國家與社會關系視野下的新加坡民間組織的變遷

□　傅瓊花

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國家與社會關系視野下的新加坡民間組織的變遷

□傅瓊花

摘要：新加坡的民間組織經歷了從殖民地時期的興旺和國家獨立后的逐漸落敗等過程。殖民地政府鼓勵居民自治自助推動了民間組織發展。其創造的有利條件使得民間組織蓬勃興旺。這個時候的新加坡，民間的社會組織如慈善機構、宗鄉團體、社區團體等已經成熟穩健地發展。然而，多元主義的社會發展趨勢使得二戰后的新加坡社會處于分裂和各自為政的狀態。新加坡在1959年獲得自治后，人民行動黨領導的政府采取一系列措施來加強國家認同感，促進社會和諧，通過成立全國性組織人民協會以收編社會組織，通過法律限制、改造民族幫派的舊社團，打破“社會割據”。如今，新加坡政府成立的協調國家與社會關系的橋梁機構人民協會，已成為國家與社會合作的新起點，建立了國家與社會的合作機制，也在強國家的制度下培育了一個堅韌和諧的社會，使得強社會變得可能。

關鍵詞：新加坡；國家與社會關系；民間組織；社會發展

一、新加坡民間組織的發展與衰退

新加坡的民間自助組織和自治團體在英國殖民地時期就非常興盛，有著比較悠久的歷史。新加坡是一個移民形成的社會，從貧困鄉村漂洋過海來新加坡討生活的移民面對的是一個完全陌生的殖民地社會，抵達后所遇到的語言不通以及在生活和生計上面臨的種種問題，就迫使他們依靠地緣和血緣關系建立宗鄉團體。第一家宗鄉會館——陶氏會館，是在1819年萊佛士登陸新加坡那年成立的。隨著移民漸漸涌入，新加坡的民間自助團體也越發多了起來。在19世紀，以姓氏成立的會館有14家*Koh，G.，Ooi，G.L.(Eds).State-Society Relations in Singapore [M].Singapore：Oxford University Press，2000.P.40.。自助組織多由樂善好施的富裕同鄉捐助成立，從最初的廟宇委員會慢慢形成同鄉會、宗鄉團體、商會、行業協會等等。其作用從最初為剛剛抵達的“新客”提供簡單的幫助，逐漸演變為移民的延伸家庭。在欠缺福利的情況下，新加坡的宗鄉會館開始建學校、辦醫院、開養老院，逐漸提供諸如集合地點、住宿、找工作、看病、征婚、照顧病危同鄉的“大難館”(即殯儀館，是許多病入膏肓的窮人“待終”的地方，它不但為垂死者提供了棲身之所，也能妥善安排他們的身后事)和墳場等全面的中介服務。新加坡的華人雖屬于一個種族，但他們卻由隸屬于不同的地緣和血緣宗族的組織管理，各自為政，社會中缺乏一個凝聚該社群的統一的機構。除了華族的宗鄉團體，新加坡的歐亞裔、印度人和馬來人也都建立各協會來維護他們族群的文化與商業利益*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.pp69-74.。那個時期的新加坡的社會團體主要是根據所屬的地理位置、種族、語言、方言等形成的，不同的組織只照顧自己族群的切身利益，這就使得新加坡的族群之間沒有凝聚共識，無法團結融合起來。

戰后的新加坡面臨著許多嚴重的問題，殖民地政府在1946年成立社會福利部門*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.73.和鄉村局一起負責解決居民面臨的問題。這個時期的自助團體開始轉向以居民活動場域為主的社區組織。由于殖民地政府的經費與資源有限，帶動社區發展的工作往往就落在地方較為富裕且有組織能力的善心人士身上。戰后新加坡出現了許多社區組織，一些比較有組織能力的地方社區領袖*Straits Times,Suburb Plans own community Hall [N].Singapore:ST，12 September 1948.P.3.、教會*Straits Times,Paya Lebar Plans Centre [N].Singapore:ST.2 April 1948.P.5.或是公司*Straits Times，Firm Plans For Its Men [N]. Singapore:ST 2 October 1948.P.5.就在他們住宅區附近，推動建立供居民休閑和活動的民眾中心*Straits Times,Paya Lebar Plans Centre [N].Singapore：ST 2 April 1948.P.5.。 當然，這一類的社區設施建設是在1951年殖民地政府成立了社區發展委員會*Straits Times,Met only once [N].Singapore：ST.30 August 1952.P.5.之后，才比較有計劃地推進的。

(一)民眾中心

新加坡的社區管理最初是以居民聯絡所的形式進行的。這個概念始于1964年，倫敦的殖民地辦公室決定執行社區發展計劃，目的是為了激發本土領導力和提倡積極的地方參與來實現社區整體的進步與發展。第一家由社會福利部和鄉村地區委員會建立的民眾中心建于1951年。當時的民眾中心(Community Centres)是為了促進居民的文化、體育和社會發展而建的，一般占地24,000平方尺，擁有一個可以隔成3個教室的禮堂，一個手工房間，一個醫務室，一個圖書館，一個隸屬于居民顧問局和社會福利部的公共援助處的辦公室，以及一個中心員工和門衛所居住的寢室*Straits Times,9 New People’s Centres [N].Singapore：ST.15 March 1951.P.5.。民眾中心的活動由社會福利部和鄉村地區委員會合作策劃，該中心同時也是孩童的喂養中心，早上作為孩童的講習班，下午作為青年協會活動場所，晚上則可作為成年人的社交地點。在1951—1959年間，政府在城市與農村一共建立了28家聯絡所。然而，當時的政府并未系統地推出該計劃，有部分的聯絡所是由福利部管轄，有些則由鄉村部管轄。由于沒有系統的管理、沒有明確的職能、缺乏政治領導的決定，當時這些聯絡所并沒有發揮真正意義上的社區管理智能，反而成了為居民提供康樂活動的場所*Seah，Chee Meow.Community Centres in Singapore：Their Political Involvement [M].Singapore：Singapore University Press，1973.P.Preface i.。人民行動黨在1959年上臺后，將所有的聯絡所進行統一管理，并明確了聯絡所為居民提供社區服務的目標和職能，并承諾將建至少55家民眾聯絡所*Seah，Chee Meow.Community Centres in Singapore：Their Political Involvement [M].Singapore：Singapore University Press，1973.P.Preface i.。

