檢察官職業保障的現實問題及改進

邴志凱 張永會

內容摘要：檢察官職業保障是檢察制度的重要組成部分，完善檢察官職業保障制度，對于確保檢察官毫無后顧之憂地履行法律監督職責，獨立、公正、嚴格執行法律具有重要的現實意義。針對我國檢察官職業保障制度的不足，可以從檢察官的獨立、身份的穩定、待遇的提高、能力的提升、辦案風險的防控、職業廉潔的監督等六個方面改進。

關鍵詞：檢察官 職業保障 檢察改革

檢察官職業保障是能對檢察官從事檢察工作起保護作用的一系列制度。該制度在我國提出的時間并不是很長，有關這一制度的系統論述也不是很多。當前，各地區檢察改革的試點、推廣工作正在如火如荼地開展，但比較而言，在檢察官職業保障方面的改革明顯滯后于人員分類管理、司法責任制以及檢察權運行機制的改革。我們認為，有必要從現實層面總結具體問題并加以改進。

一、檢察官職業保障的現實問題

客觀來講，關于我國檢察官職業保障的相關規定，已有法律、法規和政策性文件在檢察官職業保障的主要方面有所覆蓋，但是仍然存在很多問題。

1.職業權力保障有缺失，檢察官獨立性不足。目前，檢察官的任免由地方人大或者其常委會決定，檢察院的經費更多依賴于地方政府財政提供保障，嚴重的“地方化”導致地方政府習慣將本地檢察院作為其下屬部門看待，地方黨政、權力機關對案件辦理施加影響的情況時有發生。就檢察機關內部而言，則存在嚴重的“行政化”傾向，檢察官辦案要經過科長、主管副檢察長、檢察長的層層審批，當檢察官的意見和領導意見不一致時，檢察官只能依照領導的意圖進行辦理。

2.職業身份保障不充分，檢察官身份不穩固。目前，我國免除檢察官職務的事由很寬泛，檢察機關主要由地方管理，上級檢察院協助管理。檢察官的任免權完全受制于地方，地方也可以隨意調動或者撤換檢察官，例如，有些地方領導常常為了工作方便，隨意抽調檢察人員參與政府動拆遷、招商引資、維穩等工作，隨便一個上級命令就改變了檢察官的身份，如此檢察官就得不到身份保障。此外，我國還缺少檢察官權益受侵害的救濟制度。

3.職業經濟保障水平低，檢察官待遇比較差。《檢察官法》專設“工資保險福利”一章，但事實上，由于種種原因，法律關于檢察官經濟保障仍未得到徹底落實，也沒有制定出專門針對檢察官工資制度和工資標準的規定。目前，檢察官的準入門檻提高了、素質也提高了，但待遇卻沒有相應提高，檢察官的工資待遇與他們的社會地位及所承擔的責任極不相稱。還存在工資普遍與行政職務掛鉤，而不是跟檢察官的職業掛鉤；檢察官津貼退休后就不能再享受；忽視內部分工，出現了檢察官工資收入不如法警、工勤人員的怪狀。

4.職業安全保障未設立，檢察官辦案風險大。檢察官處在社會矛盾的風口浪尖，檢察官職業成為高風險的職業。公訴、控申、民行檢察部門的檢察官經常直接面對案件當事人，在訊問詢問、接待來訪等各個環節均可能不同程度的受侵害，而自偵部門的檢察官更是直接與犯罪嫌疑人接觸，受到直接傷害的可能性更大。有案件當事人因不滿意案件處理結果，便辱罵檢察官，也有檢察官因秉公辦案被報復的。為了避免出現此類情況，檢察官在辦案過程中，不得不小心翼翼，顧慮重重，放不開手腳，檢察官的職業安全得不到有效保障，無疑阻礙了檢察工作的長足發展。

5.職業培訓保障效果差，檢察官能力提升慢。隨著依法治國的深入推進，人民群眾對檢察工作的要求越來越高，檢察官迫切需要提高自身的綜合素質。目前，檢察官隊伍職業素能尚不能完全滿足檢察官職業的高標準、嚴要求，因此，客觀上需要通過加強職業教育培訓，承載起重構、優化檢察官隊伍職業素能的重要使命。但現有的職業培訓遠遠不能滿足需要，普遍存在培訓觀念陳舊并相對滯后、培訓內容陳舊、培訓方法內容缺乏針對性、培訓資源分配不均、培訓機構和師資力量相對薄弱、經費保障不足等問題，培訓的效率與效能不佳，檢察官提升能力的要求得不到切實滿足。

