供電企業(yè)的法律風險及法律指引

施曉蓉

摘 要：供電企業(yè)經(jīng)常收到政府相關(guān)文件，要求對污染企業(yè)、被強拆單位、違章施工以及存在其他違法行為的單位或個人用戶等進行停電、銷戶處理，但地方政府往往只是出臺一個整治方案或僅向供電企業(yè)發(fā)通知就要求供電企業(yè)配合停電，供電企業(yè)處于被動接受的地位，無權(quán)審查具體行政行為的合法性亦無法拒絕，同時又受與用戶所簽訂的供用電合同的約束，在停與不停之間處于兩難的尷尬處境，文章通過實際案件，探討供電企業(yè)應行政部門要求協(xié)助停電存在的法律風險與指引，供大家參考借鑒。

關(guān)鍵詞：供電企業(yè)；行政部門；停電；法律風險；指引

前言

2014年，某供電企業(yè)發(fā)生了一起因協(xié)助行政執(zhí)法局執(zhí)法對用戶實施停電而引發(fā)的供用電合同糾紛，從該糾紛案件的發(fā)生、處理及結(jié)果來看，供電企業(yè)作為行政執(zhí)法部門的協(xié)助單位，實施協(xié)助停電行為存在一定法律風險，為了防范相關(guān)法律風險，我們有必要對在案件處理過程中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題進行總結(jié)梳理，并提出法律指引。

一、案件簡介

2014年初，行政執(zhí)法局向供電企業(yè)發(fā)函，要求協(xié)助對用戶A實施停供施工用電，供電企業(yè)收到函件后按該函件的要求對該用戶實施了停電措施，但未按《供電營業(yè)規(guī)則》的規(guī)定提前通知用戶。該用戶起訴供電企業(yè)，要求恢復供電并賠償停電期間的損失。供電企業(yè)在收到應訴材料后當即對該用戶恢復了供電。

法院經(jīng)審理，認定供電企業(yè)實施的停電措施只是對該具體行政行為的輔助實施行為，其性質(zhì)仍屬于具體行政行為的一部分，不屬于平等主體之間的民事行為，不存在違約之說。如果行政執(zhí)法部門的具體行政行為以及輔助的停電措施終被認為存在瑕疵或違法而導致原告產(chǎn)生損失，原告尋求救濟的對象也應是作出該決定或提出輔助措施要求的行政機關(guān)，而非依法提供輔助義務的供電企業(yè)。駁回了原告的訴訟請求。原告不服提起上訴，終審法院維持原判。

二、供電企業(yè)應行政部門要求協(xié)助停電存在的法律風險

經(jīng)案件分析可知，供電企業(yè)按照行政部門要求對用戶實施停電中存在一定的法律風險和相關(guān)問題，主要有：

1.配合停電行為涉嫌違法的風險

《電力法》對停電的條件和程序做了相關(guān)規(guī)定，而且《行政強制法》第四十三條明確規(guī)定“行政機關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關(guān)行政決定”。但是當行政部門要求供電企業(yè)協(xié)助對用戶實施停電措施時，供電企業(yè)對行政部門的具體行政行為是否合法既無審查的權(quán)利，也無拒絕執(zhí)行的權(quán)利，若行政部門作出的具體行政行為不符合《電力法》及《行政強制法》等法律規(guī)定，則供電企業(yè)作出的配合停電行為就會構(gòu)成違法。并且，如供電企業(yè)在執(zhí)行停電措施時，如果沒有按國家有前規(guī)定事先規(guī)定通知用戶，也存在違反有關(guān)電力法規(guī)的風險。

2.配合停電行為存在違約的風險

供電企業(yè)與用戶之間存在獨立的供用電合同關(guān)系。根據(jù)《電力法》的規(guī)定和《供用電合同》的約定，在電力系統(tǒng)正常運行和用電方依法用電的情況下，供電方應向用電方連續(xù)供電。除法定情形外，供電企業(yè)不得擅自對用電方停電。因此，合同約定供電企業(yè)有持續(xù)供電的義務，但未約定協(xié)助行政部門停電時的免責條款，在用戶對供電企業(yè)沒有任何違約行為的情況下，供電企業(yè)配合行政部門實施的停電行為也可能會構(gòu)成違約。

3.供電企業(yè)工作人員在履行協(xié)助停電時存在的問題

在上述案件中，供電企業(yè)工作人員在工作中存在一定失誤：按照法律規(guī)定及《供用電合同》的約定，供電企業(yè)在對用戶實施停電前應按規(guī)定的期限提前向用戶發(fā)出停電通知，但供電企業(yè)并未履行通知義務；第二（此處省略）。上述問題表明供電企業(yè)在協(xié)助停電行為中存在一定過錯，可能因此導致用戶的停電損失進一步擴大，因而需對用戶的擴大損失承擔責任。

三、供電企業(yè)協(xié)助停電法律指引

1.對《供用電合同》進行補充約定

在與用戶簽訂《供用電合同》中明確約定，對政府部門要求供電企業(yè)停電的，在供電企業(yè)履行提前通知的義務后，可按政府指令停電，不因此向用戶承擔任何責任。該部分內(nèi)容應采用足以引起對方注意的文字、符號、字體等特別標識，如采用加大加黑字體等。

