業主“次級抗爭”與城市社區的治理困境
——基于B市“CC花園”的實證分析

□　胡潔人　鄭　揚　費靜燕

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業主“次級抗爭”與城市社區的治理困境
——基于B市“CC花園”的實證分析

□胡潔人鄭揚費靜燕

摘要：城市社區業主在發起針對開發商和物業公司的“初級抗爭”之后會開展對抗業委會的“次級抗爭”。“次級抗爭”的出現，使得我國城市社區面臨物業公司、開發商侵權和內部成員分裂的雙重困境。本文采用“過程追蹤”的研究方法，通過對中國B市的典型新居民區—“CC花園”內業主增選、罷免業委會的社區沖突過程的研究，發現物業管理制度的缺陷、業主和業委會之間委托代理的關系以及業主精英群體的權力異化，會導致業主從“初級抗爭”向“次級抗爭”轉變，且兩種抗爭之間存在著一定的演化邏輯。未來中國的城市社區治理需要培養業主組織的可持續能力，制定共同遵守的規則，強化問責機制，以實現“業主—業委會”的權力平衡，打破現有的社區治理困境。

關鍵詞:業主；初級抗爭；次級抗爭；城市社區治理

一、引言

伴隨著20世紀80年代末期以來住房體制的市場化改革，以私有產權為依托的業主群體迅速崛起。近年來，由于在商品房小區中物業侵權事件的頻繁發生，業主開展了以業委會為依托的抗爭運動，業主抗爭在本質上是作為私有房產權所有人的業主依法向侵權的開發商和物業公司爭取主人的權利和地位的過程。*雷弢，孫龍：《權利、空間與公民社會》，北京燕山出版社2008年版，第136頁。由于私有財產是進入公共領域的不證自明的條件，*漢娜·阿倫特：《人的境況》，王寅麗譯，上海世紀出版集團2009年版，第42頁。理論界也普遍認為，作為房屋產權的擁有者，業主對社區公共事務的介入，經歷著從“群眾性參與”到“權益性參與”的轉變，*楊敏：《公民參與、群眾參與與社區參與》,《社會》，2005年第5期。業主在居住社區內部的集體行動，蘊藏著“行動鍛造公民，抗爭產生社會，維權變革中國”的積極意義。*郭于華、沈原：《居住的政治——B市業主維權與社區建設的實證研究》，廣西師范大學出版社2014年版，第36頁。

但是，從現實情況來看，業主抗爭并非總能產生理論中所預期的結果。一方面，業主抗爭的背后存在著權力再分配的困境，在這場由國家自上而下發動的住房體制改革中，市民社會的權力增長緩慢且只能被動地依賴國家權力的讓渡。*徐琴：《轉型社會的權力再分配——對城市業主維權困境的解讀》，《學海》，2007年第2期。在中國城市基層社區中，住房產權對業主政治積極性的促進作用僅局限在特定的情景當中。*李駿：《住房產權與社區政治參與：中國城市的基層政治民主》，《社會學研究》，2009年第5期。另一方面，在業主群體內部，業主之間存在的分歧與精英之間的分裂，也同樣會弱化業主自身的行動能力，甚至引起業主的“內斗”，進而使得業主的共同行動走向異化。*何艷玲、鐘佩：《熟悉的陌生人：行動精英間的關系與業主共同行動》，《社會學研究》，2013年第6期。業主和業委會之間的矛盾日益突出，業主針對業委會所發起的抗爭行動正在成為我國商品房小區面臨的新問題。這種存在于業主和業委會之間的內部斗爭，使得我國的城市社區同時陷入了“外部勢力(開發商、物業公司)侵權”與“內部成員分裂”的雙重困境。

基于此，本文試圖解釋是什么原因令業主群體將抗爭的矛頭指向了自己的組織？這種帶有“內斗”色彩的抗爭與業主針對物業和開發商的抗爭有哪些聯系和區別？這種業主群體內部的沖突，暴露出中國社會力量以及當下城市社區治理所面臨的哪些困境？該如何化解上述沖突以實現社區的和諧穩定？根據上述問題，本文將業主召開業主大會、成立業委會并發動針對社區外部侵權勢力的抗爭稱為“初級抗爭”，將業主針對業委會組織的這種抗爭行為界定為“次級抗爭”，以此嘗試為解讀業主與業委會的內部沖突提供一種新的理論視角。在方法上，本文通過對B市CC花園居住區業主群體與現任業委會之間沖突的“過程追蹤”，展現了業主從“初級抗爭”到“次級抗爭”的詳細經過，并深入分析了其演變邏輯和對基層治理的影響。