(二)居民協會

除了民眾中心，在50年代末的新加坡，在城市中較好的生活區如如切、加東、奧匹拉園、福蘭克園等，開始出現了由地方領袖帶頭發起的“居民協會”(Residents’Association)，為當地的居民提供一些公共服務與社交活動*TODAY，Association to liven up Katong [N].Singapore：Today.7 November 2003.P.8.。1955年，居住在如切區的居民成立居民協會，并接管了當時由社會福利部所管理的社區中心*Singapore Free Press，Residents’ Association [N].Singapore：SFP.20 October 1955.P.7.。福蘭克園的居民協會與當時的香港銀行舉辦了羽毛球友誼賽*Singapore Free Press，Friendly badminton results [M].The Singapore Free Press，7 September 1959.P.8.。這些居民協會向市鎮府申請注冊協會，邀請居民加入，為居民舉辦各種文娛活動。協會成員也向地方市議員提出居民的訴求和反饋，成為了居民與政府間溝通的橋梁，比如奧匹拉園的居民協會向政府反映了地區欠缺公交車、非法黑車猖獗的問題，并向政府提出開通公交車線路的建議。居民協會的不斷施加壓力，換取了政府對馬路的拓寬。在馬路拓寬后，居民協會也自發組織當地的專車以解決居民的交通問題*Straits Times，Bus Service Appeal：Nair To Think It Over [N].Singapore：ST.16 February 1959.P.4.Singapore Free，Press Opera Estate roads to be widened [N].The Singapore Free Press，6 March 1959.P.5.Straits Times，Now Opera Estate [N].Singapore：ST.1 June 1959 .P.2.。

另外，一些居民協會的功能更是從社交、文體和社區設施延伸到參與地方與國家議題，由社會組織逐漸演變成活躍的政治組織，協會的領導成為后來選區的獨立候選人。如切居民協會和加東聯合居民協會就是兩個比較活躍的居民協會，他們積極參與地方議題的討論，甚至組織政黨參加大選*Straits Times，PAP veteran has 2 rivals [N].Singapore：ST.28 May 1959.P.4.。后來加東聯合居民協會改名為新加坡聯合亞洲人居民協會，于1959年成立了新加坡議會政黨，參加地方選舉。

(三)農村聯合會

二戰后，隨著人口增長和住房的嚴重短缺，許多簡陋的木屋開始從市中心往外蔓延和擴散，使得市中心外圍形成了許多貧民窟，人口密度達每平方公里5萬人，平均每個店屋內住100人。在1954年，19.2%的人民處于極度貧困狀態，失業率高居10—15%*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.144.。這些房子都是使用臨時材料搭建而成的、由低收入工人居住的，住宅環境和衛生條件都很惡劣，擁擠不堪，出現了許多污染與環境問題，迫使殖民地政府不得不加大市區重建和社會干預政策的力度，以控制相關的危害與社會問題的蔓延。為了徹底整治，唯一的途徑就是拆除這些陋屋區、重建社區、重新安置人口，政府就不得不向陋屋內的居民下驅逐令*Loh，Kah Seng，“Black Areas”：The Urban Kampongs and Power Relations in Post-war Singapore Historiography [J].Working Paper.2006.P.137.。這項舉措成為了戰后的新加坡政府與社會關系惡化的導火線。

新加坡獨立前，民間有兩個頗具影響力的農民組織，即“新加坡鄉村住民聯合會”(Singapore Rural Dwellers’ Association) 和“新加坡鄉村人民聯合會” (Singapore Rural Association)，它們是代表農民，以服務居民為目標的農村社區組織。根據1961年間報紙和文章的報道，1956年成立的新加坡郊區居民協會在鄉村擁有10,000個會員，在全島擁有38個支部*Straits Times，Agricultural schools for the rural areas urged [N].Singapore：ST.27 April 1961.P.4.Singapore Free Press，Tiong Bahru social centre is planned [N].Singapore：The Singapore Free Press，28 July 1961.P.4.,協助目不識丁的農民、鄉民與政府做各種交涉*Singapore Free Press，Bedok farmers seek Govt.aid [N].Singapore ：SFP.07 July 1950.P.10.Straits Times，Govt.is vindictive over centres control，he says [N].Singapore：ST.07 July 1959.P.2.Straits Times，Farmers Say Sea Water Is Damaging Their Land [N].Singapore：ST.26 June 1959.P.4。它們以代表鄉村居民利益的組織的身份，不斷地向政府提出各種問題和建議。他們向市政府反映許多農村居民面臨的問題，如鄉村基礎設施的欠缺和殖民地政府對農村居民福利的忽略等*Singapore Free Press，Council Protest On Rural Welfare [N].Singapore ：SFP.22 June 1949.P.8.，為鄉村的發展與建設向政府請愿*Singapore Free Press，Food production step up is an urgent need [N].Singapore ：SFP.30 November 1957.P.15.。