2.請求行政部門向供電企業(yè)出具正式協(xié)助執(zhí)行文件

供電企業(yè)并非行政機關(guān)，但法律法規(guī)規(guī)定了供電企業(yè)有協(xié)助執(zhí)法的義務，屬于有責無權(quán)，因此，為了避免因履行法定義務而產(chǎn)生責任，當行政部門要求供電企業(yè)履行協(xié)助停電義務時，供電企業(yè)應請求行政部門出具書面協(xié)助執(zhí)行文件，文件內(nèi)容應包括協(xié)助執(zhí)行停電的法律依據(jù)、明確行為對象、具體停電的時間及地點等。供電企業(yè)接到通知后，應充分了解現(xiàn)場情況，明確協(xié)助停電的法律依據(jù)是否充足，對存在法律依據(jù)不足可能導致法律風險的，供電企業(yè)應拒絕配合執(zhí)行并解釋原因。供電企業(yè)同時還應對協(xié)助執(zhí)行文件等全部依據(jù)材料做妥善保存。

3.采取停電措施前必須履行相關(guān)程序

《電力法》、《供電營業(yè)規(guī)則》等規(guī)定供電企業(yè)在實施停電時應按規(guī)定履行停電手續(xù)，《供用電合同》也約定了供電企業(yè)在停電前的停電通知義務。供電企業(yè)在協(xié)助有關(guān)部門執(zhí)行停電措施時應當按照規(guī)定履行全部程序，并向用戶說明停電理由及依據(jù)。并根據(jù)《供電營業(yè)規(guī)則》第六十七條第（二）項的規(guī)定書面通知同級電力管理部門。

4.當行政部門對協(xié)助停電的要求有所變更時應及時處理

供電企業(yè)按行政部門要求協(xié)助停電屬于具體行政行為的輔助行為，當行政部門對具體行政行為有所變更時，若供電企業(yè)未及時按照行政部門要求執(zhí)行，則供電企業(yè)可能因此成為責任主體。所以，當行政部門對供電企業(yè)作出新的要求時，供電企業(yè)應及時按照要求及程序履行義務，避免因工作拖延導致用戶損失擴大及引發(fā)被訴的法律風險。

四、可依政府指令停電的類型

（1）電力行政管理部門依據(jù)《電力法》的規(guī)定對危害供電、用電安全或者擾亂供電、用電秩序行為，情節(jié)嚴重或拒絕改正的，作出中止供電處罰，由供電企業(yè)執(zhí)行該處罰決定的，這種情況停電必須執(zhí)行。

（2）根據(jù)《供電監(jiān)管辦法》第二十四條第三款的規(guī)定，“供電企業(yè)應當嚴格執(zhí)行政府有關(guān)部門依法作出的對淘汰企業(yè)、關(guān)停企業(yè)或者環(huán)境違法企業(yè)采取停限電措施的決定。未收到政府有關(guān)部門決定恢復送電的通知，供電企業(yè)不得擅自對政府有關(guān)部門責令限期整改的用戶恢復送電”，具有相應執(zhí)法權(quán)的政府部門對淘汰企業(yè)、關(guān)停企業(yè)或者環(huán)境違法企業(yè)作出的停電決定，供電企業(yè)應予執(zhí)行。

（3）其他具有明確執(zhí)法權(quán)的政府部門要求停電的。經(jīng)梳理，以下政府機構(gòu)有權(quán)要求供電企業(yè)中止向客戶供電：

①省經(jīng)濟和信息化委員會及各地市經(jīng)貿(mào)部門按照國家規(guī)定的權(quán)限和程序，可采取錯峰用電措施。

②電力生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，國務院電力監(jiān)管機構(gòu)、國務院能源主管部門和國務院其他有關(guān)部門、地方人民政府及有關(guān)部門按照國家規(guī)定的權(quán)限和程序，可采取中止供電的措施。（相關(guān)法條：《電力監(jiān)管條例》第二十七條、《電力安全事務應急處置和調(diào)查處理條例》第四條、第七條、第十五條）

③社會安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府、公安機關(guān)有權(quán)對特定區(qū)域的電力供應進行控制，包括中止供電。（相關(guān)法條：《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第五十條、第五十六條、第六十六條、第六十七條、第六十八條）

④《中華人民共和國消防法》規(guī)定的公安機關(guān)消防機構(gòu)。（相關(guān)法條：《中國人民共和國消防法》第四十五條）

⑤《無照經(jīng)營查處取締辦法》規(guī)定的工商行政管理部門。（相關(guān)法條：《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十五條）

⑥地方性法規(guī)規(guī)定的城市管理綜合執(zhí)行機關(guān)、規(guī)劃部門。（相關(guān)法條：《廣東省實施<中華人民共和國城市規(guī)劃法>辦法》第三十三條、《廣州市違法建設(shè)查處條例》第五條、《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》第二十二條、《珠海市違法建筑管理規(guī)定》第十條、《珠海經(jīng)濟特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第八十三條等。）