二、業主的“初級抗爭”與“次級抗爭”

作為發端于城市基層社區當中的維權行動，業主抗爭吸引了政治學、社會學研究者的廣泛關注。從本質上來說，業主抗爭是一種基于經濟性權利的抗爭，帶有明顯的“業主能動主義”的色彩，也即抗爭的內容主要圍繞社區內部的物業管理、公共設施、公共服務等“業主福利”而展開。*熊易寒：《從業主福利到公民權利——一個中產階級移民社區的政治參與》，《社會學研究》，2012年第6期。在業主所發起的針對開發商、物業管理公司甚至基層政府的抗爭過程中，“依法抗爭”并借助司法手段是業主的基本行動策略，*Ying Wu and Ngai-ming Yip，“The Homeowners’ Protest in Beijing and Guangzhou:Rightful Resistance and Beyond,”The International Journal of Interdisciplinary Social Science2010:5，pp.313-524.訴訟維權是業主進行抗爭的重要方式，國家在憲法層次所給予私有產權的保護成為了業主群體進行抗爭的法律依據，法律成為了一種提供行動合法性的“話語”資源。由此，業主抗爭可以視為是一種“法權抗爭”。*陳鵬：《當代中國城市業主的法權抗爭——關于業主維權運動的一個分析框架》，《社會學研究》，2010年第1期。王恩見：《機會空間、基層治理與業主訴訟維權》，《吉首大學學報(社會科學版)》，2014年第4期。除此之外，適當的行動策略、有效的動員、豐富的抗爭資源等條件是我國業主抗爭取得理想效果的核心要素，*張磊：《業主維權運動：產生原因及動員機制——對北京幾個小區的個案考察》，《社會學研究》，2005年第6期。而那些善于運用各種關系作為武器進行抗爭的社區居民也往往更容易取得成功。*石發勇：《關系網絡與當代中國基層社會運動——一個街區環保運動個案為例》，《學海》，2005年第3期。

在業主針對開發商、物業公司等社區外部力量發起抗爭行動的同時，另一種值得關注的抗爭類型則是業主群體針對自身的利益代言人——業委會所發起的抗爭。雖然業主和業委會的發展，體現了中國住房體制改革的政治效果，意味著一場居住革命，是公民社會崛起的先聲。*L.B.Read，“Democratizing the Neighborhood? New Private Housing and Homeowner Self Organization in Urban China”，The China Journal，2003,January,pp.31-59；夏建中：《中國公民社會的先聲：以業委會為例》，《文史哲》，2003年第3期。但就社區治理的內部效應而言，這些市民組織(業委會)可能導致和加劇少數既得利益業主精英排斥大眾參與的寡頭統治和準派系政治，進而損害基層治理和社區民主。*石發勇：《業主委員會、準派系政治與基層治理——以一個上海街區為例》，《社會學研究》，2010年第3期。根據一項針對全國1999年至2012年間業主維權和物業糾紛的191個案例研究顯示，業委會成為侵權案例的有28個，占到了總比例的14.7%。*盛智明：《社區治理中的物業糾紛和業主維權——基于全國191個案例的分析》，《中國社會科學》(內部文稿)，2014年第4期。

根據上述研究內容可以看出，業主針對業委會的抗爭行動已經成為商品房小區當中不容忽視的重要問題。在業主維護自身合法權益的過程中，業委會固然是其重要的組織依托，并會在業主針對開發商、物業管理公司的抗爭行動中發揮重要作用。*莊文嘉：《跨越國家賦予的權利？——對廣州市業主抗爭的個案研究》，《社會》，2011年第3期。但這并不意味著在長遠的社區治理當中，業委會自身的組織性質不會發生變化。與此同時，現有研究習慣性地將業主兩種抗爭形式分割開來，即將業主針對開發商、物業公司的抗爭視為集體維權，而將業主針對業委會的抗爭視為業主的內部分裂。但是，事實上，在現有由“業主大會選舉產生業委會”的制度框架下，業主在對開發商、物業公司等社區外部勢力進行抗爭的過程中，其對集體行動效率和經濟性目標的追求以及對業委會制約渠道的缺乏，都會為其內部的分化、矛盾與沖突埋下伏筆。因此，對業主抗爭問題的研究仍需要進一步認知兩種抗爭之間的關聯，深入解讀二者之間的演化邏輯，以便全面理解當下城市社區治理所面臨的困境，并在此基礎上提出合理對策。

