自主治理視角下集體建設(shè)用地入市的路徑選擇

摘要：“自主治理、多中心與發(fā)展”的概念已為我國行政理論學(xué)界所熟知，但當(dāng)前土地管理研究還沒有關(guān)注到自主治理理念的應(yīng)用。農(nóng)村集體建設(shè)用地符合公共池塘資源的基本特征，自主治理的研究框架能夠用于探討集體建設(shè)用地入市。文章借鑒自主治理的8項有效設(shè)計原則，在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市中產(chǎn)權(quán)邊界、制度安排、監(jiān)督、沖突解決機制、組織設(shè)立等方面提出制度設(shè)計的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地；自主治理；政策設(shè)計

一、 引言

2015年2月26日，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。國土資源部制訂了相關(guān)指導(dǎo)意見和實施細則，但在頂層設(shè)計上較為開放，各地試點還有較大的探索空間，特別是在政府職能上定位為服務(wù)監(jiān)督，但其與國有土地入市的職責(zé)區(qū)別、管理邊界或底線等問題還需要明確。這就涉及到政府與市場邊界的問題。

從我國體制改革趨勢上看，進一步推動市場化的進程，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)機制，政府在加速職能轉(zhuǎn)變，從管理走向治理，這是我國政府管理模式發(fā)展的基本方向。埃莉諾·奧斯特羅姆從公共池塘資源案例中提出公共事務(wù)的自主治理，“自主治理、多中心與發(fā)展”的概念已為我國行政理論學(xué)界所熟知。當(dāng)前土地管理研究大部分還在討論政府和市場之間誰主誰輔的問題，或者說還在推動市場化的討論之中，還沒有充分關(guān)注治理理念的應(yīng)用。本文試圖從公共池塘資源特性出發(fā)，設(shè)想引入政府與市場之外自主治理的 “第三條道路”，探討農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的改革路徑及其政策設(shè)計。

二、 基于公共池塘資源治理提出的自主治理模式

埃莉諾認為許多成功的公共池塘資源治理，已經(jīng)沖破了政府和市場這種簡單的分類，國家和市場在使用自然資源系統(tǒng)使用方面都未取得成功，而許多社群的人借助這兩者之外的制度安排卻實現(xiàn)了適度治理（埃莉諾·埃斯特羅姆，2012）。“善治”可以是通過不同利益團體或機構(gòu)通過不斷地競爭、討價還價等博弈過程中，逐漸演變出有效的自主治理模式。這種適度治理沒有濃重的政府色彩，也不是純粹的私有化，它是介于兩者之間的某種狀態(tài)，被稱為“第三條道路”。

埃莉諾提出的自主治理模式是基于公共池塘資源的治理，為了確保其理論的有效性，她提出公共池塘資源應(yīng)具有三個特征：公共池塘資源是可再生資源；公共池塘資源是稀缺的；資源使用者能夠相互傷害，但參與者不可能從外部來傷害其他人。基于此，埃莉諾從公共池塘資源治理的案例中總結(jié)了長期存續(xù)的設(shè)計原則，包括：（1）清晰界定邊界；（2）占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件一致；（3）集體選擇的安排；（4）監(jiān)督；（5）分級制裁；（6）沖突解決機制；（7）對組織權(quán)的最低限度的認可；（8）嵌套式企業(yè)（Nested enterprise）。這些設(shè)計原則為自主治理模式的有效性提供了較明確的解釋，對政府治理也提供了有益的借鑒和參考。

三、 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市中引入“第三條道路”的設(shè)想

土地資源作為公共物品，需要厘清政府與市場的邊界問題，同時也存在著各自失靈的問題。比如政府在公共政策制定失誤或執(zhí)行低效率、公共物品供給的高成本或低效率、政府的盲目擴張、造成社會不公平以及政府的尋租行為等方面的失靈；市場在耕地保護、環(huán)境保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等外部性方面的交易費用高。于是，學(xué)者們提出各自對政府和市場邊界的劃分方法或途徑等等。如有學(xué)者提出中國非農(nóng)化“宜采用政府治理為主，市場治理為輔的治理結(jié)構(gòu)”（譚榮、曲福田，2009）。土地管理應(yīng)打開視野，從管理視角轉(zhuǎn)向治理視角。從自主治理的角度來看，是否也可以運用自主治理的研究框架來探討農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革？是否也存在政府和市場之外的“第三條道路”？下面需要對集體建設(shè)用地是否符合公共池塘資源特征進行探討。