兩個農村組織設在鄉村的支部經常舉辦訪問村民的活動，村干部拿著一些傳單，逐門逐戶地去拜訪村民，以體會鄉村人民的生活、了解鄉村人民的生活狀況和所遇到的難題。兩個聯合會也深入鄉村居民的社交與生活空間，組織青少年成立巡邏隊、幫助維修屋子，他們還在鄉村辦幼稚園以教育幼童，辦識字班以掃除文盲，辦各種生活技能學習班如縫紉班等以幫助村民謀生*Singapore Free Press，More members needed for an association that helps rural folk [N].The Singapore Free Press.11 May 1960.P.5.。協會也組織自愿者和老師為鄉村居民開夜校，協助鄉村農民識字。他們也通過舉辦演唱會進行籌款，以支付為鄉民籌劃的項目*Singapore Free Press，10,000 expected at this three-night concert [N].Singapore:The Singapore Free Press，14 July 1961.P.4.，并向政府提議在鄉村建設農業學校*Straits Times，Agricultural schools for the rural areas urged [N].Singapore：ST.27 April 1961.P.4.，代表鄉村居民，就動遷帶來的諸如賠償等方面的問題和政府進行交涉*Straits Times，Compensation Rate For Toa Payoh Folk “Fair And Reasonable” [N].Singapore：ST.October 21，1961.P.等。

從和平地為鄉村居民提出訴求和出面爭取福利，逐漸轉向強硬的、帶政治議程的政治競賽，走向“左”的激進主義思潮，不斷煽動反政府情緒，成為具有破壞性和非理性行動的組織。組織鄉民進行抗議、游行，拒絕政府的調解和賠償，蓄意破壞政府的建設計劃，其極端的行為導致自身與政府之間沖突連連，導致政府與村民的關系逐漸走向對立和沖突，加劇了社會的分化。政府在1963年以特別公報的形式予以告知，這兩家農民聯合會的目標與團體本身的活動不相符合，下令將其解散。隨著兩家農民聯合會被勒令解散，農村居民失去了抵制動遷驅逐令、和政府對抗的組織能力。

(四)工會團體

戰后的新加坡人不再像戰前那樣，對政治冷漠，對自治政府缺乏興趣，之前的那種不愿意和統治殖民地事務牽扯上任何關系、只顧自身事業發展的態度大有改善*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.118.。新加坡的淪陷和日本的占領激發了新加坡人民的民族意識與革命情懷，他們要求在政府中有更大的發言權，要求自己當家作主。盡管在1948—1959年間修改憲法的步驟已經加快，英國殖民地政府也承諾讓新加坡自治，但是這仍然無法抵擋民族意識的高漲，社會各個團體開始組織起來參與政治活動，使得獨立運動如火如荼地展開。當時的新加坡社會也受到了馬來亞共產黨和本土極端左派工會的影響，左翼工會組織罷工浪潮洶涌，社會動亂不休，暴力事件持續不斷。接連不斷的暴力事件迫使政府于1948年6月宣布馬來亞進入緊急狀態，限制聚會、游行和罷工，政府可以在沒有逮捕令的情況下執行逮捕、限制罪犯的行動，馬來亞共產黨也因此被宣布為非法組織。在1948-1953年之間，政府極力地鎮壓極左組織。1948-1949年期間，政府修改工會法令，使得52家工會失去注冊證書。新加坡職工總會于1951年成立，把28家工會收編為旗下的附屬工會。職工總會成功地游說政府修改緊急條例，限制工人罷工。新加坡立法規定：水、電和煤氣這三項服務禁止罷工，而其他“必要服務”可以進行罷工，如銀行、郵電、海港、航空、監獄、公交、醫院等，但必須提前兩個星期通知雇主*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.pp.151-152.。左翼工會于1955年在殖民地政府放寬條例時重新注冊，加入工會的會員急速增加至140,000人。工友之所以積極參與左翼工會，是因為一直以來工薪階層都無法影響公共政策，直到激進的左翼工會通過極端活動與政府對抗，情況才得以改觀。就在1955年期間，共產黨人共計發動了275起示威活動和暴亂，政府逮捕了幾百名工會活躍分子，并于1957年將極左的工會撤消*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.155.。

(五)學生團體

學生團體在戰前不是一股積極的力量，隨著民主意識的高漲和自治的即將到來，促使更多學生集團的形成，形成了一股改革的勢力*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.136.。1952年，政府宣布國民服役法律，引起了由學生發起的暴動和罷課。大約500名來自華僑中學和中正中學的學生，其中也包括南華、南僑、中華等女校的女學生，一起游行至總督府，反對國民服役法令。警察、鎮暴隊阻止游行，強行驅散游行隊伍。國民服役抗議給了學生動員與團結的機會，接下來幾年學生參與的暴動是愈演愈烈，暴力也不斷提升*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P 163.。在1956年，林有福接替大衛·馬紹爾出任新加坡首席部長，為了向英政府爭取落實新加坡全面自治，他上任后即采取強硬態度對付境內左派活動，尋求取得英方信任。同年9月，林有福政府取締新加坡婦女聯合會和新加坡銅鑼合唱團兩個被指親共的組織，同樣被指受到共產黨滲透的新加坡華文中學學生聯合會也遭解散。這引發了一系列的學生暴動，這些暴動也觸發大批左派華文學校師生的聲援。學生于10月發起靜坐抗議兩周后，在政府最后通牒的限期屆滿后爆發，并迅即蔓延至新加坡其他地方。10月26日，政府派出防暴警察進校清場，同時在10月26日至11月2日期間實施宵禁，從而有效平息了騷動。宵禁期間，多達13人在亂事中喪生，逾100人受傷，隨后累計被當局拘捕的人數也逾數百人。人民與政府之間頻繁地出現矛盾與沖突，使得當時的社會紛爭不斷，處于四分五裂的局面。