基于此，本文嘗試提出“初級抗爭”和“次級抗爭”的概念，以期能夠為理解業主的抗爭行動提供一種新的理論視角。“初級抗爭”即是指業主在入住商品房小區之后，依法成立業主大會、選舉業委會，并向侵權的開發商和物業管理公司爭取小區主人的基本權利、維護自己房產權益的抗爭行動。而“次級抗爭”則是指業主群體針對業委會這個特殊對象的違規、違法行為而展開的抗爭。從目的上來說，兩種抗爭都是為了捍衛業主群體的利益。但前者針對物業公司、地方政府、開發商等小區的“外部勢力”，而后者是針對小區內部的業主自治組織本身。在手段上，在“初級抗爭”過程中，成立業委會、訴訟、上訪、曝光是抗爭的主要手段，帶有集體行動的色彩。而在“次級抗爭”中，業主則主要采取罷免、改選、增選、訴訟等辦法來迫使業委會做出改變，帶有“內斗”的特征。下表簡要綜述了兩次抗爭的異同(見表1)：

表1　業主兩次抗爭的主要區別*此表為作者根據調研信息自行設計。

從表面上來看，這兩種抗爭并無必然的聯系。但是，本文通過對典型案例的深度解讀發現，由于物業管理制度存在的缺陷，業委會和物業公司之間權責不明確以及業委會自身所存在權力異化等問題，在業主的“初級抗爭”與“次級抗爭”之間，會出現一定的演化邏輯。業主發動“初級抗爭”的經歷，很可能會促進和誘發“次級抗爭”的發生。

三、CC花園業主的“次級抗爭”及其演化邏輯

本文選擇以“增選、罷免業委會”為主要矛盾糾紛點的B市CC花園為研究對象。*出于對調研個案和被訪者的信息保密，本文案例中的相關名字都已經做過匿名處理。該小區自業主入住以來，先后經歷了開發商侵權、與開發商斗爭、成立業委會、建設社區理想國、更換物業公司、罷免業委會等一系列事件，成為分析業主“初級抗爭”與“次級抗爭”的典型范例。資料主要來源于2015年1月至3月期間對B市CC花園業主“次級抗爭”的參與式觀察，對該小區業委會主任和顧問、業主領袖、街道相關負責人等約15人開展深度訪談，該小區網上“業主論壇”、社區公告欄公開發布、張貼的資料與文件以及媒體的相關報道。在4月又通過電話訪問的方式，對該小區的沖突進行持續追蹤，詳細記錄了整個小區的沖突過程，深入研究業主發動“次級抗爭”的原因、經過、轉變動力及其影響。

(一)初級抗爭：與開發商的沖突

CC花園建成于2007年，是B市內一個新型高檔住宅區。占地面積12萬平方米，包含了五棟獨立樓宇，現有674名業主。該小區業主所發起的“初級抗爭”是通過與對方交涉、尋求政府幫助和組建業委會等方式來對開發商的侵權行為進行抗爭。該小區的矛盾源于2007年底業主入住后，發現開發商為了節約成本開支，在未經業主同意的情況下關閉了小區的會所。但是按照現有《物權法》的規定，會所作為建筑區劃內的公共場所和公用設施，其產權是歸全體業主所有，因此開發商的這一行為引發小區業主的不滿。以姚先生為代表的業主領袖便將業主們組織起來去找開發商“討說法”，也正是在這個過程中，業主們開始籌劃召開業主大會，組建業委會，而姚先生也因其領導能力和前期組織動員業主而形成的威信被選為業委會的負責人。

在成立了業委會之后，業委會成員一邊繼續與開發商溝通，一邊向政府部門反映情況。在多重壓力下，開發商最終同意以維持成本的價格來重新開啟小區的會所。與此同時，小區業委會也與開發商達成了共建小區的協議文本，對小區管理事項進行了詳細規定。這些妥協方案的達成，意味著CC花園的業主針對開發商的“初級抗爭”初見成效。

