治理視角下利益集團對公共政策形成的影響

摘要：中國正處于社會轉型期，利益多元化的背景下不可避免地產生了多個利益集團，他們對公共政策產生了或積極或消極的影響。那些消極的影響給黨的十八大以及十八屆三中全會反復提及社會公平和正義的貫徹施行造成了一定的阻礙，對和諧社會的發展提出了挑戰。因此規制利益集團的運行就顯得突出和迫切。這不僅是政治民主化的必然要求，也是國家實現治理體系和治理能力現代化的應有之義。

關鍵詞：利益集團；公共政策；治理

治理，作為新公共行政與新公共管理的最新代名詞，對于當代很多國家已產生巨大作用，因而成為了全球治國理政的主流理念。中共十八屆三中全會提出，要推進治理體系和治理能力的現代化。這個奮斗目標無疑是順應時代潮流，與時俱進的體現，更加重要的是對于治理的邏輯前提分析，即“經濟人”假設、公民參與、自組織治理等更是破除改革阻力——利益集團的一劑良藥。本文將在治理的邏輯前提基礎上分析三大利益集團出現的必然性，揭示其對公共政策產生的不利影響，從而在問題的導控下對癥下藥，提出規范利益集團的幾點建議措施。

一、利益集團概述

在西方國家，利益集團對于公共政策的影響之大早已是司空見慣的事情。在中國，利益集團其實也早已形成。市場經濟的特征決定了利益多元化。利益的共通性驅使形成各個利益集團。強勢利益集團會憑借自身的優勢影響公共政策，使其為自身的利益實現提供上層建筑層面的法律保護或政策優惠。弱勢利益集團也會以一定的方式與手段與之博弈。一般而言，強弱勢利益集團的博弈同樣遵循弱肉強食的規律。然而，利益集團的出現是社會政治經濟發展的必然規律。在尊重這一客觀現實的前提下，才能合理規范利益集團。利益的博弈環節中，對于公共政策的影響雖然有所不同，但是只有使其和諧發展，讓強弱勢利益集團，以及強勢或弱勢利益集團之間并行不悖地發展壯大，形成愈來愈多的公共利益，也才能使其真正對公共政策產生積極的導向作用。中國行政學院教授、行政體制改革研究會副會長汪玉凱提出，中國當下已經形成了三大利益集團。利益集團在當下中國有四個基本特征：有足夠的權力資源；有足夠的壟斷能力；有影響政府政策制度的滲透力甚至決斷力；通過利益形成邊界獲取集團利益。汪玉凱認為，按照上述標準，中國已經形成了三大利益集團，第一是以官員為代表的權貴利益群體；第二是以官員壟斷企業為代表的壟斷利益群體；第三是以房地產和資源行業為代表的地產資源利益群體。與之相對應，中國社會實際上產生了三大富豪群體：權貴富豪、經營壟斷富豪以及地產資源富豪。“從改革之初的利益分化開始，到利益博弈，形成利益集團，把既得利益固化下來，就逐步形成了一個既得利益體制。”

二、利益集團給當代中國發展帶來的問題

（一）利益集團的趨利動機

治理的思想基礎主要是公共選擇理論和管理主義，而二者都是以“經濟人”作為其出發點的。根據亞當·斯密的觀點，“每個人都是理性經濟人”，他們會不自覺或自覺地選擇利己行為。十八屆三中全會將市場在資源配置中的作用，由基礎性提升到決定性，就給我們發出了強烈信號——市場在強調有序發展的同時，也需更加注重釋放市場活力。政府開始將自己“有形的手”抽離出來，只是安心做好“守夜人”的角色。這給“三大富豪群體”，尤其是“以官員壟斷企業為代表的壟斷利益群體”帶來了不小沖擊，也打擊了那些通過官商勾結，權力尋租等方式上位或者謀取暴利的官員和商人。因此，這些利益集團的存在與發展極有可能成為改革制度的絆腳石，使得制度被困在一個沒有效率的軌道上止步不前。同時，他們“不愿意看到規范化的平等競爭市場的建立，而是希望維持甚至擴大目前的市場混亂和行政權力廣泛干預市場的狀態，以便繼續利用自己的特殊地位自由自在地弄權尋租、發家致富。”這里的“他們”正是指大量存在的富豪性利益集團，這類強勢利益集團在改革中得到了進一步發育，其對政策制定環節的影響明顯增強。

