大數據與教育治理現代化：機遇、挑戰與優化路徑

姚松

摘 要：作為一種積極的治理資源，大數據技術在推進我國教育治理現代化轉型方面具有廣闊的應用空間。大數據技術為促進教育治理體制、治理方式、治理模式及教育治理理念的轉變提供了良好的機遇。但教育治理大數據意識匱乏、共享機制不健全、大數據研究及應用能力薄弱也對我國教育治理現代化建設提出了一系列挑戰。面對大數據時代教育治理轉型這一關鍵議題，轉變政府辦教育的職能和角色，激發市場和社會組織內在活力，構建政府、市場、社會之間的多中心、多主體治理模式是國家教育治理體系和治理能力現代化建設的不二選擇。

關鍵詞：大數據；教育治理；轉型

中圖分類號：G40-058 文獻標識碼：A 文章編號：1671-6124（2016）02-0076-05

自改革開放以來，伴隨經濟和社會轉型的快速推進，我國教育治理的時空環境和歷史背景均發生了深刻的變革。傳統與現代性問題相交織，后現代與轉型共涌現，教育治理問題復雜性不斷凸顯。教育治理難度在不斷加劇，迫切需要在治理模式上有新的轉型和突破。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出：當前深化改革總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化” [1 ]。治理體系和治理能力的現代化已被提升至國家發展戰略層面。這為教育治理的轉型與改革指出了新的奮斗方向。面對新形勢，如何加快推進教育治理體系和治理能力的現代化，業已成為一項重要而又緊迫的任務。從當前時代背景來看，以物聯網、云計算、互聯網等為代表的新信息技術，正悄然為人們提供了全新的視角和思維模式，全方位地改變著人們存在和發展的邏輯，解構和重塑現有的社會運行機制，進而對包括教育治理在內的整個社會治理產生重大影響。大數據時代的中國教育治理轉型面臨著新機遇和挑戰。在這個挑戰與機遇并存的新時期，如何將教育治理體系和治理能力現代化與大數據進行有機聯系，優化教育治理轉型路徑，是一個極為重要的時代命題。

一、大數據時代教育治理現代化轉型面臨的機遇

在教育治理現代化轉型的演進邏輯中，適切的治理技術是推進教育治理體系和治理能力現代化的重要媒介。大數據作為積極的技術型治理資源，能夠優化教育治理過程的生態環境，拓展教育制度框架設計的彈性空間，誘發教育制度變遷和治理轉型。同時，大數據所引領的海量化、近似全樣本的數據分析技術能夠通過關聯性和深度化的分析，洞悉教育事件背后所蘊含的深層邏輯，并對未來的發展進行有效預測，進而為解決現實的教育治理難題提供全新的技術支撐。作為一種新時期的治理資源，大數據技術能夠在推進教育治理體系和治理能力現代化建設上能夠發揮重要作用，充分釋放大數據所帶來的技術紅利對教育治理現代化具有至關重要的意義。

1. 促進教育治理體制從“碎片化”向“網格型”轉變

當前，教育治理“碎片化”是教育治理體制面臨的突出問題。其突出表現為承擔教育治理職能的政府部門協同性與合作性不足，部門之間的教育職能存在交叉與重疊，“信息孤島”和“信息矛盾”現象并存。近年來在異地高考、流動子女異地入學、農村教育布局調整等重要政策議題上，不同部門之間職能交叉、分工模糊、部門利益化等問題均有所體現，催生一系列政策執行問題。這種“碎片化”的教育治理體制易使教育治理陷入執行成本高昂而效率低下的困境之中。

隨著大數據時代的到來，傳統縱向科層制和橫向分工制結構將會被重塑，形成網狀型和扁平型結構。縱向來看，借助大數據的整合和優化技術，能夠優化信息上下傳遞渠道，簡化信息的傳遞層級，加快信息的傳遞速度，確保信息溝通和反饋渠道通暢，從而縮短各種教育信息傳遞層級，降低信息不對稱對落實教育政策的不利影響，提升教育政策的執行效益。橫向來看，借助大數據的分析技術，能夠為教育部門內部之間，教育部門與其他部門之間降低協調成本提供信息化基礎。借助大數據技術，能夠促進教育多個部門、多個環節的管理無縫化、高效化的協作機制建設，充分實現教育服務對象全覆蓋、教育資源信息全面共享，部門和崗位職責逐級落實的目標，進而改變原來分割化、被動式和分散型教育管理結構。

