遼寧行政審批制度改革的實證研究

孫建民 梁曉麗 馮迪

自2001年國務院牽頭拉開中央政府行政審批制度改革的序幕，各省地方政府遵照中央精神，結合地方經濟發展實際，進行了不同程度的、卓有成效的行政審批制度改革。本文總結了各省市在行政審批制度改革方面取得的先進經驗，結合目前遼寧省行政審批制度改革的現狀，對遼寧省行政審批制度的改革模式、路徑提出可行性構想，并對“遼寧模式”可能出現的主要問題及解決辦法進行了深入思考。

2001年，中央政府正式拉開了我國行政審批制度改革的大幕。十多年來，在國務院的統一領導和部署下，以加快轉變政府職能、全面推進法治政府建設為目標，以清理、減少和調整行政審批項目為重點，以堅持集中、便民、高效和廉潔審批為原則，以創新行政審批體制、建立政務服務中心為平臺，以實體集中審批與虛擬網絡審批相結合為手段，全國行政審批制度改革取得了明顯成效，受到群眾和社會的廣泛好評，得到專家學者的充分肯定。

一、全國先進地方政府改革時效

（一）“海南模式”

在地方行政審批制度改革中，海南以省人民政府政務服務中心為平臺，相對集中行政審批權，大力改革行政審批的體制機制，著力推行行政審批的陽光政務，初步形成了地方行政審批制度改革的“海南模式”：多數審批部門、審批事項進駐，絕大部分進駐事項均能辦理，形成了以政務中心為平臺的高效、廉潔、便民的行政審批機制，政務中心成為同級政府的行政審批管理與服務機構，切實承擔起推動行政審批制度改革的主體角色。海南省政務中心是行政審批制度改革的“樣板工程”。海南省政務中心率先提出并實行“三集中”的模式。所謂“三集中”是指審批事項集中、審批權力集中、審批人員集中。審批事項集中是在不增加編制的情況下，各廳局設立專門的行政審批辦公室，將原來分散在各處室辦理的審批事項向行政審批辦公室集中，其他處室不再具有審批職能。審批權力集中是由行政首長授權，將分散在各分管領導和業務處室的審批權力向行政審批辦公室主任（即“首席代表”）相對集中。審批人員集中是指行政審批辦公室以及工作人員整建制向中心集中。“三集中”后各審批辦擁有受理權和直接審批權，啟用“行政許可專用章”，在政務中心的統一領導、組織、協調和監督下進行行政審批。

（二）“吉林模式”

2003年以后，吉林省依托政務大廳進行的四次行政審批事項清理、整合等，形成了特有的“吉林模式”：吉林省政府逐漸將行政審批范圍和內容的變化與審批運行方式的變革結合起來，確立了相對集中審批模式作為改革的階段性目標。相對集中審批模式的前提在于具有審批權限的政府職能部門在政務大廳設立辦事窗口，將與審批有關的咨詢、受理、協調、服務、收費等事項全部納入政務大廳統一辦理；核心在于審批集中過程中事項的清理、程序的簡化、流程的再造、監督的強化，以及審批服務理念和提供方式的轉變；根本在于審批權的相對集中，政務公開協調辦公室作為吉林省政府辦公廳的內設機構和政務大廳的管理機構，通過法定的程序和管理制度，對行政審批發揮實質性的管理和監督作用。這一具有地方特色的審批模式，成為吉林省行政審批制度改革過程的目標導向和政策依據。

（三）“廣東模式”

2014年底，廣東省己基本連通全省所有縣區網上辦事分廳，形成“橫向到省直廳局、縱向到各縣區”網上辦事系統，積極探索網上辦事大廳和實體辦事大廳審批服務一體化。國務院審改辦要依托國家統一的政務外網，盡快制定政務服務協同框架和標準，有步驟從縱橫兩個方面推動各級政府政務網絡平臺與政務服務中心及部門局域網的聯網，逐步實現網上審批、電子監察等跨地區、跨部門的業務協同、信息共享、協調聯動。

二、遼寧行政審批制度現狀

遼寧省政府今年在取消和下放了一大批行政權力的基礎上，把建設省政務服務中心作為推進簡政放權、放管結合、優化服務的重要舉措。省各部門先后采取不同方式，大力推進行政審批制度改革進入新階段，頗有百家爭鳴之勢。但是市、縣等基層行政審批制度改革差異較大，存在遼寧三級現象。