(六)宗親團體

在新加坡的華人社會，宗鄉團體如宗親會館、同鄉會等扮演著重要的角色，有過多方面的貢獻。宗鄉團體在1951年就有50多家，在1965獨立那一年更是超過百余家*Singapore Free，Press Move for “Federation” of Clans in S'pore [N].The Singapore Free Press.20 March 1951.P.5.Straits Times＇por How Clans Can Help To Stop Sabotage Moves [N].Singapore：ST.30 March 1965.P.8.。這個時期的民間自助組織旨在解決貧困、文盲、疾病和比較棘手的社會問題，雖然民間團體眾多、百花齊放，但是來源于不同民族、宗教、籍貫的人們成立的自助團體，使新加坡的社會處于分裂和各自為政的狀態，沒有一個凝聚點。在半自治的殖民時代，宗鄉社團有著多元的社會功能，擔負著照顧新客、提供食宿、介紹工作、協助就醫、排難解憂、購置義山等多項任務，為政府分擔了一些社會職能，他們在當時的新加坡社團活動中扮演著重要的角色。

二戰前，新加坡的華人把中國視為祖國，他們認同中國，時刻關注中國的發展。二戰后，經過戰爭的洗禮，新加坡人民開始對新加坡產生認同感。隨之而來的民族運動和反殖民地運動，更加使得人們增加對這個國家的歸屬感與認同感。萬隆會議后中國取消華僑雙重國籍、1959年的自治和1965年的獨立，都加快了新加坡華人加入新加坡國籍，成為這個新國家的公民。這種社會的變遷就使得以血緣和地緣為紐帶、提倡民族主義的傳統社會組織面臨嚴峻的挑戰。

二、建立強國家的機制

(一)鞏固政權

二戰結束后，新加坡這個飽受日軍蹂躪的國家開始萌生要自己當家作主的政治決心，不同黨派陸續成立，黨派之間紛爭激烈，人民行動黨就是在這個時候誕生的。右派支持殖民政府的勢力，與反殖民主義人士沖突不斷。當時，具有影響力的人民行動黨秘書長李光耀先生在工會中頗有影響力，是幾個工會的法律顧問，為了加大人民的支持來推進反殖民主義，人民行動黨下決心“騎一騎共產黨人的虎背”，堅持與他們合作，使得他們贏得了新加坡兩個傳統左翼集團——工會會員和受華文教育的人士的支持*馮清蓮：《新加坡人民行動黨——它的歷史、組織和領導》，上海人民出版社1975年版，第7頁。。但是，隨著理念上的分歧不斷增大，人民行動黨溫和派與激進派的斗爭不斷加劇，該黨處于激烈內訌的局面。在1957年的人民行動黨黨員大會中，親共分子就奪取了12個中執委席位中的一半。但是，共產黨派系的勝利是短暫的，由于激進的共產黨破壞活動變得越來越頻繁，政府在1957年下令逮捕了35人，其中就有人民行動黨的5位委員。內訌與逮捕行動導致人民行動黨在1957年的選舉中，只獲得了議會32個席位中的13席，沒有獲得絕對多數，但是其議員在市議會的第一屆議會中被選為市長，獲得了機會，開始執行競選的綱領，最終在1959年的大選中獲得了勝利*馮清蓮：《新加坡人民行動黨——它的歷史、組織和領導》，上海人民出版社1975年版，第11頁。。

人民行動黨在1959年掌權以后，對公民社會的活動開始進行整頓與管理，以確保社會組織對國家發展與經濟建設發揮積極的作用。60年代初，人民行動黨與黨內激進親共分子在新加坡的獨立運作議題上產生了嚴重分歧，溫和派主張通過與馬來亞合并獲得獨立以制止共產主義的蔓延；親共派卻認為這并非真正的獨立，而是讓殖民地政權繼續延伸的騙局。由于本身就有理念上的分歧，再加上親共分子覺得當選后的溫和派系越發傾右，對人民行動黨倡議的合并不能妥協，于是他們就在1961年7月從人民行動黨內部分裂出來，左翼勢力成立社會主義陣線，以華人工會和華文教育者為核心。社會主義陣線的成立，使得他們成為新加坡最具影響力的反對黨，在新加坡各個層面都頗有影響力，他們全面地控制了新加坡較有活力的組織，如工會、學生團體、鄉村團體、農民與小販團體等*New Nation，The Action Centres，[N]20 April 1978，pp.10-11.，也滲透進了人民行動黨的所有支部和人民協會的聯絡所，直接挑戰、威脅執政黨的政權。他們組織鄉民抗議、學生游行、工會罷工，在聯絡所組織活動的人員也都集體脫離人民行動黨，加入社會主義陣線。親共的人民行動黨的16個國會議員集體辭職，使新加坡社會陷入前所未有的混亂局面。

