建立健全基本生態服務體系

朱兆香

摘 要：在一定社會發展階段，當生態環境普遍成為問題的時候，基本生態服務是公民的權利，是政府的責任。構建基本生態服務體系符合公平正義的發展理念，也符合我國現階段發展需求和發展規律，符合當前德州發展需要。經濟社會發展到今天，環境問題的解決主要不在于財力或技術，而在于制度體制。建立健全政府主導、部門協同、全社會參與的基本生態服務體系，是推進京津冀南部重要生態功能區建設的一項基本內容。

關鍵詞：生態環境;公共服務;基本生態服務

中圖分類號：D616 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）10-0025-03

生態環境是典型的純公共品，具有非競爭性、非排他性的基本特征，是人們生存發展的基本載體，良好的環境質量如清潔的空氣和干凈的水是滿足人們生存的基本條件，是一條底線。在一定的社會發展階段，當生態環境普遍成為問題的時候，生態環境的固有屬性決定了政府有必要提供基本生態環境服務，平等保障每一個社會成員的生存權和健康權。

一、構建基本生態服務體系的現實意義

構建基本生態服務體系符合公平正義的發展理念，已成為社會共識。自《人類環境宣言》把環境權作為基本人權規定下來，各國普遍都以法律形式確定了公民的環境權利。將生態環境服務納入政府基本公共服務范疇，由政府來統籌，解決因發展不平衡所引發的群體間和地區間的環境矛盾，才能保障環境正義。

構建基本生態服務體系也符合我國現階段發展需求和發展規律。國外普遍根據綜合實力和人們基本公共服務需求來確定適合本國實際的基本公共服務項目和范圍。當前，生態環境已經成為實現全面小康目標最緊的約束和短板，基本生態服務供給與需求之間的矛盾突出，黨的十八大以來，生態文明建設得到前所未有的重視。且目前我國人均GDP達到8 016美元，德州人均地區生產總值是7 741美元，達到中等偏上收入國家平均水平，推進基本生態服務體系建設的基本經濟和財政條件已具備。

構建基本生態服務體系符合當前德州建設京津冀南部重要生態功能區的需要。基于德州目前的環境現狀來說，建設京津冀南部重要生態功能區是德州市建設生態城市的重要契機，也是巨大的挑戰。將基本生態服務納入地方基本公共服務體系之中，促進基本生態服務與其他基本公共服務體系之間設施共建、資源共享、管理統一，對于推進京津冀南部重要生態功能區建設具有長遠而深刻的現實意義。

二、德州市基本生態服務狀況分析

盡管當前我國基本公共服務成效顯著，基本生態服務在某些領域如基礎設施等方面也有所加強，各項環境指標也在發生積極變化，但與其他許多公共服務領域如教育、社保、醫療、基礎設施等方面取得的成效相比，與社會生態服務需求相比，基本生態服務供給無論從范圍還是標準上看仍然滯后。

德州目前的生態環境狀況更是不容樂觀，環境質量水平位列全省后位。從供給水平來看，基本生態服務供給規模和質量難以滿足社會需求，環境保護投入長期不足，歷史欠賬較大，大氣污染嚴重，灰霾天數接近全年的50%，全市地表水質總體為劣V類水;城鄉基礎設施建設滯后，陳舊老化，管網不配套，雨污不分流，部分縣區明渠收集污水，個別縣區污水處理能力不匹配，部分工業園區工業污水依托生活污水處理廠處理，受工藝條件限制，處理效果不理想;城鄉生活垃圾不分類，垃圾處理主要是焚燒和填埋;均等化水平低，不均衡、不協調、區域差異現象突出，越往基層基本環境服務水平越低，鄉鎮和農村環境污染有進一步擴大的趨勢，大部分農村環保設施剛剛起步，農村社區僅有三成配套建設了污水處理設施，且多數建成設施運行情況不正常，農村飲用水水源地水質達標比例不到60%。基本生態服務供求矛盾引致的各種環境風險在積聚，社會風險在加大，經濟風險在積累。

當前導致環境問題的根源，除了市場經濟在環境領域本身的缺陷之外，更多的在于制度安排的缺陷。比如：城鄉區域間條塊分割，管理不銜接，公共資源配置不合理，尚未建立科學的基本生態服務財政保障機制，基層政府財力與事權不匹配，考核和責任制不健全以及監督問責缺位等問題較為突出，供給主體和供給方式比較單一。經濟社會發展到今天，環境問題的解決主要不在于財力或技術，而在于制度體制的改革和完善。

三、以加快構建基本生態服務體系推進京津冀南部重要生態功能區建設

基本生態服務體系是由基本服務范圍和標準、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價等所構成的系統性、整體性的一系列制度安排。建設政府主導、部門協同、全社會參與的基本生態服務體系，是推進京津冀南部重要生態功能區建設的一項基本內容。

第一，轉變理念，以服務促管理。將生態環境納入基本公共服務范疇，意味著理念上要從環境管理或管控向環境服務轉變，通過服務來實現管理。從服務理念出發，政府在角色上不僅是政策制定者和環境管理者、監督者，也是生態服務需求的預見者和提供者;政府工作的出發點要從工作任務或職責向滿足人民群眾基本生態需求轉變，關注的重點從任務的完成向服務的績效和群眾的滿意度轉變;工作的方式要從線性的命令和控制向非線性的授權和參與合作轉變，社會成員不僅僅是政府的管理對象和標準服從者，也是政策和標準的參與制定者，是服務的參與提供者;在治理的組織架構上要從機械式的、層級的、規范的架構向有機的、網絡化、模糊的架構轉變。