（二）利益集團對公共政策的滲透

新公共行政倡導公民廣泛參與公共事務，力求增加在組織事務和公共政策形成中所有公共部門員工的參與，同時鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛參與公共行政，從而使公共行政更加響應公眾呼聲。這種強調組織參與與公民參與的理論無疑是治理理論的一大特色。它在保障公民權利的同時，也為無效政府的行政失靈提供了解決路徑。然而，現實狀況是利益集團通過各種手段加強對公共政策的滲透，迫使政府作出一定程度的讓步。Barber指出，政府的無能表現在三方面，即行政機構的癱瘓、公共事務的私有化及民眾對政府的疏離和冷漠。在當今社會中，各種強勢利益集團已經逐漸地向政府滲透，以其強大的資源優勢影響政府的政策過程以增進自身的利益，同時也對其它利益集團帶來不利的影響——不利于社會公平的實現。“他們提高了富人、特權者以及那些能夠接近財政、教育、組織和其他資源者的發言權，從而加劇了政治不平等。”這些利益集團由于擁有大量的組織、信息、財力、社會關系等資源，從而可以影響政府的決策，如房地產和資源行業為代表的“地產資源利益群體”。他們會通過自身優勢迫使政府做出有利于他們的公共政策。一旦意識到自身利益受損，更會想方設法通過影響政府決策，以維護自身私利，較少顧及到公共利益。

（三）利益集團影響社會風氣

治理的基本條件是公民社會。沒有一個發達與健全的公民社會，就不可能實現真正的治理。實際上，治理是國家權力向社會的回歸，是還政于民的過程。公民社會對國家的支持作用主要表現在理性參與自律自治方面，其達此目的的主要工具是社會資本。社會資本是公民社會的黏合劑，公民社會正是通過社會資本實現比國家對個人的強制管理更為有效的個人制約。若是無法做到還政于民，還權與民，那么社會的氛圍與風氣必將受到挑戰。就利益集團而言，某些富豪利益集團的存在影響了社會風氣。以“官員壟斷企業為代表的壟斷利益群體”為例，布坎南認為，政府往往借公共利益為名，運用手中的決策權力為特殊利益集團服務，制定對他們有利的公共政策，進行著尋租活動。因為政府實際上是由一個個官員組成，官員既是“行政人”，也是“經濟人”。面對角色沖突，一些官員迷失了原本的價值取向，貪污腐化，官商勾結，官黑勾結，權力尋租等行為屢見不鮮。當前在我國，壟斷性的官商勾結利益集團已經形成。他們主要是由有權勢的政府官員與獲得巨大利益的企業家結成的權錢交易的互利集團而獲得了巨額的利益。

三、引導利益集團對公共政策形成積極影響

黨的十八屆三中全會明確提出“要加強反腐敗體制機制創新和制度保障，健全改進作風常態化之地。”政府要在立足本國國情的基礎上，具體問題具體分析，依據治理的理論與實踐，尋找具體的解決方案，為中國改革的順利進行探索出一條光明的道路。

（一）引導利益集團培養公共精神

利益集團在充當理性經濟人的同時，也要記住自身行政人的身份。雖然利益集團由于代表本集團或本階級的特殊利益，而不可避免地具有趨利動機。但由于他們同時也包含有一部分的官員，他們也有“行政人”的相關屬性，所以他們在某些方面的做法也必須考慮到公共利益。比如房地產業，石油行業，煤炭行業等，他們就經常打著“公共利益”的幌子來謀求他們集團的特殊利益，企圖將他們“經濟人”的自利動機掩蓋起來，以逃避公眾視線和輿論壓力。但是，也有一些利益集團在面對輿論壓力或者法規政策威懾力的條件下，會放棄部分所得利益。放棄利益時，也往往會以“為了公共利益”的宣傳手段來獲取群眾的支持。對于這種種利益集團的不良做法，政府應該本著“公平正義”的行政理念，著力于培養利益集團真正的“行政精神”，培養他們的“業界良心”。宣傳教育與監督治理雙管齊下，同時還要完善公共政策制定中的公民參與機制，只有社會的弱勢群體也能參與到政策的制定中來，發出他們的聲音，利益集團能意識到自己“行政人”的責任和使命，同時他們在政府和公民的監管下不能肆意妄為，他們的公共精神才能真正得以建立。于此同時，政府作為一個特殊利益集團，也要培養自身的公共精神，積極主動地接受社會各界的監督，要不斷完善公民參與機制，完善各項法規制度，把權力關進制度的籠子，“讓權力在陽光下運行”。培養公共精神才不僅僅是一句政治口號，才能真正落到實處。

