檢察人員分類管理改革的新突破

袁青彪 張獻琴

內容摘要：實行檢察人員分類管理，是順應新形勢、新常態下開展檢察工作的需要，也是順司法體制改革的必然，開啟了檢察人員管理的新模式，對突出檢察官的主體地位、促進檢察官隊伍專業化、保障檢察官依法行使檢察權都具有極其重要的意義。同時，實行檢察人員分類管理也面臨著諸多問題，如檢察官比例過高、晉升渠道變窄、檢察官混崗現象嚴重等，如何化解這些問題、積極穩妥推進這項制度創新，需要進行深層次的思考，完善配套機制，逐步加以妥善解決。

關鍵詞：檢察官分類管理 問題 建議

2015年2月15日，最高人民檢察院出臺的《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》（簡稱《2015年版檢察改革五年規劃》），明確提出：實行檢察人員分類管理，將檢察人員劃分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員三類，建立檢察官員額制度，合理確定檢察官與其他人員的比例。實行檢察人員分類管理，是一項制度創新，是確保依法獨立行使檢察權的基礎性、制度性措施，但牽一發而動全身。當前，實行檢察人員分類管理面臨著檢察官隊伍大、入職門檻提高等諸多問題，如何化解這些問題、積極穩妥推進這項制度創新，需要進行深層次的思考。

一、實行檢察人員分類管理的現實意義

（一）有利于突出檢察官的主體地位

檢察官是國家檢察權的具體行使者，只有保障檢察官依法履行職責，才能促進司法公正。但在司法實踐中，對檢察官隊伍管理過度“行政化”，其主體地位不突出，其身份經常處于不穩定狀態，因“工作需要”等多種理由可能被免職、降級、調動和辭職。實行檢察人員分類管理，有利于去“行政化”，突出檢察官的主體地位，加強身份保護，促進和保障檢察官依法獨立、公正行使司法權。

（二）有利于促進檢察官隊伍專業化

全面推進依法治國，必須建設一支高素質法治專門隊伍，推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平。在分類管理模式下，對檢察人員按其專業崗位特點實施單獨序列管理，厘清檢察官與檢察輔助人員、司法行政人員的職責關系，有利于消除“混崗”現象，有利于各類專業性人才的成長。

（三）有利于檢察官堅持“守土盡責”

《檢察官法》明確規定：檢察官必須忠實履職，嚴格遵守憲法和法律。這次司法體制改革賦予了檢察官更大的權力，但在一定程度上檢察官也承擔了更多的責任，權力、責任是對等的。實行分類管理后，將加大對錯案責任追究力度，對主任檢察官實行“辦案質量終身追責制”，以此倒逼檢察官依法盡責，公正行使檢察權，做到“守土盡責”、“守土追責”。

二、實行檢察人員分類管理存在的主要問題

（一）檢察官員額制與現實檢察官比例差距過大的矛盾

中央全面深化改革領導小組在審議通過的《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》和《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》中明確提出，實行司法人員分類管理制度，建立檢察官員額制，對檢察官在編制限額內實行員額管理。2013年3月1日，中央組織部和最高人民檢察院聯合下發《關于印發〈人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見〉的通知》（以下簡稱《改革意見》），明確規定：最高人民檢察院、省級人民檢察院、地市級人民檢察院、縣級人民檢察院檢察官和檢察輔助人員兩類人員在人民檢察院的中央政法專項編制中所占員額比例分別為70%、75%、80%、85%左右，司法行政人員所占員額比例分別為30%、25%、20%、15%左右。其中，檢察官、檢察輔助人員分別在各級人民檢察院的中央政法專項編制中所占員額比例，由最高人民檢察院有關部門另行規定。按照上海、深圳的司法體制改革方案，檢察官的比例分別為33%、39%。目前，就基層檢察院現實情況而言，檢察官的比例有的高達80%以上，比例最低的也在60%以上。實行檢察官員額制后，將有50%以上的檢察官調離檢察官的崗位，納入“縮水”的員額，如何消化？如何才能保證把年富力強、更優秀的檢察官留在體制內？這是一個很棘手的大問題。

