英國智庫如何推進規劃體制改革

陶郁

智庫在英國規劃體系改革中發揮的核心作用，不在于影響政策的具體細節，而在于通過針對公共管理根本理念的深入辯論，重塑人們看待規劃的態度。

城鄉規劃常被認為是一門技術性極強的專業功課。然而，在許多英國智庫看來，這項與廣大民眾切身福祉密切相關的工作非常重要，不能僅僅交由供職于專業機構的技術人員來全權裁決。

在過去幾十年間，英國智庫綜合使用造輿論、送人才和提證據等多種方法，與政策的制定者們和執行者們密切配合，極大推進了英國城鄉規劃中的民主參與程度，有效提升了規劃決策的代表性和覆蓋度。

改革機緣

英格蘭地區的城鄉規劃工作正變得越來越貼近地方社區而各類智庫在推進英國規劃改革中所發揮的作用則令人印象深刻。

英格蘭地區的城鄉規劃工作，在很大程度上建基于英國《1947年城鄉規劃法案》所確立的制度框架。該框架將規劃明確界定為政府義務，并且要求所有新的開發項目都需經過規劃部門審批。

作為戰后初期工黨政府“福利國家”政策的一個組成部分，上述制度框架在很大程度上確保了英格蘭地區戰后重建工作的效率和質量。然而，這種高度依賴政府部門審批的規劃制度，常因缺乏靈活性和變通度而難以及時應對發展實踐中不斷涌現出的新挑戰和新問題，有時甚至會做出與民眾意愿相悖的決策，成為妨礙城鄉有機發展的掣肘因素。

上世紀七十年代末以來，隨著新公共管理運動在多個領域蓬勃發展，人們對如何確立政府與市場之間合理分工的思考不斷深入，而確立于1947年的英格蘭現代城鄉規劃體系也逐漸成為了批判的目標和改革的對象。在這種背景下，通過英國各級政府、各個黨派、各種力量和各界民眾的互動與博弈，英國城鄉規劃體制在過去幾十年間歷經了多次重大改革。如今，英格蘭地區的城鄉規劃工作正變得越來越貼近地方社區，而各類智庫在推進英國規劃改革中所發揮的作用，則令人印象深刻。

智庫推進

為何許多英國智庫都會關注城鄉規劃這個看起來技術性極強的專門領域呢？而使這些智庫在英國城鄉規劃改革中得以風生水起的“秘密武器”又是什么呢？

在談及智庫對專項政策的影響時，人們往往更容易將注意力集中到那些能夠直接改變政策執行者意志或者行動的機制。然而，如果希望全面理解智庫在英國規劃改革中所發揮的作用，我們必須首先深入理解它們在塑造公共輿論中所發揮的作用。

對于相當一部分英國智庫而言，生產新知并非核心業務，傳播思想才是發揮政策影響的關鍵所在。在這些智庫看來，學術界在生產知識方面具有更為顯著的比較優勢，而智庫的作用，則在于利用學術界所生產知識提煉出新的理念，并用這些新理念來激發政策討論，最終通過政策變革來推動社會進步。

基于這種對智庫與學術機構分工的看法，許多英國智庫將工作重點放在為大眾媒體提供素材上。活躍的智庫成員不僅常常在各類平面和網絡媒體上通過接受采訪和撰寫專欄等方式宣傳自身理念，更會積極參與那些經由電視直播或轉播的政策辯論。例如，在英國廣播公司電視一臺每周四晚間播出的王牌時政辯論節目《提問時間》上，就常常出現各類智庫負責人與各政黨要員同臺交鋒的情景。與政客相比，智庫負責人不用過分擔心選情掣肘，往往又對相關領域具有更為深入的了解，在辯論中的立場和態度常會比較鮮明，在傳播新理念方面的效率和效果都令人印象深刻。

但是，智庫在英國規劃體制改革過程中所發揮的核心作用，卻不在于影響政策的具體細節，而在于通過發起針對公共管理根本理念的深入辯論，從根本上重塑人們看待規劃的態度。

具體來說，就在英國現代規劃體系建成不久的上世紀五十年代，以政策研究中心（CPS）、經濟事務研究所（IEA）和亞當斯密研究所（ASI）為代表的一批智庫，就開始引導社會各界反思政府與市場的合理邊界。這些智庫認為，雖然規劃工作具有一定的必要性，但這并不意味著政府需要包攬與規劃相關的所有工作，而任何合理與高效的規劃都離不開市場與社會的參與。在這些智庫的推動下，倡導國家簡政放權的新公共管理運動終于在上世紀七十年代末以后成為英國兩大主要政黨共同接受的政策原則，而市場力量和公眾意見對英國規劃事務的影響程度不斷提升。

此外，得益于英國政府與智庫之間廣泛存在的“旋轉門”制度，二者之間的高層級人員流動十分普遍。例如，位于倫敦威斯敏斯特地區的政策咨詢機構“政策交流”（Policy Exchange）是一家持中間偏右政治立場的智庫，與英國保守黨關系非常密切。在保守黨于2010年開始執政后，“政策交流”的創始人博爾斯在當選議員僅兩年后就成為了負責規劃事務的政府大臣，而該智庫的首席規劃問題評論專家莫頓則成為了首相卡梅倫在規劃體制改革方面的顧問。隨著這些智庫核心人士進入政府，他們在智庫工作過程中所產生和積累的許多理念，都直接轉化為了政府在推動規劃體制改革方面的實際政策措施。

三點啟示

智庫通過發起對于一些根本問題的廣泛討論，往往能夠挑戰存在于政府和民眾當中的各類成見，為政策創新提供可能。在英國規劃體制改革的過程中，正是由于智庫的大聲呼吁與積極倡導，越來越多的人開始意識到：在合理政策措施的引導下，具有自利屬性的市場力量也可以為提升公共利益而高效服務，不應被武斷地排除于規劃事務之外。同時，各類智庫在觀點和理念上的不斷交鋒，也促使英國政府對多個與規劃體制改革相關的政策方案展開試點實驗，提升了改革的科學性。

隨著英國規劃體制改革不斷深入，在信息過載日益嚴重的情況下，政府部門不愿也無法再對所有的新觀點與新理念都同樣重視，而更歡迎那些建立在扎實經驗證據上的可行方案。在這種情況下，許多智庫開始拋棄“輕生產、重傳播”的傳統思維，積極展開原創性研究，以期為自身政策主張提供更為堅實的經驗證據。可見，英國智庫在推進城鄉規劃體制改革的過程中，不僅深刻影響了政策走向，也重塑了自身的發展方向。

對于正在蓬勃發展的我國廣大智庫而言，英國智庫參與城鄉規劃體制改革的經歷，或許能夠提供三點啟示。

第一，智庫在參與針對專項改革的討論時，固然要精于術業、有的放矢，但也不妨著眼全局、積極推進對于宏觀性、根本性問題的討論。第二，智庫發揮政策影響的途徑很多，對于智庫成員而言，如果能夠直接看到工作效果，自然愉悅，但是，若能從根本上挑戰人們的思維習慣和既有成見、為政策制定者和執行者提供新范式和理念，那么所帶來的影響往往也更為深遠。最后，智庫與學術機構固然擁有不同的比較優勢，積極與媒體互動也確實是許多智庫的長處所在，但是，令人信服的方案往往離不開經驗證據的支持，因此，在條件許可的情況下，智庫也應努力提升開展原創性研究的能力，并不斷提升自身研究成果的信度和效度。