試論訴訟制度改革背景下案管工作職能之強化

曹蘇明 周霞琴

內(nèi)容摘要：“以審判為中心”的訴訟制度改革是黨的十八屆四中全會做出的一項重大決定，對檢察工作各方面帶來深刻影響，突出表現(xiàn)在對案件質(zhì)量要求的提高。這對肩負著案件質(zhì)量監(jiān)督管理職責(zé)的案管部門來說，無疑是極好的發(fā)展機遇，同時受人員結(jié)構(gòu)、意識理念、體制機制的掣肘，也面臨著極大的挑戰(zhàn)。案管部門應(yīng)抓住發(fā)展機遇，進一步強化流程監(jiān)控和質(zhì)量評查兩大職能，從促進程序公正和保障實體公正兩方面共同著力，在提升檢察機關(guān)的整體辦案質(zhì)量上保駕護航。

關(guān)鍵詞：審判中心 案件質(zhì)量 流程監(jiān)控 質(zhì)量評查

“以審判為中心”是由司法審判權(quán)的判斷和裁決性質(zhì)所決定的，是指在我國《憲法》規(guī)定的“分工負責(zé)、互相配合、互相制約”的前提下，訴訟的各個階段都要以法院的庭審和裁決關(guān)于事實認定和法律適用的要求和標準進行，確保案件質(zhì)量，防止錯案的發(fā)生。[1]“以審判為中心”是對我國刑事訴訟實踐中長期存在的“偵查中心主義”的糾偏和修正，這一重大訴訟制度改革對檢察工作產(chǎn)生深遠影響。

一、“以審判為中心”對案管工作的機遇和挑戰(zhàn)

以“審判為中心”的訴訟制度改革對案管工作來說機遇與挑戰(zhàn)并存。

先說機遇。一方面，公檢法之間的關(guān)系將發(fā)生變化。原來檢察機關(guān)和法院重配合輕監(jiān)督的局面將被打破，法院會更趨客觀中立，處于居中裁判的角色；而檢察機關(guān)和偵查機關(guān)作為大控方，將更加重視審前合作，檢察機關(guān)自身的偵查模式將隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，并會強化對公安偵查取證的監(jiān)督引導(dǎo)。另一方面，隨著庭審的實質(zhì)化，法庭抗辯將更為激烈，律師對案件程序、法律適用、事實認定上的詰難將越來越多，檢察機關(guān)出庭應(yīng)訴難度增加。這就要求檢察機關(guān)在偵查、逮捕、公訴各環(huán)節(jié)都要嚴格把關(guān)，確保案件無論在程序上還是在實體上都能經(jīng)得起法庭審判的檢驗。案管部門自成立之初，就被賦予了對檢察機關(guān)辦理案件進行監(jiān)督管理的職責(zé)，其對辦案節(jié)點的全程監(jiān)控、對案件質(zhì)量的事后評查職責(zé)在實踐中較好的發(fā)揮了檢察機關(guān)案件質(zhì)量“控制閥”的作用。因此，在“以審判為中心”的訴訟制度改革背景下，案管工作的重要性和價值將進一步得到領(lǐng)導(dǎo)層面和業(yè)務(wù)部門的普遍認可，案管工作大有作為。

再說挑戰(zhàn)。第一，人員配備尚不能完全匹配其職責(zé)要求。案管部門成立之時，不少檢察機關(guān)對其職責(zé)定位認識還不夠明確，重服務(wù)，輕監(jiān)督，人員配置上呈現(xiàn)輔助人員多，精通業(yè)務(wù)人員少，老人多、年輕骨干少的特點。加之人員流動性大，監(jiān)督工作難以有效開展。第二，監(jiān)督意識和監(jiān)督能力尚不能適應(yīng)工作要求。一方面，部分同志對案管工作重要性認識不充分，監(jiān)督意識不足，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督；另一方面，受自身業(yè)務(wù)能力的限制，部分同志履行監(jiān)督職責(zé)時往往浮于表面、流于形式，糾結(jié)于細枝末節(jié)，監(jiān)督的廣度和深度不足。第三，相關(guān)配套機制不健全，監(jiān)督尚未達到預(yù)期效果。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》從立法上明確案管部門流程監(jiān)控和質(zhì)量評查的職責(zé)，但很多檢察機關(guān)尚未制定細化的工作辦法和配套制度，導(dǎo)致在執(zhí)行中缺乏明確的標準和依據(jù)，并且監(jiān)督結(jié)果還未真正與個人考核掛鉤，監(jiān)督剛性不足，尚未達到預(yù)期效果。

