檢察機關推行申訴律師代理制度的研究

盛從亮 孫倩

內容摘要：我國的刑事申訴制度在實現司法公正和提高效率方面存在著某些不足，造成了一些正當的申訴依法辦理難度大，一些不正當的申訴又無法抑制，使涉檢信訪大量產生，這既無法充分保護公民申訴權的行使，又影響了司法機關的正常工作秩序。因此，完善我國的刑事申訴制度就十分迫切和必要。本文僅擬對基層檢察院建立刑事申訴律師代理制度進行研究。

關鍵詞：檢察機關 刑事申訴 律師代理

律師代理刑事申訴案件，既可以拓寬律師的業務范圍，又可以滿足群眾在申訴過程中對法律服務的需求，還可以為司法機關糾正冤、假、錯案提供重要的信息來源。但是，在實踐中，因為法律規定的不完善、對申訴代理的認知有偏差等原因，刑事申訴代理十分少見。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中對申訴案件實行律師代理予以明確化。

一、檢察機關實行申訴案件律師代理制度的現實必要性

作為在辦案一線的基層檢察院，在接訪過程中發現，部分弱勢群體和困難群眾的訴求于法有據，但是其訴求并不屬于檢察業務范圍；又或者是法院的判決、裁定基本正確，但是因不符合心理預期，不愿接受。這部分群眾因為欠缺法律知識，不懂得如何正確維護自己的合法權益，又因條件限制無法聘請律師。他們對自身問題認識不清，只執拗的認為是執法不公，他們很多都把檢察機關視為最后的“救命稻草”，往往言辭激烈、情緒偏執。如果檢察機關只是簡單的一推了之，雖然依法有據，但是事情卻遠沒有解決，甚至可能因此加劇其纏訪、鬧訪甚至是極端行為。面對這種情況，推行申訴律師代理制度就具有現實必要性。一是律師絕大多數是案件的參與者，實行代理制度后，他們可以將確有問題的判決、裁定向檢察機關提出申訴，把申訴案件的當事人正確引導進入訴訟，減少了當事人因缺乏法律知識等原因而產生的過激過火行為，也大大擴大檢察機關相關部門的案件來源；二是律師熟悉他所代理案件的整個過程，能夠清楚闡述案件發生的前因后果，能夠從案件的事實、法律適用和法定程序等方面指出錯誤所在，對檢察機關正確辦理案件有參考意義，有助于提高檢察人員的工作效率；三是對基本正確的法院判決、裁定，但是當事人不愿接受的，或是不符合申訴條件的，律師作為第三方，可以做好當事人的心理轉化工作，讓其服判息訴，以避免無休止的申訴，更好的維護社會穩定。

二、建立申訴律師代理制度的保障銜接機制

（一）建立律師參與涉檢信訪接待的全程機制

從當前司法實踐來看，有些地區已經開始施行了律師參與涉檢信訪接待制度，但大多都是采取在固定時間安排1-2名律師到信訪接待部門臨時值班，為上訪群眾提供免費的法律服務這一模式。盡管采取這一模式取得了一些成績，但也暴露出了兩個方面的主要問題：一是服務數量難以滿足需求；二是服務質量難以得到保障。

針對上述弊端，建議建立一種律師參與涉檢信訪接待的全程工作機制。一是建立相對固定的接訪律師隊伍。涉法信訪事項涉及大量國家法律、法規和政策，不宜采取律師臨時值班接待的方式，建議指定專門的律師事務所開展這項工作，對從事涉檢信訪法律服務的律師應當嚴格挑選，并進行必要的培訓。二是把律師參與涉檢信訪接待的時間前移。改變以往律師到接待工作部門簡單接待的做法，把甄別涉檢信訪來源的職能剝離出來轉移給律師，使律師的法律服務成為涉檢信訪事項辦理過程中的已到前置程序。并通過嚴格規范涉檢信訪處理程序，合理區分信訪處理事項和進入司法程序事項，能有效減少涉法信訪事項久拖不決的現象，大大縮減涉檢信訪事項的處理周期，提高處理涉法信訪的效率。三是強化律師法律評估意見的執行。律師在參與涉法信訪中作出的法律評估意見，有關部門要給予應有的重視和采納。對法律評估意見有異議的，可以協商解決。四是建立法律評估意見的責任追究制度。為保證律師的法律服務質量，應當實行責任追究制度。法律評估意見有錯誤的，要由出具意見的律師（律師事務所）承擔相關法律責任。