到了2008年，由于部分業主提出現有物業公司服務質量較差，需要更高的物業服務質量來保護業主的房屋產權，小區業委會通過與物業公司的談判交涉，成功將新的物業公司取代原來服務不佳的物業公司，由此進一步捍衛了廣大業主的權利。同時，在業委會主任姚先生的帶領下，為了將CC花園建設成和諧宜居的家園，該小區開始了建設“社區理想國”的實驗。小區業委會先后發起了鄰居節、讀書會等多種活動，以此來促進鄰里溝通，改善業主之間的關系，成效頗為理想。由此，CC花園的業主治理模式逐步成為B市的典范，甚至引起了多家媒體的注意和報道。但是很快，該小區在社區治理和發展中又遭遇了意想不到的挫折。

(二)“次級抗爭”：針對業委會的斗爭

在2007年業委會換屆選舉之后，物業公司提出要在小區內部建立一個信號發射塔，為了得到業委會的允許，物業公司承諾給業委會一定的工程回扣。面對這筆不明不白的收入以及業委會委員的意見分歧，業委會最終決定以民主投票的方式來決定此事。其結果是，7名業委會成員中有5名投了贊成票，只有業委會主任姚先生和另一位美籍業主反對，業委會最終以少數服從多數的方式接受了這筆回扣。此事發生后，由于對業委會收取“不正當”收益行為的強烈不滿，姚先生毅然辭去了業委會主任一職，他所開創的公民實驗也以失敗告終。他回憶當時的感受：

“收受回扣這件事中所謂的民主表決對我的打擊很大，形式上大家一人一票，多么民主！但是業委會是代表業主利益的，俗話說吃人家嘴軟，拿人家手短，你能這么干嗎？可是沒想到，按民主投票的規則就是判定我輸了，也就是在那個時候，我發現中國離民主可能還很遠。”*田野調查訪談資料，2015年2月于B市。

由于小區中的業主領袖對其業委會的運作和社區治理往往發揮著不可取代的作用，因此，一個強勢且具有道德堅守的業主領袖離開，無疑是CC花園業委會的重大損失。在姚主任離職之后，業委會的履職能力便不斷下滑，由于與物業公司的利益關聯，業委會對物業服務的監督力度也受到較大影響，小區物業服務水平不斷呈現下降的趨勢。這就使得業主們對物業公司和現任業委會的不滿情緒日益增加。小區的一位業主黃女士坦言：

“現在的業委會跟以前的不一樣了，原來的小區保安都是B市專業公司的，非常負責認真。但是現在保安都變成了民工，那服務質量能一樣嗎？綠化與保潔也越來越差，業委會也沒有監管，不知道他們在做什么。”*田野調查訪談資料，2015年1月于B市。

而根據另一位業主張先生也認為CC花園的業委會出現了較大問題：

“小區一個很重要的收入是廣告費，但我們都不知道這些錢哪里去了，肯定是被物業公司占用了，業委會也沒有抗爭！而且物業公司公布的賬目上顯示保安費用每年開支達到140萬，實際小區保安的工資每個月才1900塊，整個小區一共20多個保安，怎么用了那么多錢？這是怎么回事？”*田野調查訪談資料，2015年2月于B市。

而在此情況下，小區的物業公司竟然在2014年12月以“物業費十年未漲，物業公司無法贏利”為理由，發布物業費將每平方米漲價0.5元的公告。很多業主對業委會能力的弱化、對物業公司的不滿隨著漲價的通告一起引發了針對業委會的“次級抗爭”。CC花園的業主代表們不僅動員小區業主拒交物業費，同時還在小區的網上論壇發布質疑現任業委會和物業公司行為和目的的公開文章，內容包含指責業委會瀆職，物業公司用假賬的方式侵權居民權益等。2014年12月初，抗議者啟動了“增補、改選業委會委員”的程序。面對小區業主的不滿，現任業委會成員也召開過專門會議商討對策，業委會主任、副主任和顧問也與發起抗議活動的業主代表們進行正式溝通。經過激烈的爭論，雙方最終同意增選業委會，以加強對物業公司的監督。