因此，在“以審判為中心”的訴訟制度改革背景下，案管部門應(yīng)從理念教育、人員配置、制度建設(shè)、成果轉(zhuǎn)化等各方面進一步強化流程監(jiān)控和質(zhì)量評查工作，提升檢察機關(guān)的整體案件質(zhì)量。

二、加強流程監(jiān)控工作，促進程序公正

案管部門的流程監(jiān)控是指建立在辦案全程管理基礎(chǔ)上，以第三方視角保證程序公正的同步、動態(tài)監(jiān)督，是對傳統(tǒng)的事后、靜態(tài)監(jiān)督的一種補充和完善。案管部門成立時，依托于信息化的動態(tài)監(jiān)管便成為其基礎(chǔ)職能，在確保辦案程序合法、防止辦案超期等方面發(fā)揮了重要作用，但是仍有很大的拓展空間。

（一）配備專職人員，提高監(jiān)督意識和監(jiān)督能力

案管部門流程監(jiān)控工作，以及下文將要論述的質(zhì)量評查工作，都涉及到對具體案件的程序評價和實體評判，對專業(yè)能力要求很高。各地檢察機關(guān)要以司法員額制改革為契機，配備業(yè)務(wù)能力強的專職流程監(jiān)控檢察官和質(zhì)量評查檢察官，并根據(jù)本地辦案數(shù)量、部門編制實際配備必要的檢察官助理和書記員。

工欲善其事必先利其器，在人員配置到位的同時，還要著力加強監(jiān)督意識和監(jiān)督能力的培養(yǎng)。一方面，要在案管部門內(nèi)部加大對案管工作職責(zé)和工作重要性的教育學(xué)習(xí)，樹立愿意監(jiān)督、敢于監(jiān)督的理念和意識，真正理解認同案管內(nèi)部監(jiān)督工作的意義，能夠坦然面對來自業(yè)務(wù)部門的質(zhì)疑；另一方面，要加大對流程監(jiān)控、質(zhì)量評查等崗位檢察官、檢察官助理的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)力度，提高監(jiān)督的能力和水平，讓業(yè)務(wù)部門心服口服的接受監(jiān)督結(jié)果，樹立部門權(quán)威。

（二）制定流程監(jiān)控工作辦法，細化監(jiān)控內(nèi)容和方式

開展流程監(jiān)控工作，必須要有明確具體的工作規(guī)定進行指導(dǎo)，以強化對檢察權(quán)運行的即時性、過程性、系統(tǒng)性監(jiān)管。以上海檢察機關(guān)為例，在總結(jié)歷年流程監(jiān)控工作經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定了面向三級院的《上海市檢察機關(guān)辦案流程監(jiān)控工作辦法（試行）》，對流程監(jiān)控的機構(gòu)職責(zé)、監(jiān)控內(nèi)容、監(jiān)控方式等進行了細化，可供各地檢察機關(guān)借鑒：

1.細化監(jiān)控內(nèi)容。案管部門的流程監(jiān)控在案件受理時啟動，至案件辦結(jié)時結(jié)束，貫穿案件辦理全過程，重點監(jiān)控是否依法適用強制措施和偵查措施，是否依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，是否依法查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物，是否依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，是否切實保障訴訟參與人合法權(quán)益等方面。主要限于程序性、規(guī)范性方面錯漏及個別實體明顯錯漏的糾正，及時發(fā)現(xiàn)和糾正不符合法律規(guī)定的辦案行為。

2.明確監(jiān)控方式。依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、AJ2013統(tǒng)計系統(tǒng)、流程監(jiān)控軟件等信息化手段開展流程監(jiān)控工作，同步跟蹤審查辦案程序的執(zhí)行情況，全面記錄檢察官辦案數(shù)量、質(zhì)量、效果等信息，將全部案件和辦案活動納入全程、統(tǒng)一、實時、動態(tài)管理和監(jiān)督，形成全方位、無盲點的案件流程監(jiān)控體系，將案件最終處理結(jié)果違法的可能性降到最低。

（三）加強流程監(jiān)控工作相關(guān)機制的建設(shè)