（二）促進利益集團協調發展

根據汪玉凱教授的分類，我們國家存在著三大富豪利益集團，他們擁有著社會大量的資產，甚至能夠滲透與左右政府的決策權力。從特征上判斷，這三大富豪利益集團應屬于強勢利益集團，而與之相應，另一個集團由于占有的社會財富比較匱乏，處于社會底層或中下層，我們暫且可以把他們稱作弱勢利益集團。這里所提到的利益集團要協調發展，不僅是指強勢利益集團內部要協調發展，也指強勢利益集團和弱勢利益集團之間要協調發展。只有當利益集團能夠達成某種程度的協調，他們在不違反社會規則的情況下，通力合作，才能創造出較大的社會財富，推動政治體制改革和發展社會主義的民主政治。于此同時，強弱式兩種利益集團也應該要協調發展。然而，這兩種利益集團由于實力懸殊的問題，很難保證他們之間的這種平衡，尤其是很難保證弱勢利益集團的部分利益。這就需要政府真正發揮好調節作用。值得注意的是，強弱式兩種利益集團協調發展并不是指通過損耗強勢利益集團的正當利益來維護弱勢利益集團發展此種類似于“零和博弈”的調節思路，而是在承認這種力量懸殊的基礎上，通過建立公平合理的競爭市場體系來使兩者并行不悖的發展，堅決打擊類似于“權力尋租”的擾亂市場競爭的違法犯罪行為。“自愿、競爭的利益集團存在防止了單一權力的支配，但卻不能避免利益集團的數量和規模的發展，結果便是大的、實力雄厚的利益集團主宰了影響政治的主要渠道，從而在強弱不同的利益集團之間引起沖突。”因此在某些方面限制強勢集團，對其行為加以規制和引導也勢在必行。

（三）完善利益集團的話語權

雖然利益集團的存在和發揮作用對公共政策有一定的消極和阻礙作用，對社會的安定也有一定的不良影響。可利益集團作為一種部分富豪群體的利益表達媒介，也是社會發展的必然趨勢。因為追求利益是人類發展的必然要求。亞當·斯密曾經在《道德情操論》中為論述了人類自私的好處，“如果某個人不是為了家庭和朋友的緣故，卻不愛護自己的健康、生命或財產，不去做本來只是自我保護的本能就足以促使他去做的事，那么這無疑是一個缺點，雖然說這是某種可愛的缺點。”，“滿不在乎和不節儉的品質，一般不為人接受，并不是由于它討人憐憫，而是由于它缺乏對自己利益的恰當關心。”換言之，利益集團的存在對社會的發展也并非全無益處。因此，我們應該要正視它的存在，認可它的合法性地位以及在公共政策中的作用，賦予它一定的話語權，讓它可以以一種合理合法的方式來表達自身利益訴求。對于強勢利益集團，應重在引導其發出對公共政策有益的呼聲。這就要求他們的話語權必須要在一定的法規制度范圍之內，因此政府應該要加強對利益集團的法規制度規避和保護。只有這兩種方式雙管齊下，才能真正將強勢利益集團控制在合理合法的范圍之內，從而有益于公共政策的制定與執行。同時，對于弱勢利益集團，更應該要賦予他們平等的話語權，要讓他們的利益訴求公開化，能讓社會聽到他們的呼聲。在我國目前，這些弱勢群體的利益一旦受損，多半是以上訪的方式傳達給官員或者以示威的方法讓社會能夠對他們引起關注。所以有關部門應該要完善公民上訪制度，更要保護公民的游行示威權。總之，對于這些利益集團，需要給予他們充分的話語表達權，這不僅是對人權的尊重，也是將他們納入社會正軌的重要途徑。

參考文獻：

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[7]張靜.法團主義[M].中國社會科學出版社，1998.

*基金項目：2014年南華大學研究生科研創新項目“大學生參與兩型社會建設的現狀調查與研究”（項目編號：2014XCX04）。項目負責人：王妮。

（作者單位：南華大學政治與公共管理學院）