2. 促進教育治理方式從“基于有限個案”向“基于數據說話”轉變

長期以來，囿于治理資源的有限性，我國占主導地位的教育治理思維是：基于部分抽樣或個案試點進行治理需求推斷和預測。這實際上是基于有限的數據來推測多數人乃至整個社會當前或未來一段時期的教育治理需求，根據抽樣地區或試點地區的教育治理經驗來推斷更廣泛地區的教育治理經驗和干預政策。這種基于抽樣或有限個案為基礎的教育治理方式固然有其可取之處，但局限性亦十分明顯：一是難以充分甄別和把握不同群體之間教育治理需求的差異性；二是難以對不同地區經濟、社會發展平衡性的情況進行權衡和分析。

大數據時代，教育治理大數據的重要價值在于能夠充分提高教育決策的科學化和治理過程的精細化。通過大數據技術，數據收集、儲存、分析和應用方面的限制已被最大限度地“最小化”。應用各種智能終端和物聯網，能夠為決策者提供海量、及時而又準確的數據。云終端提供了海量數據儲存問題，而各種智能分析軟件等技術的成熟確保了處理大數據的能力。如果說以往的教育決策實證基礎主要源于“抽樣調查”和“個案試點”的話，大數據時代能夠為教育決策提供近似“全樣本”的數據基礎。這無疑能夠為選擇最優的教育決策方案奠定堅實的實證基礎。同時，借助大數據技術，數據挖掘能夠更加深化和精細化，有利于引導政府部門提供更加具有個性化和人性化的教育服務。比如，政府借助數據挖掘和關聯技術，對公眾在教育網站、微信、微博的登錄次數、熱點欄目關注度、發表評論等方面的分析，從而充分了解公眾的教育需要進行分析，并更加有效地推送個性化教育服務。

3. 促進教育治理模式由“靜態化”治理向“動態化”治理轉變

長期以來，教育治理的基于模式是在維系一定穩定基礎上，展開漸進式的改革促進教育穩步發展。教育治理模式更多是一種靜態的 “謀而后動”而非動態的“隨動而謀”。然而，改革開放以來，伴隨城鄉之間、階層之間流動性的不斷增強，社會轉型和變遷的速度不斷加速，教育問題更加呈現出復雜化、動態性的特征。原有的靜態化教育治理模式已難以充分適應快速變化的社會需要，亟待加以轉變。

在大數據時代，隨著信息技術的快速發展，社會公眾教育訴求的表達和信息傳遞成本在不斷下降。每個教育行動主體均可運用信息化手段來表達個人的觀點和利益訴求，這些構成了海量的“微”數據和“微”事件。政府部門可以運用大數據挖掘技術，將這些廣泛散存在的模糊數據進行序關聯，分析教育問題、危機和各類教育訴求可能發生的概率，進而適時根據情況變化做出恰當的教育決策。此外，大數據時代各類決策往往受社會輿論的影響和引導。通過對各種論壇留言、微博轉發、網站瀏覽等一些網絡輿情的關聯分析，政府部門能夠及時、準確了解公眾所關切的教育議題、民眾迫切的教育需求和期望。以此為基礎，政府的教育決策將能夠更及時回應社會公眾的教育意愿，更好聚集民意和民智。更為重要的是，大數據還可以提高政府的教育應急管理能力。在信息化時代，以微信、微博、論壇、QQ等新媒體已成為新的信息傳播發源地。由于網絡傳播的快速性和信息辨識度低的特性，使得網絡易成為散發、并不斷擴散各種教育虛假性新聞或問題的“策源地”。大數據技術可以為應對這種危機提供更多資源支持。例如，政府部門可利用大數據對教育熱點、名人微博或微信等海量社會數據進行追蹤與分析，尋求突發性教育危機事件的真正起因、傳遞渠道、涉及主要人物等，進而可以有效還原各種突發性教育危機發生的過程，在此基礎上，再以客觀、權威的事實和數據整理事件的真相，最大程度上降低突發性教育危機事件帶來的不良影響。

4. 促進教育治理理念從“管理本位”向“服務本位”轉型

“治理”一詞并非陌生概念。新公共服務與整體性治理兩大主流理論體系已對其進行詳細的分析。盡管側重點不一，但治理理論的基本共識即是，通過對話、合作、協調，形成主體治理的多元化、民主化、平等化 [2 ]。教育治理的轉型，即是要求政府部門要從傳統的“管理者”向現代的“服務者”身份進行轉變。政府職能定位也從以前的“劃槳者”向“掌舵者”轉型。