（二）完善申訴人法律援助機制

其一是進一步完善法律，拓寬法律援助的范圍。當前，我國有關法律援助的規定主要體現在《刑事訴訟法》、《律師法》、《法律援助條例》和《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》中。但是，這種條文列舉式的規定方式不能完全反映法律援助的重點，縮小了法律援助的范圍。實踐中，法律援助的案件也大多僅局限于法院指定辯護的五種人，其他人接受法律援助的情況極少。此外，對“經濟困難”的嚴格審查，也從另一方面縮小了法律援助的范圍。

其二是加強與司法部門的協作，檢察監督與申訴法律援助的銜接工作。一方面，可以采取聯合會簽的方式，將法律援助機構建議當事人向檢察機關申訴的情形、檢察機關告知當事人向法律援助機構申請法律援助的情形以及辦理法律援助申訴案件的具體流程等予以明確，以便申訴法律援助制度具有更強的可操作性。另一方面，可以依托司法局，通過法律援助中心協調，與司法局所轄的律師事務所、法律服務所或司法所建立“申訴便民聯系點”，加強檢察機關與各法律服務機構的聯系。

其三是加大宣傳力度，使法律援助形成社會氛圍。由于我國各新聞媒介對法律援助著墨甚少，目前仍有相當多的百姓不知法律援助是什么，致使一些經濟困難的申訴人錯過了尋求法律幫助的機會。為此，筆者建議，要努力通過各種渠道加大宣傳的力度，不斷提高人民群眾的知曉率。一方面，廣播、電視、報刊、雜志等傳統媒體和微博、微信等新型網絡媒體，應定期地刊登一些有關法律援助的知識、新聞和公益廣告，介紹一些法律援助的法律法規。另一方面，檢察院和司法局等職能部門也應加大自己的在這方面的宣傳力度，并在法律宣傳周、公眾開放日和進行普法宣傳時增加法律援助的內容。

（三）建立律師參與信訪的經費保障機制和申訴代理律師獎勵機制

一方面，律師事務所是盈利性組織，律師參與信訪工作的無償性和律所、律師對盈利性的追求之間存在矛盾，這在一定程度上影響了律師參與的積極性。建議將律師參與涉法信訪工作的報酬納入財政預算，建立政府對信訪法律服務的最低經費保障，由國家購買其法律服務，將所需經費撥付給所確定的律師事務所，以調動律師的工作積極性；另一方面，律師代理申訴，客觀上其起到了舉報人的作用，極大程度的促進了檢察工作的發展。建議對申訴代理工作有突出貢獻，特別是提供案源數量多，質量好的律師給予一定的獎勵，肯定其代理申訴行為的社會價值，激發其代理申訴的熱情。

三、推行申訴律師代理制度應注意的問題

（一）明確律師申訴代理的范疇

我國法律規定了兩種不同性質的申訴：一種是行政申訴。另一種是司法申訴。但是，并不是所有的申訴都可以律師代理，只有對生效判決、裁定的申訴才屬于律師代理申訴業務的范圍。因為《律師法》第25條第4項規定的是“代理各類訴訟案件的申訴”，這樣訴訟外的申訴（如行政申訴）當然被排除在外；同時如果我們對條文的文字仔細分析也可看出立法的原意并不包括訴訟過程中的申訴，即不包括偵查階段的申訴和審查起訴階段的申訴。因為條文中提的是代理各類訴訟案件的申訴，而并非提的是代理各類訴訟中（或各類訴訟）的申訴，即它隱指是代理對各類已作出最終處理的整個訴訟案件的申訴。并且我們從《律師法》第25條對律師的其他業務的規定也可看出，代理偵查階段的申訴是屬于律師第三項業務中“刑事法律幫助”的內容，代理審查起訴階段對不起訴決定的申訴則屬于律師第三項業務中“刑事訴訟代理”的內容。故如果把偵查階段的申訴和審查起訴階段的申訴都歸口到第四項業務“申訴代理”中去的話，勢必造成律師第三項業務和第四項業務部分內容的重疊，這在邏輯上也是講不通的。

（二）明確檢察監督權與申訴代理的區別

要使申訴律師代理制度朝健康方向穩步發展，必須要正確處理好律師代理申訴和檢察機關檢察監督之間的關系。首先，檢察監督權的行使與律師代理職能的行使是由區別的，不能把律師當做檢察機關行使檢察權的代表，完全依賴律師的調查取證。同時，也不必事必躬親，導致申訴代理制度形同虛設。其次，申訴律師代理制度不能失去監督和制約。在建立申訴律師代理制度的過程中，檢察機關應注意和律師保持相應的距離，加強群眾監督、輿論監督及檢察機關內部監督，促使律師代理申訴制度朝制度化、法制化方向有序發展。