1. 集體建設(shè)用地作為資源可以是可再生的。從資源總量的角度看，土地總量的確是有限的，是不可再生的，因為可開發(fā)利用的土地只是一個理論上的絕對數(shù)值。大部分學(xué)術(shù)研究是基于土地是不可再生資源的前提。但從建設(shè)用地這一限定范圍內(nèi)，建設(shè)用地可以通過對存量土地進行再開發(fā)利用的方式，獲得再利用的場所和建筑空間，從這個角度說，建設(shè)用地又具有可再生性。而且從某一區(qū)域范圍內(nèi)（如從鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村域內(nèi)）看集體建設(shè)用地入市，入市讓渡的是建設(shè)用地使用權(quán)，所有權(quán)未發(fā)生改變，更沒有消失，而且讓渡的使用權(quán)是有期限的，如果期限屆滿，同樣可以再次調(diào)整，使用權(quán)仍然回歸于所有者（協(xié)議另行約定的除外），建設(shè)用地本身也不會蒸發(fā)。因此，從入市讓渡的產(chǎn)權(quán)角度看，集體建設(shè)用地可以界定是可再生資源。

2. 集體建設(shè)用地是相當(dāng)稀缺的，而不是充足的。毋庸置疑，在我國土地總量是有限的，土地越用越少，從這個層面上而言，土地是稀缺資源顯然是稀缺資源。一定區(qū)域內(nèi)集體建設(shè)用地總量是確定的，即便是規(guī)劃調(diào)整，其總量仍然不可能超出區(qū)域范圍內(nèi)的土地面積。

3. 集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體內(nèi)部成員能夠相互傷害，但不可能從外部來傷害其他人。集體建設(shè)用地的所有權(quán)主要歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級集體，除應(yīng)承擔(dān)法定義務(wù)外，其占有、使用、收益和處分權(quán)應(yīng)由所有權(quán)主體支配。在鄉(xiāng)域或村域內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地總量確定的情況下，對集體建設(shè)用地入市的協(xié)商只是在內(nèi)部參與者之間進行，參與者不可能通過外部（政府）來傷害其他人。集體建設(shè)用地入市大部分是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村域內(nèi)進行，其涉及的范圍相對較小，符合公共池塘資源的較小范圍要求。

《村民委員會自治法》提出“農(nóng)村村民實行自治”，依法管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。基于所有權(quán)的原因，農(nóng)民集體理應(yīng)對集體建設(shè)用地入市擁有不受干擾的決定權(quán)，并作為入市主導(dǎo)者參與市場競爭。實踐中，我國在農(nóng)村宅基地分配、土地調(diào)整等方面也主要通過村民自主治理的方式開展，政府主要承擔(dān)監(jiān)督職能，可以說已經(jīng)潛在運行著“第三條道路”了。

四、 集體建設(shè)用地入市改革的路徑選擇

從20世紀90年代中期開始，安徽蕪湖、江蘇蘇州等地先后開展試點，探索建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的運行機制和管理模式。各地開展的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實踐中，大部分是以農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的模式。這說明將自主治理模式應(yīng)用于集體建設(shè)用地入市具有較好的基礎(chǔ)。

1. 明確界定集體建設(shè)用地入市范圍、主體和產(chǎn)權(quán)權(quán)能。不僅要明確入市的集體建設(shè)用地本身的邊界，還應(yīng)明確誰有權(quán)決定是否入市、如何入市及入市價格等。

（1）明確入市范圍。集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用年度計劃和有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策要求，依法取得，土地權(quán)屬來源清楚、無糾紛，并取得集體建設(shè)用地使用權(quán)證。這在學(xué)術(shù)研究中已基本達成一致，而且在各地的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點政策中已有所體現(xiàn)。

（2）明確產(chǎn)權(quán)主體。從各地的自發(fā)“流轉(zhuǎn)”看，代表產(chǎn)權(quán)主體包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組集體經(jīng)濟組織等等。大部分研究還是比較認同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體適格性。但集體經(jīng)濟組織并非集體本身，其與農(nóng)民集體以及集體成員之間并未依法形成明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從自主治理的角度看，具體由誰代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)并不重要，重要的是其代表權(quán)利是否取得農(nóng)民集體成員認同授予的。如果集體成員全體同意，他們甚至可以對基層組織進行“法人化”改造，或者組建具有法人資格的組織作為產(chǎn)權(quán)代表主體，而不局限于現(xiàn)有的主體。例如北京市大興區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的方式，各村以土地入股，共同建立鎮(zhèn)級土地股份合作社，由各村農(nóng)民集體通過民主程序授權(quán)其作為入市主體，代表入股的各村集體具體行使所有權(quán)。因此只要充分賦予各集體成員參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)并通過民主程序就權(quán)利代表者予以明確授權(quán)即可，而不需拘泥于“清一色”的代表主體。

