警惕“農(nóng)民銀行”風險

聶歐+唐如鈺

遍地開花的“農(nóng)民銀行”風險敞口較大，亟待引起重視、明晰監(jiān)管權(quán)責。

“農(nóng)村資金互助組織，風險不可小覷?！痹阢y監(jiān)系統(tǒng)工作近20年的一名官員表示，十多年來，銀監(jiān)系統(tǒng)下了大力氣監(jiān)管，但由于互聯(lián)網(wǎng)等新渠道的原因，加劇了對這類“農(nóng)民銀行”的監(jiān)管難度。

今年5月初，江蘇徐州曝出消息，當?shù)刭Z汪農(nóng)村資金互助合作社突然倒閉，致使235戶村民的1005萬元資金無法返還。這只是近年來大量同類事件的最新一例。

從1990年代屢禁不止，到2004年前后“卷土重來”，再到近兩年風險頻發(fā)，農(nóng)村資金互助組織始終步履蹣跚，有的還游走于合法與非法之間。相比于有能力、有定力、有渠道化解不良貸款風險的商業(yè)銀行，遍及全國、扎根農(nóng)村的大量資金互助組織，容易出現(xiàn)異化為非法吸儲、非法集資的情況。

一名沿海省份金融辦官員統(tǒng)計，截至2015年底，該省各種農(nóng)村資金互助組織約為13萬家，成員出資超過2800億元。推及全國，加上更大規(guī)模的“非正規(guī)軍”，對金融系統(tǒng)穩(wěn)定的潛在影響不容小覷。

全國首家農(nóng)村資金互助社——吉林省梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社2004年成立、2007年獲得金融許可證。

該官員介紹，全國銀監(jiān)系統(tǒng)早年批準設(shè)立了一批資金互助社，現(xiàn)在不少省市政府要求當?shù)亟鹑谵k也要建設(shè)一批、搞活一批資金互助會，加之各地還有一批扶貧資金互助會，三種機構(gòu)同類不同根，“省里讓我們拿出管理細則，可我們并無多少經(jīng)驗，怎么辦？”

待理清的體系

農(nóng)村資金互助組織，是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)或其他相關(guān)機構(gòu)批準，由自愿入股組成的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融業(yè)務(wù)。其模式，即農(nóng)民將“閑錢”湊到一起，構(gòu)成互幫互助的存貸型類金融平臺。

《財經(jīng)國家周刊》記者發(fā)現(xiàn)，這類組織主要分為三類。第一類，是由銀監(jiān)會批準成立、在工商部門登記的農(nóng)村資金互助社。從全國首家農(nóng)村資金互助社——吉林省梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社2004年成立、2007年獲得金融許可證至今，全國共有49家機構(gòu)獲牌。其監(jiān)管依據(jù)，是銀監(jiān)會2007年頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》。

第二類機構(gòu)為農(nóng)村資金互助會，與前者運營模式差不多，“但是，互助會是各地政府自己搞的，通常登記在民政而非工商部門，屬于民間協(xié)會性質(zhì)?！鼻笆龅胤浇鹑谵k官員介紹，目前，各地尤其市縣政府正在擴大這一工作。

而數(shù)量龐大的第三類機構(gòu)——扶貧資金互助會，多由各地農(nóng)辦、扶貧辦牽頭管理。與前兩類的最主要差別，在于除去農(nóng)民自身“閑錢”用于集資外，還有財政扶貧資金墊底。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，截至2015年底，前述沿海省份累計組建扶貧資金互助會947家，入會農(nóng)戶5.74萬人，累計借款5.4億元。其資本金中，財政配套比例往往達6成以上。

“個別市縣拿不出配套資金，就全部由中央財政支撐，因而管得也相對嚴格?！痹撌》菀晃晦r(nóng)辦負責人介紹，這類機構(gòu)既要落在符合標準的貧困村，又要遵守貸款總額度和單筆貸款額度的限制，每筆貸款多為三五萬元。其貸款利率，也多是在央行基準利率上小額浮動，遠低于其他放貸機構(gòu)。

“本質(zhì)都是類銀行業(yè)務(wù)，管理條線卻這么多，說不準究竟誰是‘親娘?！鼻笆鼋鹑谵k官員說。

“紅線”虛設(shè)

“我們村235戶村民集資了1005萬元資金，全打了水漂?！毙熘葙Z汪農(nóng)村資金互助合作社一位顧姓農(nóng)民社員在電話中向記者說。

記者在多省調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，類似情況不在少數(shù)，尤其2013年、2014年前后，全國有一大批資金互助組織倒臺，數(shù)億元資產(chǎn)憑空“蒸發(fā)”。