教育治理現代化，實際上是意味著教育要從以往的“管理”或是“管制”模式，轉型為政府、學校、社會等主體共同參與、民主對話、協作共贏的新模式。對比大數據的社會屬性，其所體現的開放性、參與性、關聯性、包容性理念，與教育治理現代化所蘊含的理念不謀而合。因為惟有在充分開放的氛圍下，多主體、多中心參與教育的共同治理才能切實實現；而惟有在包容的心態下，多主體在協調各自教育利益訴求時，才能彼此理解和尊重，具有廣泛共識的教育治理方案才有可能達成。此外，隨著大數據技術的深入應用，關聯化和深度化思維方式能夠引導政府主體形成新的決策理念，更加精準地提供公眾所需要的教育服務，更有助于政府部門服務者身份和掌舵者角色的發揮。

二、大數據時代教育治理現代化轉型面臨的突出挑戰

從當前教育治理建設和轉型現狀來看，教育治理效能與政府所規劃的教育治理現代化轉型仍存在“脫嵌”問題。大數據時代，現有教育治理體系中的治理理念、運行機制和關鍵流程，在面對快速的信息技術變遷中顯現有一定的不適應性，這給我國教育治理體系和治理能力現代化提出了嚴峻的挑戰。

1. 教育治理大數據意識匱乏

隨著大數據時代的到來，大數據技術為智能性、服務型教育治理模式的實現提供重要基礎。然而，以大數據為基礎的現代教育治理模式的實現，必須以運用大治理數據的意識為前提。然而，從目前實現情況來看，教育治理大數據的運用意識仍顯不足，一些傳統的教育治理思想仍在發揮作用。首先，“重管理，輕服務”的管控思維仍然存在。受傳統觀念和制度慣性的影響，“重管理，輕服務”的管理思維仍廣泛存在當前教育治理體系中。在這管理思維下，強化管控而并非服務成為教育治理的重要目標，重視自上而下的垂直型、權威化的管理模式，對教育治理各主體間的水平互動和數據共享重視不足，致使教育治理大數據形成缺乏強有力的平臺支撐。其次，“重局部，輕全局”的部門利益導向。理想狀態下，政府部門上下級之間，組織成員之間基于維護和發展公共教育利益追求，可以實現工作“無縫承接”及政策執行的順暢。然而，在現實情況中，受“經濟人”理性影響，承擔教育治理職能的政府部門基于各自利益訴求，各自為政，協同性與合作性不足現象并不鮮見，從而導致教育治理大數據意識的形成失去重要動力來源。再次，“重政府、輕社會”的偏見。這一偏見長期存在，致使政府包攬一切事務，其他社會組織、社區及社會公眾在內的多元主體在教育治理的參與性嚴重不足，從而導致教育治理大數據的收集和形成缺乏廣泛的社會基礎。

2. 教育治理大數據共享存在諸多障礙

大數據時代，教育治理大數據的形成必須要以各教育治理主體所掌握的相關數據完全共享為前提。然而，目前我國教育治理相關數據共享仍面臨諸多問題。首先，缺乏大數據應用的標準和制度。當前大數據的應用尚處于起步階段，缺乏整體的大數據應用機制。教育系統內存在著各類型的統計數據，但數據之間的轉換、計量標準及應用規范等并沒有一個權威性的標準和規范；其次，缺乏專門的法律法規。我國尚未出臺對教育治理數據在內的各種大數據生產、使用、歸屬及共享等問題做出專門規定的法律，現有相關法律之間也存在模糊不清的問題。因此教育治理的大數據共享沒有明確的操作指南和目標規劃。其次，信息安全問題。大數據時代，如何切實保護好各類數據是教育治理能力建設過程中不容回避的問題。由于大數據強調是對海量數據的收集和儲存，那么集中儲存的各類教育數據恰恰可能增加泄露風險。現在“智慧校園”正不斷興起，借助網絡技術，學校、家長、學生更加緊密聯系。然而，家長、學生個人信息被泄露和倒賣的問題并不鮮見。特別是事關教育行動主體個人隱私的泄露，將會對其產生較大的傷害。再次，新的數字鴻溝。雖然近年來，我國正加快推進農村數學化校園建設，但農村學校人均擁有電腦數，網絡開通率及專業人員配置方面，均遠遠落后于城市學校。有數據顯示，2012年城鄉數字鴻溝指數為0.44，地區數字鴻溝指數為0.32 [3 ]。以最新一次人口普查結果為基準，農村擁有網絡的人口數與城市擁有網絡的人口數比為12.69 [4 ]。這意味著，在農村地區有相當一部分教育利益相關者無法借助網絡了解教育議題，表達個人教育利益訴求和偏好，也就難以主動進入大數據時代國家教育治理的決策視野。