（3）明確產(chǎn)權(quán)權(quán)能。土地制度改革，關(guān)鍵就在于改變城鄉(xiāng)二元化的土地制度，實現(xiàn)集體與國有建設(shè)用地“同地、同權(quán)”，應(yīng)明確所有者在征地、土地稅收及土地利用規(guī)劃等限制外對集體建設(shè)用地擁有完整的占有、使用、收益和處分等權(quán)利。北京市大興區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點已明確以上權(quán)能，由于制度慣性，在制度設(shè)計時少數(shù)部門擔(dān)憂賦予集體建設(shè)用地入市產(chǎn)權(quán)完整權(quán)能后會對城市征地造成沖擊。筆者認為，土地制度改革目的就是為了“還權(quán)賦能”，讓農(nóng)民分享城市化成果，政府就應(yīng)讓利、農(nóng)民應(yīng)多得利，否則又不能從城鄉(xiāng)土地二元市場收益分配格局的套路中走出來。成都市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)就是通過還權(quán)賦能，政府放棄部分當(dāng)期收益換來了長遠的發(fā)展（唐健等，2013）。

2. 在控制“底線”前提下，支持農(nóng)民集體制定集體建設(shè)用地的供應(yīng)和操作規(guī)則、合約。集體建設(shè)用地入市對我國耕地保護和用途管制制度、土地供應(yīng)市場都將形成巨大的影響，應(yīng)在堅持“社會主義公有制不改變”、“耕地保護紅線”和“農(nóng)民利益不受損”三條底線的前提下，給予農(nóng)民集體充分的入市交易自主權(quán)。

（1）關(guān)于集體成員權(quán)的界定。集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)具有天然的模糊性（甘藏春，2014），不僅我國相關(guān)法律法規(guī)沒能明確集體成員如何界定，各地實踐對集體成員的認定標準不一，學(xué)者們也提出各種設(shè)想，但一直沒有定論。既然如此，還不如讓農(nóng)民集體成員自主制定規(guī)則。而且從自主治理的角度看，應(yīng)由農(nóng)民集體通過民主程序自主制定集體成員權(quán)的認定程序、規(guī)則和相關(guān)標準，以及集體收益在各成員之間分配的規(guī)則和標準等等，并允許其進行修改。

（2）關(guān)于土地供應(yīng)方式。集體建設(shè)用地是否入市、以何種方式入市（出讓、租賃、作價入股（出資）等方式），應(yīng)由農(nóng)民集體成員或者由其授權(quán)的入市主體根據(jù)實際需要自主決定，并在農(nóng)民集體成員范圍內(nèi)進行必要的公示，充分征求集體成員意見后入市。

（3）關(guān)于土地交易價格。由產(chǎn)權(quán)主體（或入市主體）委托具有資質(zhì)的土地價格評估機構(gòu)進行地價評估，經(jīng)農(nóng)民集體授權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體組織地價評審并公示后，可以作為入市交易價格或者招拍掛的底價。由于土地交易價格對于房地產(chǎn)市場具有重要的影響，政府應(yīng)制定基準地價或區(qū)片價等作為最低保護價，防止集體資產(chǎn)的流失。

（4）關(guān)于土地收益分配與使用。對于國家應(yīng)取得的收益部分，由法律法規(guī)確定。對于集體收益部分的分配、使用方案產(chǎn)生及決策程序，包括農(nóng)民集體留存和用于分配間的比例、各成員參與收益分配的份額及確定依據(jù)等等，應(yīng)由農(nóng)民集體自主決定，不受政府等外部的過多干預(yù)。北京市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策，明確將集體收益納入農(nóng)村集體資產(chǎn)管理范圍，分配與使用由農(nóng)民集體自主確定；政府只收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，不干涉集體收益的具體分配和使用，但同時也規(guī)定了集體收益“專款專用”、“繳納農(nóng)民社會保障”等。

3. 強化基層民主監(jiān)督。村委會雖然定位為村民自治組織，但其角色沖突難以履行好基層民主監(jiān)督的職責(zé)。為防止集體建設(shè)用地入市的實際控制權(quán)掌握在產(chǎn)權(quán)代表主體負責(zé)人員的手里，并及時發(fā)現(xiàn)其在土地交易中可能出現(xiàn)的尋租行為，應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機制，如參照公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)立監(jiān)事會（相關(guān)人員應(yīng)由選舉產(chǎn)生并有任期限制），專司監(jiān)督產(chǎn)權(quán)代表主體及其負責(zé)人的履職行為，并對重大民主決策事項是否履行相應(yīng)公示公告、征求意見程序進行監(jiān)督，定期向集體成員披露監(jiān)督信息。在民主監(jiān)督的基礎(chǔ)上，還要加強必要的外部監(jiān)督，如建立外部審計制度和司法救濟制度等，而且對于屬于集體內(nèi)部自主決策的事項，外部監(jiān)督重點在于程序合法性，不過多干涉交易行為的實體內(nèi)容，明顯存在顯失公平的情形除外。