12月29日，現任業委會正式發布了《CC花園業主委員會關于增選委員和候補委員的通知》，而9名發起抗議的業主代表則成立了增選業委會籌備組，獨立負責籌備召開業主大會，進行增選業委會委員和候補委員的全部工作。選舉過程開始后，業委會增選籌備組于2015年1月6號發布了候選人報名的通知，并詳細安排了增選工作的日程。期間，先后有13名業主報名參選業委會，參與成員均在自己的參選宣言中表達了對現任業委會的不滿以及自己的競選目標。很多候選人將此次選舉視為“具有真正民主意義的公民訓練 ”。*田野調查訪談資料，2015年1月于B市。他們試圖通過自己的行動來改變社區治理中出現的問題和業委會的頹勢，但是這一選舉過程卻并非如預想的那樣順利。

2015年1月28日，在選舉工作進程即將接近尾聲的時候，增選籌備組突然接到街道辦事處的文件，告知籌備組其所進行的選舉行為被認定為有諸多“違規”之處。與此同時，物業公司也發布了《關于CC花園增選業委會委員籌備組違規行為》的通告，在業委會和物業公司所提供的材料中，籌備組違規行為主要體現在以下幾個方面：

第一，部分參與成員不符合選舉資格。表現在13名候選人當中，有3人占用公攤面積與消防樓道，1人在社區內私搭亂建。

第二，增選人數過多。在街道辦事處備案的CC花園業主大會進入業委會成員是9人，候選委員為2人。小區業委會公示的《CC花園業主委員會關于增選委員和候補委員的通知》顯示的是現任委員中有5人因家庭、工作等原因辭職，原有的2名候補委員自動成為委員，因此應補選委員3名，候補委員2名。但是在小區業委會委員籌備組的公告中卻是“增選委員人數5名，候補委員6名”。增選人數不符合《B市住宅區業主大會和業主委員會指導規則》中的相關規定。*在《B市住宅區業主大會和業主委員會指導規則》當中，第四十八條規定：業委會委員任期內，委員出現空缺，應當按照業主大會議事規則約定的候補制度自動遞補并辦理變更備案，遞補的委員任期為缺額委員余下的任期。

第三，投票過程違規。籌備組及候選人在1月18日(公示期3天之后)就開始自行上門拉票，整個過程并無街道辦事處與業委會的監督，不符合民主選舉規則。

面對業委會的指責，增選籌備組組長孟先生給出的回應則是：

“如果按照業委會的說法，只增選3個人，那么進來的人在將來的新業委會中依然不是多數，依然沒有話語權，增選就沒有意義，所以要將更多的改革派納入業委會。至于選舉資格的問題，為何是物業公司站出來說我們私搭亂建？候選人資格審查是要物業公司把關的，物業公司為何之前從未指出？這明顯是跟業委會勾結在一起打壓我們。同樣，現在的小區議事規則并沒有規定占用了消防通道就不符合選舉要求。業主是以私有產權為基礎的，擁有私有產權，為何不能參與小區選舉？說我們沒有等到公示期結束就投票，可是小區業主們都很忙，很難召開一次業主大會進行投票。要全體人參加根本不可能，所以只能在公示后就去讓大家投票，這也是情理之中的事情”。*田野調查訪談資料，2015年1月于B市。

在業委會和業主雙方激烈沖突的情況下，業委會請求街道辦事處進行干預。2015年1月30日，在增選活動結束前的最后一天，街道辦事處正式裁定籌備組的行為違法，并對籌備組的增選活動強制叫停。隨后，增選籌備組宣布退出選舉，但抗爭并未結束。2015年2月，原來已經解散的籌備組重新征集了全小區20%的業主聯名，正式提出了罷免業委會的決議。與上次改選、增選業委會不同的是，籌備組在這次抗爭行動中改變了自己的行動策略，他們在得到街道許可的情況下才正式召開臨時業主大會。臨時業主大會的出席人數和投票人數均達到了“雙過半”的原則，投票過程也有街道辦事處工作人員的監督，通過這種合法的程序，籌備組罷免業委會的決議最后生效。于是CC花園開始進入一段沒有業委會的管理時期。

實際上，雖然現任業委會抵制罷免業委會的決議，認為現行法律法規中并沒有罷免業委會的規定，且街道辦事處的行為超過了其權力的運作界限。但是小區業主認為罷免程序合法、得到街道認可已是既成事實。而籌備組又提出了再次召開業主大會、修改小區業主公約和議事規則的提議，并努力在小區內部推行業主代表大會制度。如業主抗爭積極分子裴小姐所言：