（一）改革先鋒 極速前進

1.專家評估 陽光運行

為確保權利在陽光下運行，省質監局聘請專家評估。為進一步鞏固行政審批制度改革成果，規范行政審批行為，實現從以審批為中心，向重事中事后監管的模式轉變，遼寧啟動行政許可審批下放事項評估工作。從5月9日至27日，遼寧省質監局將引入社會第三方對下放的行政權力運行情況開展客觀公正的評估，采用聽匯報、考實際、審材料、調問卷等方式進行，通過此次評估及考核，將進一步有效規范各市質監局做好下放后行政許可審批事項的辦理行為，為省質監局進一步下放行政許可審批事項做好準備。確保行政權力公開、公正、透明的在陽光下運行。

遼寧省質監局此次評估的主要內容包括下放、委托下放、差異性下放權力，共分3級指標：一級指標包括制度建設、組織管理、審核實施等內容。二級指標包括制度的完備性、管理機構的完備性、隊伍建設、審批過程的合規性、審批檔案的完備性、審批事項的時效性、服務行為規范性、網上審批建設及運行情況等內容。三級指標包括權力清單公示制度、行政審批流程制度（流程圖）、行政審批一次性告知制度、崗位責任與工作績效考核制度、行政審批監管檔案制度、鑒定評審專家管理制度、行政審批與技術審查分離制度等內容。

2.破立并舉 極速前行

遼寧省交通廳、遼寧省國土資源等部門認真貫徹執行中央和省委關于行政審批制度改革的一系列指示精神，立足省情和本部門工作實際，堅持破立并舉、上下聯動、敢闖敢試，在簡政放權的速度、力度、溫度上進行了卓有成效的探索，以智慧和勇氣下好改革的“先手棋”，切實把該“放”的徹底放開、該“減”的徹底減掉、該“清”的徹底清除、該“管”的切實管到位，確保改革“蹄疾而步穩”，趟出了政府行業部門簡政放權的新路子，贏得社會和群眾點贊。

（二）多數單位 穩步推進

市質監局成立行政審批處，在全市第一個成建制整體進駐市公共行政服務中心，代表市局組織、協調所有的質監行政審批工作，按照授權范圍履行行政審批職能。“一站式”服務對辦理業務人員的素質和水平提出了更高的要求。為使窗口人員更迅速熟悉各項質監業務，一是探索實行“A+B+C”三崗位培養模式，每一個審批事項都設立A、B、C崗，其中A崗為基本工作崗位，B崗、C崗為輔助工作崗位，由A崗對其進行傳幫帶。一方面促使窗口人員更快熟悉各項業務，另一方面當A崗不在時，B、C崗頂替，不讓辦事群眾跑空趟。二是實行受理三級審核制度。業務由A崗正常承接后，需要B崗、C崗簽字審核后，方可受理。A崗能看到的資料B、C崗也能同步看到，這也是B、C崗和A崗共同熟悉業務的一種方式。進一步加強行政審批復合型人才建設。

其他部門先后成立行政審批處室，穩步推進行政審批制度改革的貫徹落實工作。

（三）部分基層部門 坐等觀望

部分基層部門對承接許可的態度比較消極，僅為落實審計部門對其提出的整改要求而被動地、象征性地做了一些準備工作；有些部門明確表示不愿也無法承接下放的許可，希望由上級部門收回或暫時仍由上級部門繼續辦理；有的部門顧慮重重，認為即使承接也是迫于上級壓力，對于能否承接好還不確定，準備綜合考量一下再最后確定是否承接。

三、遼寧行政審批制度改革的可行性構想

遼寧省應結合推進政府職能轉變要求，推進相對集中行政許可，積極探索創新行政審批管理機制、聯動機制、服務機制，努力實現“減少審批層級、激發市場活力”的目標，進一步提升審批效率。將行政許可權相對集中到行政審批局，以“一窗進出”為目標，探索創新審批機制，創新開展事中事后監管機制，不斷釋放改革活力，相對集中行政許可見實效。