“即便是銀監(jiān)系統(tǒng)的資金互助社，我們省的8家也倒閉了一家，清償工作至今未果。”前述金融辦官員說，判斷“農(nóng)民銀行”風險的準繩在于——是否意在盈利賺錢？是否堅持資金封閉運行？

“關(guān)門跑路的，多是斂不義之財?shù)姆欠Y?！鼻笆鲢y監(jiān)系統(tǒng)官員介紹，當?shù)匾患铱h級市的資金互助社，最初由當?shù)匾晃晦r(nóng)辦負責人操作籌建，為了從中獲利，他將資金分批次地借幾個互助社社員的名義投了進去，并嚴重干擾互助社的正常運營。不久，其行為暴露，銀監(jiān)部門清理查處，風險才得以避免。

“一些股東還頗為不滿，稱別的互助社為何就能高息攬存、大額貸款？”該銀監(jiān)系統(tǒng)官員說，必須堅持互助社的原來屬性，否則很難管得住。

該銀監(jiān)系統(tǒng)官員解釋，清理股東主要是嚴格執(zhí)行所有存貸款均只能針對本社社員的要求，資金封閉管理且控制存貸規(guī)模，使得所有社員均知己知彼，即便有風險，也能早預(yù)防。

但這一道紅線，卻常被各種變通之法打破。

“申請成為社員并不難，尤其跨村、跨鎮(zhèn)的互助組織?！鼻笆鼋鹑谵k官員介紹，鄰里鄉(xiāng)親、生意伙伴之間代為入股也很平常，地域限制日漸模糊。并且，盡管央行對小額信貸組織給出了“只貸不存”的嚴令，但在個別地區(qū)，互助會以“入會金”、“資本金”等五花八門的說法替代了存款、貸款字樣，以規(guī)避監(jiān)管。

據(jù)悉，除去計劃單列市和金改試驗區(qū)內(nèi)已有的幾十家互助會外，前述沿海省份今年將在全省27個縣推廣資金互助會試點57家，考慮摒棄以往跨村、跨鎮(zhèn)的做法，將互助會落到村級單位，嚴格構(gòu)建本村內(nèi)的資金閉環(huán)，以村委會的行政管理和村民們的宗親、血緣關(guān)系，來強化監(jiān)管。

“堅持57家試點不盲目擴張，堅持小額，或能規(guī)避一些風險?！鼻笆鼋鹑谵k官員稱。

四個風險點

綜合多位受訪人士介紹，當前資金互助組織需要防范的主要風險有四點：

其一是道德風險，即互助組織的股東可能意在牟利，較易異化為非法集資，還可能出現(xiàn)自融。前述銀監(jiān)系統(tǒng)官員就認為，與商業(yè)銀行類似，自融是大忌，自己辦銀行給自己貸款，一旦上了規(guī)模則后果嚴重。

其二是法律風險，即目前有關(guān)合作金融的立法處于缺失狀態(tài)，農(nóng)民遭受損失往往投訴無門。

這其中的法律問題頗多，例如：究竟何為互助資金？互助組織登記在民政部門和工商部門的差別何在？

其三是監(jiān)管風險，即監(jiān)管多門且手段有限。地方農(nóng)辦、工商等部門往往不太懂金融，而地方金融辦往往缺乏實權(quán)。

江蘇省社會科學(xué)院經(jīng)濟所研究員葛守昆認為，很多問題都出在監(jiān)管上，政府缺乏對互助組織資金運作、合伙人股權(quán)、投資去向的有效監(jiān)管，加之一些監(jiān)管機構(gòu)人員素質(zhì)低，不夠?qū)I(yè)，急需國家在宏觀管理和頂層設(shè)計上將這類組織納入到監(jiān)管體系中來。

其四是擴張性、延伸性風險。資金互助組織在過去十年以各種形式在全國鄉(xiāng)發(fā)展、演變，但監(jiān)管層卻難以對其規(guī)模、數(shù)量做出精確統(tǒng)計，無法全面度量其風險。

根據(jù)前述沿海省份數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，該省擁有銀監(jiān)系統(tǒng)資金互助社7家，總體貸款規(guī)模1.4-2億元;全省27個縣和計劃單列市、金改試驗區(qū)共設(shè)立資金互助會約110余家，借款規(guī)模約24億元。并且，該省還擁有扶貧資金互助會947家，累計借款5.4億元。因此，該省各類登記在冊的資金互助組織逾1000家，涉及借貸金額逾30億元。