“如果不改變現在的業委會運作模式，那么今天我們攻擊現任業委會的理由，就會很快成為其他人攻擊我們的理由，所以我們要改變社區的治理規則。這個過程，注定很漫長，因為修改議事規則等于是修改小區的憲法，要三分之二的小區業主投票同意，這個難度很大。我們打算在新的規則出臺之后，再選舉產生新的業委會，并實施業主代表大會制度”。*田野調查訪談資料，2015年2月于B市。

可見，CC花園的抗爭過程依然充滿挑戰和困難，抗爭所涉及的利益主體也越來越多，原來置身事外的街道辦事處也被卷入其中。由于新業委會的產生依然需要一定時間，因此業主對物業公司監督將進入一個“空窗期”。而在這個過程中，“次級抗爭”所造成的社區矛盾和業主之間的分歧，則需要更長的時間才能彌合。

四、制度缺陷、委托代理困境與精英權力異化：“次級抗爭”的誘發因素

從CC花園業主抗爭的案例可以看到，業主們從“初級抗爭”到“次級抗爭”的轉變，可以歸結為以下三個方面的因素，也即宏觀層面的物業管理制度缺陷，中觀層面的社區內部委托代理困境以及微觀層面業委會精英群體的權力異化，這三個因素也集中暴露了當前中國城市社區治理所面臨的困境。

首先，在宏觀的法律法規層面，現行物業管理制度沒有對業委會和物業公司的關系和權責作出明確規定，這成為導致社區業主發起“次級抗爭”的關鍵性因素。《物權法》第76條規定“選聘和解聘物業服務企業和其他管理人，由業主共同決定”。《B市物業管理辦法》第三章第十一條也規定，“業主對物業管理區域共有部分實施共同管理”。因此根據這些法律規范，作為業主大會的執行機構，業委會在社區事務上并沒有決定權，只能執行業主大會的決議。但在現實的社區治理中，由于我國商品房小區的規模一般較大，戶數較多，業主對社區事務的關注和參與度相對較低，召開業主大會不是易事，要達成有效的集體決議則更難。為了提高業主集體行動的效率，減少內部的協調成本，業委會在實際的運作過程中就往往會獲得超越制度本身所規定的權力，業委會在事實上不僅僅是業主大會的執行機構，更可能成為決策機構。加之在現有的法律體系中，對業委會和物業公司之間的關系幾乎沒有明確的界定，因此缺乏一套針對業委會的行動規范和準則，甚至連業委會自身也不知道自己的行為是否違法違規。CC花園前業委會主任姚先生坦言：

“這不是哪個人的問題，也不是權錢勾結、素質低下的問題，這是一種制度的缺陷。如果能夠明確規定業委會與物業公司的關系，將其制度化、清晰化，那么一旦出現業委會和物業合謀的現象，就能對業委會實施嚴懲，就不會出現如今的局面了。*田野調查訪談資料，2015年3月。

其次，在中觀層面的社區治理制度安排上，業主與業委會之間委托代理關系上存在的問題也會導致彼此的矛盾。現有的《物權法》只是規定了業委會是由業主通過召開業主大會選舉產生并代表全體業主簽訂物業服務合同的組織，監督物業服務。但是《物權法》沒有具體規定業主應該以何種方式來監督業委會。如此一來，在中觀的、社區內部的治理制度上，業主和業委會之間便會形成一種“不對稱的權力格局”，即業主將自己的權力讓渡給業委會之后，業主和業委會之間卻沒有有效的權力制衡機制。一方面，業委會在小區物業管理事務的各個方面會比業主掌握更多的信息和資源，使得業委會相對于業主處于一定的強勢地位。另一方面，雖然業主可以請求法院撤銷業主大會業委會損害自身利益的決議，但是在現實中業主往往無法承擔訴訟所需要的時間和金錢成本，故而也難以依靠法律途徑維護自己的權益。這兩方面原因造成了當業主對代理人的瀆職行為不滿時，特別面對遭受業委會的侵權時，除了選擇與業委會抗爭進行“內斗”之外，并沒有其他可選擇的有效維權渠道，因此難免會進行“次級抗爭”。