（二）檢察官員額制與檢察官晉升渠道變窄的矛盾

當前，在一個基層檢察院，檢察官晉升的渠道非常快，對新招錄的大學生而言，進檢察院后開始做書記員，只要通過司法考試，兩、三年之內就能解決檢察官身份，當上檢察官。如浚縣檢察院，2009年—2012年共招錄9名大學生，截止目前，全部解決了檢察官身份。實行檢察官員額制后，團隊固定了，檢察官減少了，入職門檻提高了，相應的檢察官晉升渠道變窄了，晉升時間延長了，對等待晉升為檢察官的司法輔助人員來說，是個很大的沖擊，會有“看不到頭，熬不出來”的困惑，對隊伍穩定也是一個不利因素。檢察官人員減少以后，如何才能暢通檢察官晉升渠道？才能更有效化解這個矛盾？這是必須面對的一個現實問題。

（三）檢察官員額制與混崗現象嚴重的矛盾

在基層院，有不少檢察官從事的崗位是綜合工作，而非檢察業務工作，混崗現象突出，這類人員占檢察官隊伍的比例比較大，一般都在18%以上。就目前而言，基層檢察院綜合工作任務重、要求高，需要素質過硬的檢察官，而實際情況是，大多數高素質的檢察官不愿到綜合崗位，綜合崗位也留不住人。實現分類管理后，基層檢察院司法行政人員僅占15%，綜合工作將更加繁重、要求將更高，“人員少、任務重”，“不愿進、留不住”的矛盾將更加突出。因此，對長期從事綜合工作的檢察官來說，他們的去向如何妥善解決？他們的利益如何全面保障？這是大家最關心的一個問題，這也是一個如何綜合平衡的問題，值得研究。

三、實行檢察人員分類管理存在的建議

（一）建立和完善平穩過渡機制

針對當前檢察官比例過大的現狀，要積極采取措施，完善平穩過渡機制，妥善處理好分類管理的過渡問題，盡可能化解分類管理改革的阻力，實現平穩過渡。在過渡期內，要堅持“老人老辦法、新人新辦法”的原則，在穩步提高檢察官待遇的前提下，切實保障維持現有其他各類檢察人員的待遇標準，對新進檢察人員則嚴格按照分類管理的類別執行，以自然減員、組織調配、自主選擇等方式，逐步消化解決遺留問題，盡量減少對分類管理體制的沖擊力。同時，應當根據執法辦案總量、檢察官隊伍結構、當地經濟社會發展水平等因素進行綜合考慮，向基層檢察院傾斜，適當增加基層檢察院的政法編制，提高基層檢察院的檢察官比例，最大限度地把優秀檢察官留在體制內，最大限度地凝聚改革共識，平穩推進。

（二）建立和完善激勵機制

實行分類管理后，針對檢察官入職門檻提高的情況，要完善激勵機制，暢通檢察院官晉升渠道。具體講，一是要嚴格落實檢察官遴選制。初任檢察官由省級檢察院統一招錄，一律在基層院任職，上級院檢察官一般從下一級檢察院的優秀檢察官中遴選。實行檢察官遴選制，其實質就是從基層檢察院選才補充，這也是對檢察官員額制的一種補充，能進一步增加基層院檢察官的工作積極性，形成優秀人才有序流動的良性機制；二是建立統一的檢察官薪酬制度。本著權責相適應的原則，提高基層院檢察官的待遇，省級及其以下檢察機關應實行統一的工資標準，真正做到檢察官承擔的壓力與責任相一致；三是完善檢察官等級制度，明確檢察官等級終身保留制，以使與之相應的檢察官津貼伴隨檢察官終生，以此強化檢察官的身份保障，解除檢察官的后顧之憂。

（三）建立和完善內部交流機制

實行分類管理并不等同于崗位終身制，在實行分類管理的基礎上，應該建立一個充滿活力的內部交流機制，交流應當具備擬任職位所要求的資格條件，在中央政法專項編制、員額比例和職數限額內，按照規定的程序進行，既可以在各自類別內交流，也可以跨類別交流。對符合任命檢察官條件的檢察輔助人員、司法行政人員，可以通過遴選或組織調整等方式轉任檢察官，檢察官也可以轉任司法行政人員、檢察輔助人員。檢察權是一項綜合權能，檢察機關是一個團隊。在提高檢察官職業待遇的基礎上，要統籌兼顧，做好從事綜合工作人員的職業保障工作，特別是提高基層院司法行政人員的職級和待遇，要讓他們愿意干、想干好，崗位能留得住人，保持相對平衡。