隨著人民行動黨政權的鞏固，那些受共產黨影響的組織和激進的左翼組織相繼被解散。有學者認為，人民行動黨在1963年穩固政權以后，通過不同的策略來逐步解除支持社會主義陣線的民間組織。了解人民行動黨過去遇到的威脅和其鞏固政權的過程，能更好地了解新加坡為什么會使用權力控制的系統。有作者認為，早期為了與競爭對手斗爭，人民行動黨采取了陰謀和操縱的方式，從而使得制度失去競爭，它自身也變得不能容忍反對聲音*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.180.。早年的經驗使得人民行動黨對民間組織和反對黨越發地不包容，使得基層協商過程被牢牢地控制在領導人手里。在20世紀60年代之所以建立大量的聯絡所，就是為了建立基層對人民行動黨的支持，提供另外一個舒緩歧見的渠道*Gillis，E.Kay.Singapore Civil Society and British power [M].Singapore：Talisman，2005.P.180.。

(二)重構社會團結

建國以后，隨著執政黨政權的鞏固和政府政策的變化，宗鄉團體的發展歷經了興衰起伏的變化。政府極力推廣宗族和諧、構建國家認同感和公民意識，使得以華人宗派組織為主的宗鄉團體受到沖擊。宗鄉團體在人民行動黨剛剛上任時險些遭遇廢除。1959年11月10日，《海峽時報》頭版刊登了標題為“人民行動黨要廢除所有宗鄉團體”的文章*Straits Times＇por PAP Wants All Chinese Clan Groups Abolished [N].Singapore：ST.November 10，1959.P.1.。內容轉載了人民行動黨發表的社論。其中提到：“在現階段的國家發展中，華人社團和會館不能繼續保持以往的高傲態度，這種只為少部分的鄉親和親戚服務的組織已是屬于過去的。這個舊概念已不合時宜，故不能允許繼續存在，我們沒有原因繼續鼓勵這種協會，它們必須被廢除。現在人民已經獲得自治，已經在朝獨立邁進，民主和進步，所有族群為一體。時代已經改變了，必須拋開舊想法，人民必須有新的概念。全民必須團結一致為廣大群眾的利益努力。華人曾經是建國的一股強大的浪潮，如果他們要繼續引領華人社團，就必須拋開過時的觀念。”*Straits Times＇por Go-Slow to Clans Ban Call [N].Singapore：ST.11 November 1959.P.9.

獨立后，政府積極建設經濟和推動社會發展，逐漸完善的公共服務職能取代了宗鄉會館許多的傳統社會功能*武文霞：《當代東南亞華人宗鄉社團的轉型與發展——新加坡宗鄉會館聯合總會研究》，2008年廈門大學碩士學位論文，第1頁。。從前，宗鄉會館的成立是為同親同鄉的新移民提供基本的福利和安全保障。一些規模較大的宗鄉會館，更是為新移民的子女辦學校。但是，隨著新加坡實現自治，政府就接手承擔了社會福利的多項工作。1989年8月25日，李光耀在南洋客屬總會成立60周年紀念特刊獻詞中說到：“1959年新加坡有了民選政府，宗鄉團體的任務也隨著改變。民選政府有責任照顧人民的基本需要，因此宗鄉團體所提供的傳統服務都由政府接管。他讓宗鄉團體把資源配置轉向社會的新需求，包括保留我們傳統中一些寶貴的價值觀，如節儉、刻苦耐勞、孝順、群體利益至上等，這些價值觀使我們得以生存、并獲得成功。宗親社團里的長輩是宗親當中最成功的，不論他們來自中國同一個府縣的福建人、潮州人或是印度同一個村落、或來自馬來西亞或印尼的同一個地方。那些成功的人都慷慨地獻出他們的金錢和時間，協助那些較不成功的同胞。對老一輩的人來說，這是比較容易做到的事，因為那是幫助同他們具有親屬關系和感情的宗親。”

20世紀60年代開始新加坡政府興建了許多衛星鎮以便解決當時的住屋問題，“許多地段因此必須重新發展和利用，政府的拆遷和人口安置的政策使得許多宗鄉會館也面臨著拆遷的命運，進而也導致傳統宗鄉社團凝聚力日益削弱，造成了原有方言群華人社區結構的解體，加速了華人傳統式大家庭的瓦解。”*武文霞：《當代東南亞華人宗鄉社團的轉型與發展——新加坡宗鄉會館聯合總會研究》，2008年廈門大學碩士學位論文，第1頁。新的土地發展使得宗鄉團體紛紛喪失他們的活動場域，減弱了它們與社群的聯系。在新的建筑規定下，宗鄉團體搬遷后只能設立在有地建筑的一樓，不允許靠近建有樓層的居民區。其目的是為了確保宗鄉團體的活動如舞龍、舞獅的練習等，不會干擾到組屋區的居民*Straits Times，Why Clan Associations Request Disallowed [N].Singapore：ST.05 May 1905.。