最后，在微觀的層面，業委會內部領導精英的權力異化也是導致業主開展“次級抗爭”的重要因素。在CC花園案例中，姚先生因不滿于業委會假民主的投票通過接受物業公司回扣的事件而憤然辭職恰恰說明了社會力量自身存在的問題和面臨的困境。在社區的公共利益和業委會成員的私人利益之間，領袖精英并非完全可以做出符合公共利益的抉擇。研究表明，業主領袖本身所具備的復雜動機，既是維持社區抗爭中集體行動的重要因素，也可能會損害小區業主的自治進程。*Yongshun Cai and Zhiming Sheng，“Homeowners’ Activism in Beijing:Leaders With Mixed Motivations”，The China Quarterly 2013:215，pp.513-532.業委會為了謀利而與物業公司的合謀行為表明，民主制度的安排并不一定能夠確保眾意(the will of the all)會自動變成公意(the general will)，前者體現的是多數邏輯，而后者所強調的則是以道德上正確的結果或者是公共利益來投票。*喬納森﹒沃爾夫：《政治哲學導論》，吉林出版集團有限責任公司2009年版，第84頁。那些本來應該代表選舉人利益的權力，在贏得選舉之后會變成領導精英的謀利工具。而當業委會這種以公謀私的行為被披露后，難免會引發業主群體針對自己利益代理人的“次級抗爭”。

由此，在業主所發起的“初級抗爭”與“次級抗爭”之間，并不只是時間上的先后順序，更存在著一定的演化邏輯，也是一種更深層次的沖突。在“初級抗爭”中，“業主—業委會”之間委托代理的制度結構、業委會在抗爭中所形成復雜的社會關系、業委會實際作用與制度規定作用之間的差異、業主領袖積累的個人資源，這些因素結合在一起會孕育業主的“次級抗爭”。進一步而論，業主“初級抗爭”進程中所滋生的政治后果，包括鍛造業主領袖、培育業主的利益博弈能力，本身就可能會演化成一把同時包含利弊雙重要素的雙刃劍。在沒有有效監督和規則約束的情況下，制度之惡與人性之惡就會同時展現出來。在這種情況下，一旦小區業主發現自己權利受損，或者業委會瀆職以及對物業公司監督不力，就會迅速發動另一場抗爭行動。

將“初級抗爭”和“次級抗爭”的概念引入解釋城市社區業主的沖突，并以此解釋兩者之間的演變邏輯，可以揭示中國社區業主抗爭的多個面向以及都市基層社區治理所面臨的多種困境。第一，“次級抗爭”的概念折射的問題是，在業主依托業委會從事對開發商、物業管理公司開展抗爭活動的同時，因當前物業管理制度和《物權法》對業委會自身職能及其和物業公司的關系規定不明確，可能會使得業委會與物業公司之間的利益輸送成為可能，這種利益輸送，使得新生的市民組織(業委會)難以承擔起其在社區治理中應有的職能，這也是社區失序的重要原因。第二，雖然業主的“初級抗爭”與“次級抗爭”，從性質上來看都是一種“權利性抗爭”，是為了維護自己的利益而進行的集體行動。*于建嶸：《抗爭性政治：中國政治社會學的基本問題》，人民出版社2010年版，第24頁。但是，業主“次級抗爭”行為的爆發，或許揭示出另一個深刻而不為察覺的問題：如果沒有更加有效的制度設計和對業委會的權力制衡措施，那么在中國的社區治理中，一個小區出現一位聲明顯赫的業主領袖(本文中的姚先生)，一次影響巨大的“初級抗爭”事件，不但不能保障小區的長治久安，更有可能孕育其“沖突內化”的發生要素。第三，在本文CC花園的案例中，街道辦事處由不干預到直接干預的角色轉變，也同樣揭示了在“次級抗爭”中，社區沖突越是劇烈、不同派別之間的利益越無法調和，政府的影響力就越大。這也反映出在我國基層社會治理中，國家力量依然發揮著不可代替的作用。無論是在業主增選業委會過程中扮演“仲裁者”，還是在業主罷免業委會時變成“直接參與者”，政府都始終處相對強勢的地位，社會力量解決自身問題和有效參與公共事務的能力依然較弱。