6.職業監督保障不到位，檢察官易滋生腐敗。當前，我國檢察官的整體素質已經有了大幅提高，但還存在自律性不足的情況，加之缺乏有效的外部約束機制，導致一些檢察官在案件辦理過程中出現吃拿卡要等腐敗行為。近年來，檢察官涉嫌貪腐的新聞經常見諸報端，成為影響檢察機關形象的重要問題之一。

二、檢察官職業保障制度的改進

隨著依法治國進程的加快，檢察官面臨的職業保障問題，從一個方面反映出我國法治建設存在的差距。在全國上下貫徹落實十八屆三中、四中、五中全會精神，不斷深入推進司法改革、檢察改革的重要節點，完善檢察官職業保障制度更顯得刻不容緩。

1.健全職業權力保障，確保檢察官有職有權。（1）建立檢察官權力清單。要保障檢察官依法獨立、公正行使職權，最基本的前提是明確檢察官的職權，因為在職權不明確的情況下，職權保障無從談起。因此，有必要根據檢察官履行檢察職責的需要，確定不同職務檢察官的職責分工，賦予檢察官與其地位、能力相適應的職權。深圳市檢察機關在改革中便為檢察官列出706項“權力清單”，并為之分級授權，不失為一種有益探索。（2）去除行政化、地方化管理，保證檢察官辦案免受干預。將檢察官與行政職務徹底脫鉤，暢通檢察官級別的晉升渠道，在檢察機關內部設立人事審查委員會，掌管所有檢察官的任免、升遷、轉調、退休及懲戒等人事項目。以目前全國各地檢察改革試點而言，普遍在省級設立檢察官法官遴選懲戒委員會，筆者認為，因為最熟悉檢察官人事問題者，莫過于各級檢察官自身，因此在遴選懲戒委員會內資深檢察官應該占有一定比例。（3）規范外部監督機制。規范和界定黨委、人大對檢察機關施加影響的方式，黨對檢察機關的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，人大對檢察機關的監督主要是通過聽取和審議專項工作報告、檢查法律法規的實施情況以及詢問和質詢等法定途徑來進行監督，二者均不能采用個人打招呼、簽意見的方式就個案建議或要求檢察機關如何處理。

2.完善職業身份保障，促進檢察官地位穩固。（1）嚴格檢察官職務免職、辭退的標準和程序，確保檢察官不因非法定事由被免除職務。同時，限制檢察長、檢察官的非自愿性跨行業調動，即盡可能不以行政命令的方式強行要求檢察長、檢察官到其他機關任職，以保證其檢察官身份、地位不被人為地剝奪。（2）除免職或退休外，應實行檢察官職務終身制。由于司法活動對人才要求的特殊性，可根據我國的實際情況適當延長檢察官退休年齡。檢察官的退休年齡可調至65周歲，最高人民檢察院的檢察官可調至70周歲。同時規定達到一定服務期限后，檢察官可根據自身情況決定是否申請提前退休。（3）完善檢察官處分制度。應突出處分范圍的限定性，檢察官是社會法律精英，沒有必要在現有法律體系之外再設寬大無邊的紀律之網進行約束，以免檢察官履職時處于惶恐之中。應建立檢察官履行職責豁免制度，即非因故意或重大過失，非因法定事由，非經法定程序，檢察官履行職責時享有免受責任追究的“特權”。同時，為保障檢察官控告申訴權的實現，使之能抵制不當干預，應考慮救濟的外部制度構造，如訴訟救濟。

3.改善職業經濟保障，實現檢察官“衣食無憂”。（1）實行檢察機關所需辦案經費省級劃撥制度。可參照國外成功的做法，即將司法經費統一納入到國家預算，在國家尚處于經濟發展階段，且各地區經濟發展嚴重不平衡的現狀下，折中選擇省級統一司法預算的做法似乎更為可行。應根據國民經濟發展和財政狀況及物價變動情況，適當提高各級辦公經費保障標準，保障檢察人員履行職業所應當具有的工作條件。（2）提高整體薪金水平，實行專門的檢察官工資制度與工資標準。應建立與檢察官等級制度相配套的單獨的檢察官工資序列，按一定的幅度提高檢察官工資標準，使其適當高于公務員工資水平。需要注意的是，在一省之內，檢察官工資略微高于一般公職人員的工資，不同地區的檢察官之間、不同等級檢察院的檢察官之間的工資差距不能太大。（3）建立健全檢察官福利、退休制度。檢察官退休時，如果未曾因違法行為受處分，國家在保障其退休后繼續享受全額工資的同時，可按其服務期間工資總額的一定比例支付退休金。同時，檢察官津貼應終身足額發放。