到1982年，同鄉會、宗族會館等只剩360多家*Straits Times，How Clans Can Help To Stop Sabotage Moves [N].Singapore：ST.30 March 1965.P.8.，當時的華社組織的發展已經大不如前。針對出現的這一新情況，廣東會館、潮州八邑會館等九大宗鄉會館，于1984年12月20日聯合舉行題為“宗鄉會館如何在新的時期扮演積極角色”的研討會。在此基礎上，1985年1月27日，福建會館、潮州八邑會館、廣東會館、南洋客屬總會、海南會館、三江會館及福州會館等七大會館聯合發起成立新加坡宗鄉會館聯合總會，成為華族社團的最高代表機構。它的主要功能是促進和協調各個會館的合作和聯系，舉辦各種活動，弘揚中華文化傳統等。從此，會館成員更加自覺地將會館命運同國家社會聯系起來。總會的成立得到李光耀總理和王鼎昌副總理的支持*柯木林：《總會三年》， 新加坡宗鄉會館聯合總會1989年版，第45頁。。迄今為止，新加坡宗鄉會館聯合總會已由當年的70個會員團體發展到目前的206個。以前的宗鄉總會，已由過去單純地照顧族人的貼身利益，轉變成為全體國人謀福利的團體，儼然以超地緣、超血緣、超幫派、超種族的姿態出現。同時，作為華人社會的最高領導機構，宗鄉總會也提升成為捍衛、保存、推廣與發揚華族傳統文化的堡壘與明燈了。

獨立后，新加坡政府側重建立以選區為界的社區團體，使不同宗族、不同宗教的人民集結在一起，為社區的利益服務，進而為國家的文化發展與經濟繁榮作出貢獻。這與殖民地時代鼓勵成立幫派組織的作風剛好相反。凡是屬于學術研究、藝術創作、體育保健、醫藥福利等的組織，政府無不大力支持，因此新組織有如雨后春筍般蓬勃茁長起來*彭松濤：《新加坡全國社團大觀》，新加坡文獻出版公司1983年版，L─22，第A6頁。。

(三)成立全國性協調與統籌半官方組織

新成立的政府采取一系列措施，把宗族和諧和加強國家認同感的建設作為首要任務。首先是限制、改造民族幫派的舊社團，削弱和打亂原先以大小社會為基礎的割據性的局面。 政府于1960年在全國范圍內建立了不分宗族、宗教和語言的全民性機構——人民協會，來提供社區服務，以取代舊社團的職能，這個半官方機構同時把許多民間組織收攬旗下，建立一個以選區為界的、具有全國覆蓋面的、提倡凝聚力的行政化社區組織網絡來取代宗鄉團體的功能。人民協會是新加坡立法成立的機構，稱為法定機構，是負責提倡種族和諧、社會團結、培育領袖、提供社區服務以及促進政府與民眾交流的半官方機構。

人協成立時，社會已有不少聯絡所，人協成立后即接管了28間聯絡所，并以此28間為基礎，繼續擴展。“到1960年，人協已有42間聯絡所，1961年又增至54間。在興建鄉區聯絡所的計劃下，第一批6間鄉村聯絡所在1962年11月落成。到了1963年底，另外19間市區聯絡所及96間鄉區聯絡所先后完成。到1964年，聯絡所一共有179間，1969年又增至186間，后因一些小型和少人利用的鄉區聯絡所被關閉，故截至1982年只有156間。”*Lee，Kuan Yew，Speech at the 3rd conference of community centre management committees at the Singapore conference hall [G].14 April 1978.被人協接管以前的聯絡所，主要是青年體育運動中心，只是受英文教育者的康樂場所，作用不大。自從人協接管后，聯絡所擔負起新的任務，主辦文娛及社會活動，溝通政府與人民之間的關系，在地方建設事業上扮演重要的角色，在民眾福利方面亦負起責任，其服務對象擴展至具有不同宗族、語言、宗教、思想的廣大人群。人協的目的，是要使謹慎和幾乎獨立自足的各社會、社區集團在超越種族、語言、宗教和文化隔閡的場合里聚集在一起，參加各種完全沒有政治性的康樂、社交和教育活動。這成為新加坡建設國家認同感的第一個基石*彭松濤：《新加坡全國社團大觀》，新加坡文獻出版公司1983年版，L─22，第A28頁。。

人民協會收編了原來的宗鄉會館、商會、休閑俱樂部以及藝術、業余與社交活動團體。李光耀說：“人協(成立)的宗旨是要把各離散和幾乎是各自為政的社群和種族群拉在一起，超越種族、語言、宗教和文化的藩籬。人協必須把這些多元的群體拉在一起參加各種消閑、社交和教育活動，這類活動都是非政治性的活動。”*Meow，Seah Chee.Community Centres in Singapore：Their Political Involvement [M].Singapore：Singapore University Press，1973.Straits Times PA's crucial role in building our nation [N].Singapore：ST.27 November 1980.P.18.

人協創立初期，其所扮演之角色至關重要，而一路走來，亦是一個舉足輕重的機構。它是人民行動黨鞏固政權的一個主要戰略，它的重要性從其組織結構中就可以看出。人協的主席是總理，14個管理委員中有9個是由總理委任的，而且大多數都是人民行動黨的黨員。李光耀曾經指出，“成立人民協會的宗旨是要超越種族，語言，宗教和文化的藩籬，把各個離散和幾乎是各自為政的社群和種族群拉在一起。通過人民協會的基層組織把活動帶到社區能把居民聚集起來成立一個緊密的社區，也可以讓人們通過參與有用和有意義的活動提高他們的生活質量和使生命更有價值。”*Lee，Kuan Yew.Speech By The Prime Minister at The Inaugural Meeting Of The People's Association [C/OL].20 August 1960.人協之所以能夠獲得基層的支持，是因為人協有效地拉攏了傳統民族利益群體。以民族融入為名，人民行動黨借此機會削弱宗鄉團體的影響力。當時的政府吸納不同族群和民間團體具有影響力的領袖，讓他們成為新成立的社區組織的主要干事，以便讓政府的政策尤其是比較不受歡迎的政策獲得支持。在新加坡學者陳慶珠對新加坡民間組織的研究中顯示，超過80%的聯絡所領袖有民族團體的背景和關系。這些有錢和有影響力的地方領袖來自于不同族群，人協把這些社區領袖納入社區體制內，從而有效地擴大和提升了人協的影響力和支持度。社區領袖間接地分享了政府的威望，雖然他們不靠近權力的中心，但是他們找到了一個支持權力的組織網絡。