1.建立和業(yè)務(wù)部門的溝通協(xié)作機制。以上海檢察機關(guān)為例，各級院均建立了流程監(jiān)控工作例會制度，由案管部門流程監(jiān)管員、辦公室保密辦工作人員、各業(yè)務(wù)部門流程監(jiān)管員等相關(guān)人員參加，每月或每季度召開一次，也可視情臨時召開。通過工作例會，加強和業(yè)務(wù)部門事前、事中、事后的充分溝通，對于普遍性、突出性問題及時統(tǒng)一認識，對于案件超期、程序違法等嚴重問題及時予以糾正，將違法問題解決在審判之前，避免庭審陷入被動。

2.建立流程監(jiān)控情況通報和反饋機制。一方面，案管部門將日常性動態(tài)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題視情節(jié)輕重分別制作《案件流程監(jiān)控通知書》、《案件流程違法通知書》發(fā)送業(yè)務(wù)部門，將一段時期內(nèi)發(fā)現(xiàn)的問題或一類突出問題定期進行梳理，制發(fā)案件辦理情況通報，并提出有針對性的建議和意見。另一方面，督促業(yè)務(wù)部門對通報問題進行排查分析，提出整改措施反饋案管部門。通過這樣的雙向溝通機制，發(fā)揮案管部門橫向監(jiān)控和業(yè)務(wù)部門縱向監(jiān)控的合力作用，逐步減少，直至杜絕程序不規(guī)范問題和案件超期等問題。

3.建立司法檔案制度。流程監(jiān)控、質(zhì)量評查結(jié)果必須和每一位檢察官的業(yè)績考核掛鉤，才能轉(zhuǎn)化成推動案件質(zhì)量提高的內(nèi)在原動力。在全面鋪開的以司法責(zé)任制為“牛鼻子”的司法改革背景下，各地檢察機關(guān)應(yīng)盡快建立、完善司法檔案管理規(guī)定，進一步提升案件監(jiān)控、評查結(jié)果在業(yè)務(wù)研判、案件管理、業(yè)績考核、人員培訓(xùn)等方面的應(yīng)用度，建立科學(xué)的評估機制，將監(jiān)控、評查結(jié)果盡可能細化、量化，和個案評鑒、司法檔案掛鉤，和檢察官獎懲直接對接。

三、加強質(zhì)量評查工作，保障實體公正

眾所周知，以“審判為中心”的訴訟制度改革是在一些冤錯案件陸續(xù)披露，社會各界廣泛關(guān)注的大背景下提出的，是對各界避免冤錯案件吁求的一種宏觀上的制度回應(yīng)[2]。在這一背景之下，進一步加強案件質(zhì)量評查工作，充分發(fā)揮其“糾錯、問責(zé)、規(guī)范”作用，倒逼業(yè)務(wù)部門提高案件質(zhì)量非常有現(xiàn)實意義，可以從源頭上防止事實不清、證據(jù)不足的案件或者違反法律程序的案件“帶病”進入審判程序。

（一）明確案件質(zhì)量評查的職能定位

1.明確案件質(zhì)量評查和案件辦理的關(guān)系。案件質(zhì)量評查，又稱為案件質(zhì)量監(jiān)督管理或案件質(zhì)量內(nèi)部監(jiān)督，屬于案件質(zhì)量管理的范疇，是圍繞案件辦理所進行的監(jiān)督和服務(wù)行為，其本質(zhì)是一個管理學(xué)的概念。而案件辦理則是承辦人圍繞著案件事實所進行的認定和法律適用過程，其本質(zhì)是一個刑事訴訟法學(xué)的概念[3]。因此案件質(zhì)量評查并不是干涉、代替案件的審查辦理工作，而是對已辦結(jié)案件的事后監(jiān)督檢查，并非在案件辦理過程中增加了一道審核程序。

2.明確案件質(zhì)量評查和個案評鑒的關(guān)系。質(zhì)量評查是案管部門日常性工作，通過重點評查、專項評查、隨機抽查等方式，對業(yè)務(wù)部門案件質(zhì)量進行全面檢查。個案評鑒是在案件質(zhì)量檢查的基礎(chǔ)上，對于有嚴重質(zhì)量問題的或可能要追究檢察官辦案責(zé)任的，經(jīng)檢察長同意，由評鑒委員會進行個案評鑒。因此案管質(zhì)量評查和個案評鑒的對象雖有部分重合，但側(cè)重點和啟動流程不盡相同。