第二，堅持“保基本、全覆蓋、先急后緩、逐步提升”的基本建設原則。環境質量最基本的層次是安全，然后是追求舒適性、寧靜、美麗和享受。應從環境容量的承受度、大眾感受的接受度出發，堅持責任與能力相匹配，標準與創新同行。既盡力而為又量力而行;既經濟適用又適度超前;既要不折不扣落實國家要求，還要自我加壓，提高標準，掌握主動權。第一個階段是以環境總量控制和環境治理為主，確定“底線”，把握起點，確保過程，努力多還舊賬，保證不欠新賬，保證環境狀況不惡化不退化，更要根本性扭轉那些嚴重的環境問題，初步實現基本生態服務結果大體均等;第二個階段以環境質量提升為主，實施差別化環境管理，分地區有保有主攻，分階段有序有重點，積極謀求環境質量的整體改善提升;第三個階段以環境健康享受為主，推進城鄉基本生態服務水平大幅度提升，環境質量向舒適、寧靜、美麗和享受邁進。

第三，明確現階段基本生態服務的內容和標準體系。加強頂層設計，以縣為單位打造基本生態服務網絡，確定現階段基本生態服務項目范圍，并針對每個服務項目，從服務對象、保障標準、支出責任、覆蓋水平四個方面確定服務標準。現階段基本生態服務應涉及消除環境污染以保障清潔環境資源權及寧靜權的基本民生性服務、以環境基礎設施為主的環境基礎性服務、基本環境信息和環境技術性服務、防范環境突發事故的環境安全性服務等內容。此外，在推動城鄉基本生態服務一體化問題上，城鄉基本生態服務的內容可以因地制宜，有所差別，但同樣的生態服務在質量標準上不應有差別。

第四，構建最嚴格的生態制度保障體系。積極落實以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系的政策要求。將生態文明納入城市規劃，明確空間管控要素，制定相應生態管控要求和績效考核制度，控制城市空間增長邊界，有序引導城市發展由外延式向內涵式轉變，增加生態空間，豐富生態產品供給，提升生態公共服務供給能力。落實最嚴格的水資源管理制度、節約用地制度和污染物排放制度，加大環境治理和生態修復力度，精準實施覆蓋城鄉的大氣、水、土壤污染防治行動計劃，制定和完善產業準入負面清單，用嚴格的環保標準控制新增產能，堅決淘汰落后產能，有序退出過剩產能，加大企業超低排放改造，推動企業早轉型早主動，努力探索解決散煤管控等難點問題。

第五，完善基本生態服務目標責任體系。徒法不足以自行，必須牽住牛鼻子，形成市、縣、鄉、村（居）四級基本生態服務目標責任體系。一是督政為重，積極推動環保管理體制改革，強化政府環境保護責任，推動政府當好環境保護守門人。落實“一崗雙責”，建立一套可監測、可評估、可考核的政府基本生態服務績效考核和行政問責體系，嚴格落實生態環境損害評估和賠償制度、領導干部自然資源資產離任審計和損害責任終身追究制度。二是在強化屬地管理的基礎上，推動聯防聯控和流域共治，建立健全區域協調機制和部門協調機制，明確責任分工，制定責任清單，提高區域工作協同度，消除工作盲區。三是以鐵腕執法落實企業環保責任，落實在污染高風險行業和企業推行環境污染強制責任保險制度。四是充分發揮最廣泛環保統一戰線的巨大能量，做好環境信息披露與社會溝通工作，將壓力轉換為發動全社會力量支持環保、參與環保的動力。

第六，完善公共財政等配套保障體系。一是加快完善地方公共財政體制，增強基本生態服務的公共財政保障能力，從投資型轉向公共服務型，明確政府間事權和支出責任，完善生態轉移支付制度和生態補償機制，將更多財力用于兜底線、補短板。二是完善配套政策措施，如完善財政獎勵、差別電價、階梯水價、綠色金融等政策，推行節能量、碳排放權、排污權、水權等生態產權要素交易制度，以政策限制和金融控制倒逼企業轉型，從關注傳統的末端治理轉向注重清潔生產和清潔技術，實施園區循環式改造，工業企業入園集中管控，以政府引導和市場調節催生綠色產業體系。三是推進環境保護大數據建設，建立統一、全覆蓋、實時在線環境監控系統，健全產品環保達標監管體系，健全環境信息公布制度，健全生態環境事件應急網絡，嚴密防控環境風險。四是支持和強化環保監測、監管、服務和執法隊伍建設，壯大公安“食藥環”執法隊伍，為基本生態服務提供最堅實的人力和技術保障。

第七，完善基本生態服務供給體系。在明確政府基本生態服務主體責任的前提下，探索管辦分離，引入基本生態服務的市場化與社會化機制，創新基本生態服務供給方式，創新產權模式，鼓勵第三方服務和治理，建立政府主導、社會參與的多元供給機制。通過政府采購、政府間協議、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免、民辦公助、特許經營、合同外包或托管服務、志愿服務等政策措施，鼓勵和引導各方面社會資金進入生態服務基礎設施建設、運營領域和環境服務、環境產品生產領域，以供給主體的多元化和投融資渠道市場化擴大環保產品和服務供給，提高基本生態服務供給水平和供給效率。服務市場化和社會化并不意味著減少政府的責任，政府必須負起監管責任，同時要防止在某些領域過度推行市場化，要健全基本生態服務供求決策和環境治理的公眾參與機制，搭建政府和企業、公眾溝通和平等對話的交流合作平臺。

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