“這只是冰山一隅，更多風險還在于尚未登記在冊的‘非正規(guī)軍，其規(guī)模和風險或達‘正規(guī)軍的10、20倍以上?！鼻笆鼋鹑谵k官員統(tǒng)計，截至2015年底，其所在省份的“非正規(guī)軍”約為13萬家，成員出資約2800億元。

業(yè)內(nèi)人士估計，我國各省份中各類資金互助組織的總體借貸規(guī)模，平均應(yīng)以百億元計;全國規(guī)模，或高達萬億元以上。

比起農(nóng)民內(nèi)部的“非正規(guī)軍”，更為危險的是大量假冒資金互助組織，常以“金融互助社區(qū)”、“金融互助平臺”、“金融互助理財”和“財富互助平臺”等名稱，依托網(wǎng)站、博客、微信等渠道，宣傳其投資門檻低、周期短、收益高等虛假信息，投資額常5萬元到50萬元不等，月息往往高達兩三分以上。一旦資金鏈斷裂，投資者將面臨嚴重損失。

監(jiān)管章法

“溫州只有一家農(nóng)村資金互助社。”浙江省溫州銀監(jiān)局局長趙秀樂告訴《財經(jīng)國家周刊》，在溫州40多家銀行機構(gòu)中，這家互助社貸款2300多萬元、存款規(guī)模1700多萬元、資本金500萬元，規(guī)模最小，卻是風險監(jiān)管的重中之重。

趙秀樂介紹，溫州銀監(jiān)局對此有專門的監(jiān)管辦公室，并將辦事處落到了縣里，專人專事專辦，容不得一絲馬虎，“牽扯了我們很大的精力”。

前述另一位銀監(jiān)系統(tǒng)官員也表達了類似觀點，稱市級銀監(jiān)局等部門通常對此高度警惕，相關(guān)處室的主任基本每季度或每個月去調(diào)研一次，下設(shè)辦事處負責人則每兩周必須赴現(xiàn)場檢查一次，發(fā)現(xiàn)問題立即上報。

“我們管轄的這家資金互助社，嚴格按照規(guī)定設(shè)立了理事會、監(jiān)事會等‘三會一層，從2011年成立至今，不良貸款為零。”趙秀樂說，“我們‘敲木魚般地給他們灌輸金融知識和風險意識，時不時就召集開會，監(jiān)管成本不低。”

記者調(diào)研了其他城市的資金互助組織，發(fā)現(xiàn)他們遠沒有如此“幸運”——約1/5在開張三五年后倒閉，剩下約1/2處在虧損狀態(tài)，不良率高企。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授周立對此表示，資金互助組織的監(jiān)管有四類依據(jù)：

一是銀監(jiān)會的管理規(guī)定，只對銀監(jiān)會發(fā)牌的全國49家資金互助社有效;

二是央行發(fā)布的小額信貸組織試點意見，目前亟待進一步出臺放貸人條例，擴大試點、加強規(guī)范;

三是最高人民法院發(fā)布的關(guān)于高利貸的認定標準，以及《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》等條文，為監(jiān)管提供了相應(yīng)依據(jù)，但尚缺乏對資金互助組織的針對性;

四是中央“一號文件”等相關(guān)政策，提供了基本原則。但在操作層面，還需更多的實施細則。

在周立看來，具體監(jiān)管態(tài)度還不明朗，監(jiān)管原則難以統(tǒng)一，使得監(jiān)管措施、監(jiān)管主體都很難落定。早年，銀監(jiān)會無疑是核心監(jiān)管主體，但這兩年地方政府或?qū)⒔哟酥厝巍?/p>

“銀監(jiān)部門已不愿再接此‘燙手山芋?！鼻笆鼋鹑谵k官員表示，地方金融辦一直沒有監(jiān)管權(quán)，但互助組織的治理絕不能無法無章，“金融監(jiān)管主要在國家‘一行三會，自然也應(yīng)該從頂層先出個規(guī)章制度來。”

多位受訪人士表示，合作金融立法缺失已久，亟待提上日程。還應(yīng)盡快整合銀監(jiān)部門、地方金融辦等監(jiān)管資源，不能再是審批和監(jiān)管“兩張皮”，并明確央地監(jiān)管權(quán)責，防止風險坐大。