（二）統(tǒng)一評查標準和方法

案件質(zhì)量評查涉及到對每一位檢察官承辦案件的質(zhì)量進行合格與否的評定，因此必須有相對統(tǒng)一的標準和依據(jù)，否則會失去評查的權(quán)威性。

1.明確評查重點和方式。和流程監(jiān)控偏重程序性檢查不同，案件質(zhì)量評查應(yīng)側(cè)重證據(jù)采信、事實認定、法律適用、涉案款物扣押處理等實體方面是否合法、規(guī)范的檢查。對于不同類型的問題，要用不同的評查方式。如對一定時期存在的某種趨勢性問題，容易發(fā)生錯誤隱患的案件應(yīng)開展專項評查。對立案后撤銷的案件，批準逮捕后作無罪處理案件，起訴后撤回起訴、判決無罪或改變定性明顯影響量刑的案件等要逐案進行重點評查。

2.嚴格界定評查結(jié)果。對于評查結(jié)果，要根據(jù)不同檢察業(yè)務(wù)的特點，結(jié)合案件所處的訴訟階段，區(qū)分一般、較大和重大質(zhì)量問題。對于重大質(zhì)量問題的界定要格外慎重，只有因主觀過錯使案件質(zhì)量發(fā)生重大差錯，導(dǎo)致案件在訴訟程序上或者檢察辦案環(huán)節(jié)上出現(xiàn)終結(jié)性實體處理結(jié)果并產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)性后果的，才能認定為重大質(zhì)量問題。

（三）深化評查結(jié)果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用

1.建立評查工作定期通報制度和評查結(jié)果反饋機制。案管部門每季度或每半年對案件質(zhì)量評查工作進行通報，還可根據(jù)本轄區(qū)情況對一類問題進行專項評查通報。對于評查發(fā)現(xiàn)的問題根據(jù)案件特點和所處訴訟環(huán)節(jié)，按照一般問題、嚴重問題、重大問題進行分類，監(jiān)督各辦案部門分別進行整改反饋。檢察官對案件質(zhì)量評查意見有異議的，可以向本院檢察長申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，可以向上一級檢察院提出申訴。通過雙向溝通建立與業(yè)務(wù)部門相互配合和支持的長效機制，以達到提升案件質(zhì)量的共同目的。

2.探索擴展評查方式，延伸評查效果。一方面要逐步提高案件評查的覆蓋面，突出評查重點，改變評查僅僅停留在一些淺表性、枝節(jié)性問題上的做法，進一步提升評查工作的內(nèi)涵與層次，并與個案評鑒相對接；另一方面可以通過本院評查、下級院輪查、上級院抽查相結(jié)合的方式解決評查人員不足、評查客觀性不夠的現(xiàn)實問題，并探索通過開展案件分析通報會、案件講評會、列席主任檢察官聯(lián)席會議等方式延伸評查工作，擴大評查效果。此外，可逐步從懲罰性案件質(zhì)量評查向激勵性案件質(zhì)量評查轉(zhuǎn)變，罰劣與評優(yōu)相結(jié)合[4]。提高評查工作的認可度和接受度。

3.加強對案件態(tài)勢的分析研判，為案件辦理提供指導(dǎo)。案件評查人員因其崗位的特殊性，在收集案例數(shù)據(jù)上具有得天獨厚的條件，應(yīng)該充分利用掌握的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，加強對案件態(tài)勢、異常數(shù)據(jù)、一類問題、新類型新罪名案件的分析研判，對檢法爭議、偵訴爭議較大的案件、法律規(guī)定尚不明確的案件，聯(lián)合法律政策研究室以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門共同研討，將研討結(jié)果通過紀要、文件的形式予以固定，為承辦人辦案提供指導(dǎo)，提升全院案件辦理整體水平。

注釋：

[1]參見樊崇義：《“以審判為中心”的概念、目標和實現(xiàn)路徑》，載《人民法院報》2015年1月14日。

[2]參見王守安：《以審判為中心的訴訟制度改革帶來深刻影響》，載《檢察日報》2014年11月10日。

[3]參見天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院課題組：《檢察機關(guān)案件質(zhì)量管理機制探析》，載《法制與經(jīng)濟》2015年3月。

[4]參見莫孫華、周愷：《完善案件質(zhì)量評查機制初探》，載《人民檢察》2012年第20期。