3. 教育治理大數據研究及應用能力薄弱

大數據時代，提升對教育大數據的分析和應用能力，是加強教育治理能力建設，促進教育治理現代化轉型的關鍵性因素。目前，大數據應用于國家教育治理能力建設才剛剛起步，教育治理大數據研究和應用能力仍然較弱。首先，缺乏對教育治理大數據分析能力。我國的教育數據資源雖然非常豐富，但由于缺乏實證文化，嚴謹收集數據、全面分析和應用數據意識尚顯淡薄。在實踐中，教育數據不夠準確、系統和全面的問題較為突出。教育決策更多依賴經驗、個體智慧或直覺。基于實證數據分析教育事實，立足于扎實的實證數據進行教育決策的意識尚顯薄弱。模糊分析重于精準分析，因果推斷重于關聯分析。其次，缺乏基于大數據形成的教育需求轉化為有效教育治理和服務的能力。隨著大數據時代的到來，通過海量的教育大數據收集、處理和分析，能夠更全面把握不同地區、不同階層的行動主體教育治理需求，從而為供給有效的教育治理服務奠定良好基礎。但是，這一目標實現有賴于相應能力的提升為基礎。從當前實際情況來看，各教育治理特別是政府部門依據教育大數據形成教育治理需要的意識與能力不足，而將這種需求轉化為有效教育治理和服務的能力更加缺乏。再次，缺乏大數據處理的專業人才。教育大數據的收集、分析和應用實際是一個多學科專家協作的過程。這要求分析人員既能夠熟悉教育業務和需求，同時又能夠充分掌握和應用大數據分析技術。然而，從現實情況來看，教育相關職能部門主要構成人員為管理或服務人員，而非大數據分析的專業人員，專業技術支持力量仍較為薄弱。

三、大數據時代推進教育治理現代化轉型的優化路徑

大數據時代的各種數據、技術資源廣泛分布在政府、市場及社會不同子系統中。以結構化數據為主的教育行業內數據資源（例如教育業務數據、教育調查類數據等）、以半結構化數據為主的物聯網數據資源以及非結構化數據為主的互聯網數據資源，彌散分布于政府部門、市場領域及社會組織及個人之中。從長遠看，市場和社會組織大數據技術應用和開發具有更為廣闊的應用前景。因此，大數據應用和服務于教育治理體系和能力現代化建設的核心即是協調好政府、市場及社會三者之間關系，在打造多中心、多主體協作治理模式的過程中實現政府角色的現代化轉型。

1. 政府部門主導是大數據時代教育治理現代化轉型的關鍵

政府部門主導主要體現在四個方面：第一，注重頂層設計，強調規劃先行。政府部門應重視大數據應用教育的頂層設計，將大數據上升至教育戰略之中，形成專門的大數據發展規劃，明確教育數據搜索的標準，規劃建立相關數據管理部門，完善教育數據搜索、管理、分析和應用機制，增強政府對教育大數據的統籌能力。第二，轉變傳統思維，形成大數據意識。政府部門需要加快轉變傳統的教育治理思維和決策習慣，自上而下倡導大數據治理教育的意識，重視基礎、真實的教育數據收集，重視分析數據內在的教育聯系，構建專門的基于大數據的決策運行機制，確保大數據分析預測結果與教育決策方案的有機銜接，提高教育決策的科學水平。第三，加快相關立法建設，保障教育數據合理、合規使用。大數據的收集與利用應有法可依。當前應盡快制定諸如《信息公開法》等相關法律法規，讓教育數據的挖掘和開放步入法制化軌道；應明確教育數據搜索的范圍、標準、搜索方法、產權歸屬、授權使用和個人隱私保護問題；合法搜索各種教育數據，應給予教育對象充分的選擇權，避免隱私泄露或侵犯問題，形成符合我國實情的教育數據應用法律體系。第四，統一標準，加強教育數據分析和挖掘。針對教育數據的不同類型、用途出臺相應的技術協議、標準和規范，統一教育各部門之間數據編碼、共享和交換程序，形成大數據資源監管平臺，匯集教育系統中各相關數據，對內分享互換，對外協調服務，加快高水平的電子政務系統整合，實現縱跨教育系統及其他部門的教育信息資源共享，克服“信息孤島”帶來的弊端。