（一）創新機制 集中審批

1.“一枚印章”管審批

對于一個部門多枚印章等現象，可成立行政審批局，將分散在各個部門的行政審批職能和相關工作人員劃轉到行政審批局，同時啟用“行政審批局審批專用章”，實現全省行政審批集中辦理，減少審批層級，破除“公章四面圍城”，讓辦事企業和群眾不再東奔西跑，減少人力、交通等損耗。

2.“一個窗口”接辦件

將全省相關行政審批事項集中到行政審批局辦事大廳，按照“一個窗口流轉”辦理，“車間式流水線”審批的方式，優化辦事程序，改變以往的“審批長途旅行”現象，縮減時限，為企業減壓。精簡審批工作人員、簡化審批材料、縮減審批事項，減少辦理層級，念好“服務經”，真正做到便企利民。

3.“一套清單”定邊界

實行行政審批事項“目錄管理”，分門別類建立“權力清單”，全面公開行政審批權力范圍和運行“流程圖”，劃定審批界限，進一步規范行政審批。同時，按照“流程優、期限短、成本低、服務好”的目標建立“程序清單”和辦理人員“責任清單”，明確界限、規范程序、落實責任。

4.“一班人馬”定職責

實行“A+B+C”三崗位培養模式，加強行政審批復合型人才建設。其中A崗為基本工作崗位，正常辦理業務時負責某一或幾方面的工作，B崗、C崗為輔助工作崗位，由A崗對其進行結對傳幫帶。一班人馬，三手準備，以備不時之需，確定職責，確保行政審批事項及時辦理到位。

（二）聯動機制

1.審批與監管聯動

隨著社會主義市場經濟的進一步發展和行政審批制度改革的深入推進，行政機關應當逐步減少對行政許可的依賴，應盡快轉變觀念和創新管理機制，進一步加強事中管理和事后管理手段。弱審批、強監管，將行政審批權和行政監管權進行分離，建立規范化的行政審批和監管機制，制定《行政審批事中事后監管實施意見》，明確監管主體、監管事項和監管責任，進一步規范監管主體行為，防止自由裁量權濫用。一是在事中監管工作上制定相關制度，“程序清單”和“責任清單”制度、分段管控制度、事中監管防控體系制度、辦結件抄告制度、每月抽查制度，確保正確行使審批權；二是在事后監管中建立相關工作制度，細化各項監管責任及獎懲措施；三是審管工作無縫對接，建立重點領域會商會審制度、特邀審查員制度和監管事項抄告制度。

2.加法與減法聯動

按照“服務做加法、程序做減法”的原則，積極探索創新社會投資項目審批工作模式。一是采取同一階段需要辦理的行政審批事項合并聯動辦理方式，進一步縮減社會投資項目從注冊登記到取得施工許可證的辦理時限；二是部門協同一起辦。根據項目建設進度與相關部門開展聯合會審工作，最大限度合并審批事項，取得審批效率“最大公約數”。對以中介技術服務成果為審批條件的項目，試行“形式審查制”，強化中介機構和業主責任，進一步放寬市場準入，加快市場經濟的發展。工業項目通過形式審查和實質審查后，只要具備主要條件，在企業承諾補齊缺項件的情況下，即可允許進入審批流程。

3.后臺與前臺聯動

針對當前在行政審批中建設工程領域內現場踏勘不規范的現象，加強前臺申報資料的精細化審查，同時，著重針對現場踏勘進行了規范。一是從現場踏勘工作流程、責任劃分等方面，完善行政審批現場踏勘管理辦法；二是從現場踏勘工作原則、流程、要求、職責等方面加以規范，制作統一的現場踏勘登記表；三是抽調業務骨干和專業技術人才組建跨部門、跨行業的現場踏勘隊伍，按行業劃分為商事登記類、城管交通類、投資立項類、規劃建設類、涉農事項類、社會事業類和工業項目七大類專業踏勘小組；四是創新現場踏勘工作模式，把踏勘的工作模式分為分類踏勘、聯合踏勘、標準踏勘、錯時踏勘，切實解決現場踏勘“散、亂、多”等問題，確保行政審批資料與現場實際相吻合，從而實現行政審批及時專業、規范高效。