三、 國家與社會關系的新起點

新加坡經歷了140年之久的殖民統治，統治者采取“分而治之”的政策，針對不同種族、宗教、語言的移民群，盡量讓其成立各幫各派不同關系的組織，以符合其分化的政策。社團各自為政的局面和極左勢力所帶來的社會與政治問題，使得國家與人民關系處于對立的狀態。

獨立前的社會狀態深刻的影響新加坡治理模式的選擇。政府于1960年在全國范圍內建立了不分宗族、宗教和語言的全民性機構——人民協會，來提供社區服務，以取代舊社團的職能，這個半官方機構同時把許多民間組織收攬旗下，建立一個以選區為界的、具有全國覆蓋面的、提倡凝聚力的行政化社區組織網絡來取代宗鄉團體的功能。國家的介入使得社會團體被收編于旗下，弱化了社會組織的功能，社會被置于強國家的領導之下。

政府在20世紀60年代決心杜絕對國家發展不利的政治活動或團體，把被視為阻礙國家發展的社會組織一一取締，并對居民活動作了體制性的規定。政府對社會的介入迅速而全面，部分社會自治組織被國家收納，成為人民協會團體會員，并由其統一管理，必須遵守新的管理條例。 當時國家對社會資源有全面的掌控力，很多民間組織被取締、收編和整改，社會全面置于政府的統一管理之下。

動蕩的年代使新加坡建立了強國家的治理模式。國家作為一個共同利益的守護者和一個以國家利益出發的“最高仲裁或調解員”*Unger Jonathan and Chan Anita，“China，Corporatism and the East Asia Model”，[J] The Australian Journal of Chinese Affairs，No 33 January 1995，pp.29-53.，介入了瀕臨分裂與瓦解的社會并建立一個全國性的協調組織使得國家與社會可以有一個溝通的平臺，傳統自然、有機形成的社會組織被富有政治色彩的半官方機構取代，使得國家與社會的關系由一個多元利益組織代表的形式轉變成一個中央的、壟斷性、具有法團主義特征的人民協會。然而，新加坡的發展并沒有停留在一個國家強社會弱的模式。隨著國家管理制度的逐步完善、經濟的日益發展、政治和社會格局逐漸穩定，新加坡政府對社會的管理逐步松綁，政府開始著手建設一個擁有共同命運感與價值觀的社會，使得國家與社會達到高度的共識，并通過基層運作推廣培育了一個積極、自主性強與政治參與度高的社會。政府也鼓勵社會與國家分擔社會責任,通過人民協會布置社區基層網絡，建立國與民的合作平臺，并建立完全由志愿者管理的基層組織，充分地把社會資源調動起來。基層組織的活動從策劃到執行都是由志愿者決定，形成了一個獨特的社區與社會管理模式。國家漸漸地放權，這使得社區承擔的社區管理責任也逐步增加，基層網絡健全發展使得社會逐漸強大，社會的自主性也在日漸增加。政府自成立人民協會以來，就積極號召民眾的參與，鼓勵人民積極貢獻社區，也建立了一個完善的基礎義工挑選與培養體系，并設立吸引義工的激勵措施。這一制度確保了義工隊伍相對穩定。今天基層領袖(2000多個基層組織的委員會成員)一共有將近4萬多人，義工有17萬人，他們參與并分擔政府職責，這種政治參與與政治活躍性在社區形成一股重要自主的社會力量。今天，基層組織完整有效地覆蓋新加坡所有住宅區，有效滲透新加坡的社區底層，成為了國家民意收集最為重要的渠道。

新加坡的基層組織設有基層顧問制度，由人民協會委任，人選都是執政黨的人民行動黨的支部主席，此人是選區內的人民行動黨的國會議員或是敗選的候選人，主要負責執行、推廣政府的政策，促進政府在基層的目的的實現。因此，其他政黨，盡管獲得選民的支持，在該選區大選中勝出，也無法介入新加坡的社區治理的體系內，被委任為基層顧問。人民協會只委任人民行動黨的人士當基層顧問的制度一直是被視為一個帶政治色彩的不公平制度，也一直是個頗具爭議的高度政治化的課題。盡管如此，這個制度有效地為“強國家”創造了有利的條件，使得執政黨能夠在基層鞏固政權，而就是在這個前提下，新加坡著手培育一個富有凝聚力和堅韌的社會，從制度設計上逐漸使得社會壯大。基層顧問的制度設計使得國家在基層有個有效的代表，這樣一來，國家與社會間的溝通就暢通無阻，這使得信息與反饋可以快速的傳遞，也可以使得協商過程更加有效。基層顧問也可通過他在基層的參與對社區與基層情況更加了解，國家在實行與推廣公共政策上也有充分的信息基礎。總之，基層組織的制度設計在一定程度上確保了執政黨的優勢。