2. 大數據時代的教育治理現代化轉型，要求重視發揮市場在資源配置方面的基礎性作用

政府在大數據時代教育治理現代化的主導作用，既體現在自身角色的調整，亦包括對市場的重視和理性應用。實際上，大數據時代，各種創新型企業在數據技術開發和應用方面發揮著重要的作用。政府可以加強數據的開放，通過教育服務外包的形式，基于項目制的方式，加強政府與企業的數據合作與分享。在此過程中，逐漸形成政府確認資格和標準、技術型企業提供技術服務與支持、公眾參與監督的合作模式。同時，要借助與技術型企業、科研機構及大專院校的合作，培訓一些能夠進行教育大數據分析和應用的復合型人才，為推進教育治理大數據戰略提供持續的智力資源支持。

3. 社會組織和公眾參與是大數據時代教育治理現代化轉型的基礎保證

教育治理的本質是“民主管理，利益訴求的充分表達與有效整合是民主管理的精髓” [5 ]。因此，教育治理現代化的一個基本特征是各相關利益主體必須要成為教育治理的主體。受制于多種因素影響，傳統的教育治理體系實質是以政府為核心的壟斷型、封閉型（半封閉型）結構。精英式的決策模式將形成的利益訴求輸入至政治系統之內，再由相關職能部門制定出各種教育政策 [6 ]。這種內輸入、封閉型、黑箱式的治理結構使得公眾參與教育治理的渠道、平臺相對有限，難以將自身利益訴求快速反映至決策系統內，并與其他利益集團進行公開、有序的利益博弈。大數據時代，借助各種網絡平臺，能夠在一定程度上改變傳統單向維度的利益表達機制，為多方利益主體或組織共同參與教育治理提供新的參與平臺，因此，需要盡快破除壟斷，加快數據開放和共享。教育數據作為一項公共資源，應像其他諸如天氣、經濟信息一樣定時公開。對于關乎公眾切身教育利益的數據，政府要定期主動公開，充分尊重公眾的知情權和質疑權，增強公眾參與教育治理的能力。在大數據時代，數據開放和共享既是一種理念，同樣也是促進公民參與教育治理的途徑手段。鼓勵公民參與教育數據的挖掘、收集和社會監督，有助于拓展教育治理的公共空間。

總而言之，大數據時代的教育治理現代化能力建設對教育治理模式的根本轉型具有強烈的內生性需求。教育大數據的收集、整合、分析以及信息安全等方面，均需要政府、市場、社會及公眾的協同共治，方能實現教育治理的戰略重構。符合現代教育治理理念的政府，應該是有限型、責任型、服務型政府。通過政府的引導和自身角色調整，激發市場、社會組織及公眾在現代教育治理中的作用與活動，我國的教育治理現代化能力將會顯著增強。因此，面對大數據時代教育治理轉型這一關鍵議題，轉變政府辦教育的職能和角色，激發市場和社會組織內在活力，構建政府、市場、社會之間的多中心、多主體治理模式是國家教育治理體系和治理能力建設的不二選擇。

參考文獻：

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[4]中國互聯網絡信息中心.2013年中國農村互聯網發展調查報告[EB/OL].http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/nc bg/201406/t20140611_47216.htm，2014-06-11.

[5]褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：7-12.

[6]祁型雨.利益表達與整合——關于教育政策的決策模式研究[D].武漢：華中師范大學大學，2003：95-96.

Abstract：As a kind of positive governance resources，big data technology has broad application space in promoting the modernization of education governance in China. Big data provides a good opportunity for transformation of education governance system，governance methods，governance mode and the philosophy of education governance. But the modernization of education management system also faces severe challenges such as the lack of consciousness of big date，the imperfect system of sharing date，and the weak ability of the big data research and application. Facing the challenge of the transformation of education management in the era of big data，the government should change its function and role in education，stimulate inner vigor of market and social organization，build multi-agent governance pattern among government，market and society.

Key words：big data；education governance；transformation