（三）服務機制

1.“管家式”服務

一是積極開展前期“政策輔導”。在政府與投資企業簽訂項目投資協議后，行政審批局馬上對接企業，就審批政策和程序實行一次性告知，為企業開展審批政策、審批手續等輔導；二是對審批權限內的所有政府投資項目、產業投資項目、集中經濟項目等制定個性化審批方案，通過綜合受理指導、批前業務會審、全程跟蹤督辦、階梯式分級協調等方式，整合行政審批局代辦服務部、進駐的職能部門窗口、中介服務庫等資源，運用聯合審批、模擬審批、打包審批等審批方式，緊固審批鏈條，倒排時間節點，統籌項目推進；三是大力推行“預約服務、延時服務、上門服務”，為企業提供代辦和幫辦服務，協助企業完成審批手續辦理，促進企業早開工、早建成、早投產。

2.“互聯網”服務

與“一站式”的辦公模式相比，不依托于實體性辦公場所的網上行政審批，可以使公眾在網上享受全程化、一體化、無縫隙的審批服務，既方便又快捷，節省了人力、物力資源，又為交通減壓，網上審批不僅是“一站式”辦公模式的新發展，也是行政審批制度改革的最終取向。通過計算機和網絡技術進一步實現業務集中，建立跨部門的協作服務，網上網下并軌運行，不斷拓展和完善網上審批的范圍和功能，實現審批服務從集約到集成的轉變，是審批制度改革模式優化創新的基本途徑。

實施“互聯網+”行動計劃，依托現有的政務服務互聯網平臺，著力打造“一網兩中心一鍵通”，逐步構建數據一體共享、業務一體協同、服務一體集成、監督一體開展的“線上線下、虛實結合”政務服務體系。在公眾信息網“企業服務”專欄，初步實現辦事查詢、了解投資環境、網上咨詢、訴求受理等功能，在“審批服務”欄目，實現辦事指南查詢、網上預約、網上代辦、中介選取等功能，讓公眾和企業通過門戶網站真正實現網上辦事。同時，成立民生訴求會辦中心、企業訴求會辦中心，實現公眾、企業訴求隨時隨地反映、及時受理、限時辦結，并對辦理情況進行評價。

隨著科學技術的不斷發展，建立電子政務平臺在技術上已無難關，真正困難的是各部門間打破信息壁壘，實現信息的統一收集、統一管理、統一使用。比如質監局公共行政服務中心有自己的電子設備監察系統和受理程序，省局有自己的網絡平臺，一項許可事項要上兩個系統。在推行網上審批的過程中，可以分步推廣，但是最終目標仍應當是根據統一的電子標準，建立統一的服務平臺，避免各部門各自為政，分散辦公。

（1）構建網上審批基礎工程建設

加強硬件系統建設，完善網絡建設、安全管理、信息資源建設和績效管理等技術層面的內容，以及行政管理體制與具體業務類型之間的關系，進行總體、全面的層級設計，并加快網上行政審批系統基礎性土程建設。

（2）要持續推進“三級聯網”建設

建立具備同級事項審批、下級上報事項審批、本級不能審批事項上報和接受回復事項等三級行政審批功能，進一步解決制約網上行政審批范圍擴展的技術瓶頸。

（3）優化再造網上并聯審批流程

以公眾為中心，根據審批流程的性質、目的和活動要求，跨越職能部門的現有邊界，通過重新排列審批職責和審批過程，利用計算機網絡促進重組后的審批流程自動化與網絡化，建立以解決問題為目標的并行化、部門集成化、電子化的審批流程模式。

改革沒有完成時，簡政放權也沒有終點。對于深化行政審批制度改革這篇大文章，我們應按照“講政治、顧大局、用智慧、靠創新、敢擔當”的要求，進一步強化法治、公平、責任意識，在統籌把握簡政放權的速度、力度和溫度上持續發力，進一步提高了簡政放權的“含金量”，積極穩妥推進行政審批制度改革向縱深發展，加快轉變政府職能，更多地激發市場活力，更多地激發社會創造力，更好地服務人民群眾。

作品簡介：

該作品榮獲第十三屆遼寧法治論壇暨第九屆沈陽經濟區法治論壇二等獎。

作者簡介：

孫建民，國家二級律師，撫順市質量技術監督局公職律師，對相關法律問題和行政執法案件進行指導；

梁曉麗，遼寧大學法學碩士，在撫順市質量技術監督局從事法律相關工作；

馮迪，遼寧大學法學碩士，在撫順市質量技術監督局從事法律相關工作。