4. 對違規(guī)行為視違規(guī)內(nèi)容和程度進行分級制裁。集體成員在制定相關(guān)規(guī)則時，可對違規(guī)行為的制裁或處罰進行約定。比如：對于未經(jīng)集體成員授權(quán)或應(yīng)履行民主程序而未履行的，可由集體成員決定是否予以追認或可申請司法機關(guān)裁定相關(guān)法律后果；對于違反交易審批程序、交易違反法律法規(guī)要求的，可由政府依法進行處罰；交易中的用地方在簽訂合同后，不履行相關(guān)合同義務(wù)的，產(chǎn)權(quán)代表主體可以合同約定追究違約方責(zé)任；對擅自改變土地用途、非法占有耕地等違反土地管理要求的，產(chǎn)權(quán)代表主體可以向管理部門舉報并獲得部分罰金的獎勵；等等。

5. 建立有效的入市決策機制和內(nèi)部沖突解決機制。集體成員可參照公司治理結(jié)構(gòu)，在所有權(quán)代表主體中設(shè)立股東大會、董事會，并建立重大事項決策機制，對入市中土地入市方式、入市價格、收益分配和使用方案進行集體決策，并按已制定規(guī)則進行公示公告。如果集體成員對土地入市方式、入市價格、收益分配和使用方案有異議的，可以提議召開股東大會或股東代表大會進行商議解決；對于無法取得一致意見的，還應(yīng)明確解決方案（如“未取得一致意見不得實施”或“少數(shù)服從多數(shù)”等），或者建立類似仲裁的機構(gòu)，可以借鑒過去的鄉(xiāng)紳治理等模式（甘藏春，2014）。

6. 政府部門對農(nóng)民集體制定集體建設(shè)用地入市相關(guān)自治規(guī)則的的合法性給與最低限度的認可。農(nóng)村集體成員按照自治原則建立的集體建設(shè)用地入市規(guī)則、合約，包括成員權(quán)界定、股權(quán)分配、入市方式、收益分配與使用等方面的合約，應(yīng)受到政府部門的充分尊重與認可，并不會隨意予以干涉。在不違反法律法規(guī)等強制性規(guī)定的前提下，集體成員制定的重大事項決策機制和沖突解決機制，可以成為政府或司法部門認定入市交易重大事項是否取得集體成員同意、決策程序是否正當(dāng)、內(nèi)部沖突是否得到有效解決的重要依據(jù)。

7. 對集體經(jīng)濟組織進行法人制改造，或按照法人治理結(jié)構(gòu)建立具有完全市場地位的公司制企業(yè)。集體所有權(quán)代表主體應(yīng)具有完全的市場地位，并能夠?qū)⒄加谩⒐?yīng)、監(jiān)督、沖突解決和治理活動等方面嵌套在一起，形成有效的組織形式。因此需對集體經(jīng)濟組織進行法人制改造，或建立具有完全市場地位的公司制企業(yè)，由農(nóng)民集體按照民主程序建立股東大會、董事會、監(jiān)事會等機構(gòu)，通過分權(quán)制的方式將集體建設(shè)用地入市的民主、授權(quán)、決策、監(jiān)督、沖突解決及具體運營活動進行規(guī)范，提高集體成員的內(nèi)部組織化程度。如大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)按照鎮(zhèn)域統(tǒng)籌模式建立的集體聯(lián)營公司，與以往集體經(jīng)濟組織登記在農(nóng)村經(jīng)濟管理部門不同，是在工商管理部門注冊登記，具有完全獨立的法人資格，對內(nèi)能形成自主治理的機制，對外具有獨立的市場地位。

五、 結(jié)論

引入“第三條道路”的設(shè)想，主要解決考慮政府應(yīng)承擔(dān)怎樣的角色問題及應(yīng)給予農(nóng)民集體多大自主權(quán)的問題。即便真正應(yīng)用這“第三條道路”，政府依然需要承擔(dān)服務(wù)監(jiān)管的職能，如建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的中介服務(wù)體系、構(gòu)建估價體系等等。由于土地資源的公共性和稀缺性，在尊重集體建設(shè)用地市場交易主體享有充分自由的同時，政府也應(yīng)通過土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用年度計劃的實施，依法在耕地保護和土地用途管制方面實施監(jiān)管，以保護社會公共利益與社會公平。

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作者簡介：陳揚眾（1983-），男，漢族，江西省于都縣人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為土地資源管理、土地法學(xué)。

收稿日期：2016-09-11。