五、對策與總結

本文以中國城市社區業主從“初級抗爭”到“次級抗爭”發生的原因、過程和影響為案例，分析和反思導致“次級抗爭”的重要因素，認為有效預防和化解小區業主與業委會之間的“內化沖突”對當前建設和諧社區具有重要意義。在對策層面，本文認為，發展業委會組織的可持續能力、制定共同規則和建立有效的問責機制是防止社區治理陷入更深層次困境的三個重要因素。

首先，培養業主組織的可持續能力是推進社區自治的基礎。在城市社區中，業委會通過代表和維護業主群體的利益獲得業主信任是自身存在的合法性基礎。而CC花園業主群體所發起的“次級抗爭”，則顯示了業委會在對抗物業公司、開發商之后還要繼續維持自身的良性發展，避免陷入公信力危機而淪為業主群體的抗爭目標。業委會可持續發展的能力需要通過明確的規則和制度建設來實現和提升，特別需要通過與業主、街道、物業等相關主體的溝通，劃清與物業、開發商、政府、業委會之間的權責界限，將自身從“維權型”組織轉變成為“治理型”組織，這是破解社區治理困境的第一項戰略。

其次，共同遵守的規則是社區治理中各方主體行動的標準。規則的缺失會導致沖突的產生和矛盾的激化。CC花園業主抗爭經歷一波三折就是因為業主和業委會對社區治理規則有著不同的解讀和看法，業委會指責業主行為違法，業主則認為自己的辦法更符合情理。由于一套良好的規則需要通過審慎選擇、運用共同理解的行為規范、制約具有潛在多樣性的人類行為而得到。*文森特﹒奧斯特羅姆：《復合共和制的政治理路》，毛壽龍譯，上海三聯出版社1999年版，第46頁。故而這種規則的制定既需要在法律層面將物業公司與業委會的關系以及業委會的權責條款明晰化、規范化，也需要在社區實踐層面通過充分的參與和討論，將規則內化成多方主體的行動規范。

第三，強化問責，實現“業主—業委會”的權力平衡。這種問責制度特別強調通過對業委會的監督來強化業主的權力。成立業委會之外獨立運作的監事會，可以在業委會主任、委員離任之際進行“離任審計”，檢驗業委會的工作績效、小區賬目和物業合同的履行情況。同時，公開業委會的工作檔案和工作記錄，保證其工作的公開性和透明性。

總之，通過上述三種方法，最終建構一種“權責平衡”的社區治理模式，也即在社區治理中，業委會、政府行政機關(街道)、居委會等在內的各方利益主體既要具備參與公共事務、化解社區矛盾的能力，也要明確各自的權責界限，在特定的規則框架內履行自身的使命，以維系自身的組織合法性。但考慮到我國城市社區問題的復雜性、各個地區之間的政策差異和地方基層政府的不同運作方式，任何一種自下而上的有關社區治理的制度變革，都可能遭遇意想不到的阻力。在CC花園的“次級抗爭”中，業主提出要引入業主代表大會制度以改變現有的社區管理制度，但街道辦事處擔心業主們會鬧出事情引發本區的治理危機而明確表示反對。而在CC花園所在的行政區，尚未有其他居住區嘗試過這種制度。這意味著，在對制度變革的風險無法進行有效預測和掌握的情況下，小區業主在規則層面的抗爭行為，會比其針對業委會、物業公司的利益抗爭，遭遇更大的困難。這也體現了，即使是在基層社區，中國的官方力量和政治精英對國家的制度變遷依然發揮著主導的作用。來自社會層面的制度變革訴求并不足以構成制度革新的充足動力，這或許也是中國基層治理所面臨的另一種難以突破的瓶頸。□

(責任編輯：胡曉慧)

中圖分類號：D923.8

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)03-0113-008

基金項目：上海市哲學社會科學中青班專項課題“依法治國進程中完善大調解機制對策研究” (編號：20153501)；同濟大學人文社科基金“社會轉型期群體性糾紛非訴訟解決機制研究—基于長三角地區的案例分析”(編號：20141866)。

作者簡介：胡潔人，同濟大學法學院副教授，復旦大學社會治理研究中心研究員，主要研究方向為法律社會學、糾紛化解和社會治理；鄭揚，同濟大學政治與國際關系學院碩士研究生，主要研究方向為政治社會學、社會治理；費靜燕，同濟大學法學院碩士研究生，主要研究方向為法律社會學、人民調解。

收稿日期：2016-01-02