4.加強職業安全保障，解除檢察官后顧之憂。（1）除已實行醫療保險外，應嘗試建立檢察官人身安全保險制度，根據不同地區的經濟情況為檢察官購買人身意外傷害保險，增強檢察官面臨職業風險后的保障。同時，明確檢察官的職業安全保險包括其配偶及未成年子女的人身安全保險。（2）設立安檢設施，加強檢察官安全保衛硬件設施建設。應普遍設立專門的辦案接待區，并仿照法院，對進入接待區的當事人進行安全檢查，必要時在執行危險職務時安排司法警察陪同保護。應為與當事人直接接觸的檢察官配備必要的錄音、錄像監控設施，在接待場所安放攝像頭。同時，對檢察官實施打擊、報復、誣告、傷害行為的，進行從重處理，并設立檢察官因公傷亡的救助基金。（3）加強檢察官處置突發事件的能力及心理輔導培訓。通過印發學習手冊、邀請安全專家開設輔導課程等方式，加強檢察官在履行職責過程中遇到人身被威脅、傷害等突發事件時的處置能力。通過心理輔導培訓，檢察官掌握一定心理輔導知識，便于察覺當事人的情緒波動，并有針對性的加以應對。

5.改進職業培訓保障，提高檢察官能力素質。（1）推進檢察教育培訓制度建設，細化實施細則，建立培訓一體化機制。建立檢察教育培訓一體化機制，各級檢察機關統一調度安排、制訂計劃。（2）構建檢察官職業教育體系。目前，檢察官培訓已從學歷教育為主轉向以崗位為主，從知識教育轉向能力型、素質型教育，業務技能培訓已經成為檢察官培訓的重點。應改革現行的以法律知識教育為主的檢察官教育培訓內容，根據理論與實踐相統一、抽象與經驗相統一、專業性與社會性相統一的原則設計檢察官職業教育課程。職業教育中教師的業務素質以及教學能力起著重要作用，需成立高素質的專兼職檢察師資隊伍，提升教學效果。（3）強化檢察官職業道德教育。加強具有針對性的職業道德教育培訓，通過系統的教育培訓，提高其精神境界，使其確立崇高的精神追求。同時，應該建立健全檢察官職業道德評價、獎懲制度。

6.強化職業監督保障，促使檢察官清正廉潔。（1）整合資源，不斷創新檢務督察工作運行機制。近年來，筆者所在檢察機關逐步建立了“黨務、政務、業務、隊務、警務”五位一體的檢務督察大格局，不斷整合力量，完善機制，突出重點，整體覆蓋，使檢務督察工作走上科學化、常態化、規范化軌道，保證黨令、政令、檢令、警令上下暢通，實現管黨、管案、管事、管人整體推進。（2）發揮案件管理部門作用，加強辦案流程動態監督。要按照司法規范化要求，進一步規范案管部門在辦案環節的流程管理。充分利用統一業務應用系統，探索新機制、新途徑，實現對執法辦案活動的全程、統一、實時、動態管理和監督，將司法規范化建設不斷引向深入。加強案件評查的作用發揮，通過有效的案后評查機制，及時發現和監督業務部門糾正違法違規辦案的情形。（3）推進人民監督員法治化建設。應積極推進和促成人民監督員制度早日納入立法規劃，使人民監督員制度于法有據，監督有力，程序規范，操作性強。拓展監督渠道和范圍，進一步加強監督的實效性，創新監督范圍和形式，防止監督走過場。應加大對人民監督員的培訓力度，提高其專業化水平，使之適應監督檢察工作的需要，并且適當增加法律工作者的比重，比如律師、法學教師、法學專業畢業生等等。

三、結語

通過對檢察官職業保障制度的現實問題研究，我們愈發覺得，檢察官職業保障制度的完善是一項復雜的系統工程，不可能一蹴而就。應在充分尊重檢察工作規律、借鑒域外先進經驗以及調研本地區實際情況的基礎上，在本輪司法改革中，按照中央頂層設計的思路多管齊下、統籌開展。鑒于檢察官職業保障應當有健全的法律制度體系作為支撐，當務之急是盡快修訂《人民檢察院組織法》、《檢察官法》中關于檢察官職業保障不完善、不配套的內容，從根本上完善檢察官履行法定職責的保障機制。通過中央頂層設計與基層改革探索的有機結合、相互促進，有中國特色的檢察官職業保障制度一定能夠早日建立，進而為檢察官獨立、公正履行職能打造良好的司法環境。