人民協會成立至今超過56年，是新加坡國家與社會關系的橋梁組織，使國家與社會合作成為可能。人民協會除了把社區組織有效整合，推廣基層運作，建立了國家與社會合作機制，也為社會注入活力與培育社會的組織性與政治參與的氛圍。政府與人民攜手治理社區，并結合社區內的資源，共同推進社區發展。“人民協會的成立把社會組織和利益機構整合為國家的一部分，將整合的功能代表組織納入到政府體系內，以達到種族和諧、社會團結和國家發展的目的。人民協會為社會群體建立共識與共同的目標，協調社會組織相互關系以確保國家能平穩發展。人協也負責培訓基層領袖，向他們灌輸國家意識和為一個多元種族社會服務的奉獻精神。”*Infopedia People’s Association [OL]Singapore：National Library Board，18 October 2013.http://eresources.nlb.gov.sg/infopedia/articles/SIP_2013-10-18_183012.html?s=people

社區組織是新加坡最有效的社會動員機制，也是落實社會關懷、和諧與凝聚力的主要途徑，構建凝聚力歸屬感、整合社會資源、搭建社區網絡的職能，并提供社區服務、社區管理、社區動員和社會援助，使社區充滿生機。更重要的是，這一種社區治理體系搭建了一個政府與居民溝通的渠道，提供了一個居民有序參與公共事務的平臺，推動了社會穩定和國家發展，在國家與社會之間建立了一個合作機制，這個國與民的合作機制，是國家與社會良好互動的開端，構建了一個強國家、強社會格局的基礎。

新加坡的社區發展至今已是一個擁有眾多組織團體的社區網絡體系，政府不是社區主要的行動者，這個社區網絡包括政府機構、行動黨組織、民間公益與慈善團體、宗教團體、社區中的其他組織(如商聯會、小販聯誼會等)以及居民。政府鼓勵社區團體相互合作以鞏固社區網絡，以共同攜手滿足社區內居民的不同需要。新加坡的社區管理不像其他國家一樣按照行政區域的劃分來進行，社區組織也非政府派駐機構或行政組織，因此了解新加坡的社區運作必須通過了解不同組成部分以及這些組織如何運作與互動，才可能全面理解新加坡社區管理。由于社區管理多數靠不同組織機構的相互合作與居民所組成的義工隊伍，用“社區治理”一詞比“社區管理”更能準確地形容新加坡的社區運作情況。社區中的不同行動組織各自發揮功能，形成一個完整的社區服務網絡，通過社區組織的運作聯系起來，協助居民解決問題、提供服務、促進和諧、營造社區歸屬感與認同感，從而形成了一個多元的社區治理體系。這個體系的特征可以概括為：由政府主導，以選區為基礎，基層組織為載體。這個模式的特點在于它是一個建立在政府行政體系以外的制度，在國家的推動和居民的響應下，由執政黨、政府、基層組織一起搭建的合作模式 (圖1)。

圖1　社區治理體系

四、結語

新加坡用了不到三十年的時間就實現了現代化，不到二十年的時間實現城市化，僅僅用了一代人的時間把一個落后的城市發展成為一個國際大都市，今天新加坡成功實現了為人民提供一個美好、幸福和值得自豪的家園的愿景，使95%以上的居民“居者有其屋”。 2010年聯合國頒發“聯合國人居榮耀名冊獎”給新加坡建屋發展局。這個獎專門表彰在住房供應、戰后重建、發展改善居住環境及提升城市生活質量等領域發揮領導作用和做出杰出貢獻的機構與個人。這個獎項對新加坡建屋局自1960年起在推動住房政策、始終以居者需求為工作出發點、滿足社會不同階層的住房需求方面所做的努力表示高度贊賞。在美世調查公司2014年發布的全球城市生活排名中，新加坡位居亞洲之冠，全球排行第四*Economic Development Board ，Economic Indicators，Facts and Rankings，[G/OL] Singapore：EDB，2016.。新加坡建屋局在2008年的調查數據也顯示居住在公共住房的80%的新加坡人當中，96.4%對他們的住房條件感到滿意，這比起1977年的92.1%滿意度增長了4.3個百分點。對居住環境的滿意度達到了95.1%，比起1997年的滿意度略微下降2.1%。這種高滿意度的情況從60年代開始一直持續到現在。調查也顯示新加坡的居民對自己的社區有非常強烈的歸屬感與自豪感。*Housing Development Board，Sample Household Survey [R] Research Section.，Research & Planning Department Singapore:HDB 2008.

中國正處于快速社會變革和城鎮化巨變的歷史進程中。經濟轉型和城鎮化帶來種種挑戰都沖擊著國家與社會的關系。這個階段與新加坡建國初期面臨的強國家、弱社會的格局有諸多相似之處。新加坡民間組織的變遷和發展歷程，“灌輸社會責任觀念、培養公共價值取向，營造社區參與意識、擴大社區服務提供者，建立激勵制度、促進公益精神”的新加坡社區建設經驗對當今中國有重要的啟示意義。□

(責任編輯：徐東濤)

中圖分類號：D73/77

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)03-0035-010

作者簡介：傅瓊花，新加坡籍貫本土華人，畢業于新加坡國立大學(榮譽學士)，上海大學在讀博士；曾在新加坡外交部任職12年，先后在新加坡駐廈門和上海總領事館任職；現新加坡南洋理工大學特約高級講師，上海同濟大學、浦東干部學院特約講師；主要研究領域為新加坡公共政策、公共管理、廉政建設與社區管理。

收稿日期：2016-03-20