我國食品安全事故之國家賠償

劉慧娟

摘要：2015年實施的《食品安全法》確立了懲罰性賠償，增加了對違反食品安全法律法規的賠償數額，對打擊食品安全違法活動起到了更強的威懾力，更有利于保障食品安全，但對于經營者無力賠償時如何保障受害者受償權益及時有效實現并未進一步作出明確規定，且盡管我國有關法律對食品安全問題作出了部分賠償規定，但這些規定仍然存在著一些不足或缺陷。因此，本文將視角轉向國家賠償，分析國家賠償在食品安全事故中的性質及其合理性，并在國家先行賠償的基礎上給出了國家賠償責任的一些構建。

關鍵詞：食品安全事故；國家賠償責任；國家先行賠償

1 問題的提出

隨著社會經濟的高速發展，人們生活水平不斷提高，食品行業也獲得了空前的發展，但其在給人們帶來物質和精神上享受的同時，伴隨著食品工業企業經營發展而來的食品添加劑、化學原輔料和非食用物質等的過度使用或濫用，以及不適當處理食品而導致的食品安全問題也日益嚴重。因食品安全事故而產生的社會危害性極為嚴重，它不僅嚴重危害受害者的身體和心理健康，而且嚴重影響國內經濟的有序發展，甚至有損我國食品在國際上的信譽。針對食品安全問題，我國2015年新頒布的《食品安全法》已經采取了一些措施，主要關于民事賠償責任的規定，但民事賠償責任存在著一定的不足或缺陷，主要表現為以下幾點：

首先，受害者難以獲得及時充分的救濟。食品安全事故的受害者往往數目眾多，賠償數額巨大，事故侵權行為人可能無法一次性向所有受害者賠償，同時受害者即使獲得了相應賠償也可能不夠后續治療的支出。例如“三聚氰胺奶粉事件”中導致的“結石寶寶”若想得到后續治療補償，首先要進入各地衛生部門已經建立的數據庫患兒名單，而且報銷醫療費時還須帶上此前一次性支付的“賠償金收據”，而之前的一次性賠償往往是不充分的，根本無法彌補受害者在事故中所付出的代價，而且若不接受不足額的一次性賠償，受害者就得不到及時治療，從而影響其身心健康的早日恢復。

其次，賠償責任主體賠償能力不足。依照《破產法》第113條規定，在責任企業破產后，破產財產需優先清償破產費用和共益債務，然后支付完破產人所欠職工的工資和醫療、傷殘補助和撫恤費等一系列社會保險以及所欠稅款后，受害者才能作為普通債權人申請獲得賠償，然而大多時候企業因重大食品安全事故而破產后其財產已不足以支付所欠的全部債務，如果按照《破產法》所規定的順序來清償債務，食品安全事故受害者是無法得到足額甚至是無法獲得賠償的，造成賠償結果難以實現的后果。在“三聚氰胺奶粉事件”中，裁定中顯示，三鹿對普通債權的清償率為零，這意味著結石患兒將無法從三鹿獲得任何賠償。這已經侵害了社會的公平正義，嚴重影響社會的和諧與穩定。

最后，國家賠償舉證困難。食品安全事故發生后，受害者若想獲得民事賠償，就要承擔與訴訟有關的舉證責任，然而由于有害食品的危害性具有隱蔽性和長期性，以及鑒定有毒有害食品的高度技術性和專業性，要證明食品不符合安全標準，受害者必須去專門的食品鑒定機構做鑒定，這所耗費的時間和金錢成本對處于弱勢地位的受害者是較為巨大的。

由此可見，食品安全事故中的民事賠償責任并不能完全解決賠償問題，而若將國家賠償引入食品安全事故的損害賠償責任中，食品安全事故的賠償問題將得到進一步完善，這已經變得越來越迫切，而且國家賠償也已經慢慢成熟。

2 食品安全事故中國家賠償的性質及其合理性

我國國家賠償法規定，對于國家機關及其工作人員在行使公權力的過程中，因自身侵權行為給公民法人和其他組織造成損害后果的，受害人有權依照國家賠償法獲得國家賠償。在食品安全事故中，當行政主體不作為與第三人侵害行為共同造成損害時，兩者都是損害發生的原因，因此同時存在著民事賠償責任和國家賠償責任。此時的這兩種責任形成混合，國家賠償責任為安全補充責任。所謂安全補充責任，是指對他人負有法定義務的人因未盡到安全保障義務，對第三人給受害人造成的損害承擔補充性的責任，即在加害人不足以承擔全部責任時，補充責任人承擔剩余部分責任，如果加害人下落不明時，由補充責任人承擔全部責任。在承擔了補充責任后，補充責任人獲得對加害人的賠償請求權，即對加害人的追償權。國家賠償之所以具有這種性質，一方面是由于政府對公民有法定的安全保障義務，要對公共安全承擔責任；另一方面是為了在受害者和社會公共利益之間尋求平衡，以保護受害者并實現公平正義。

我國目前并沒有明確的關于食品安全事故的國家賠償的相關法律規定，但將國家賠償引入食品安全事故的損害賠償救濟中是有其合理性的，并且是值得期待的。

首先，政府具有保障人民生命財產安全和穩定社會秩序的責任。近年來，因為食品安全事故而致受害者身心健康受到嚴重損害的事件并不少見，公民在生命健康受到極大危害的時候，政府有著不可推卸的責任，政府有義務幫助受到傷害的公民，具有保障人民生命財產安全的職責。經營者在其破產無力償還受害者損失時，對于受害者的賠償也就沒有現實意義了。如果國家不予以賠償，則受害者無法得到救濟，在這種情況下，將國家賠償作為補充救濟手段引入，既符合國家職能又能彌補受害者損失。同時，食品安全事故發生后，群眾的情緒會受到很大的波動，如果得不到及時有效的撫慰，部分受害者可能會采取極端的行動，從而造成社會秩序的紊亂不安，從眾心理學認為，群眾很可能由于憤怒而采取過激行動，稍有不慎就可能造成嚴重的社會負面后果。如果爆發這樣的后果，對社會秩序的擾亂將會是巨大的，會給人民和國家帶來不可估量的傷害。在當代，國家中社會政治沖突與危機的發生，一定都會與該政治體系和政權的合法性危機相聯系。政府作為社會秩序的供給者，如果不能控制沖突，那就會成為失敗的政府。

其次，政府對經營者準入負有監管職責。我國食品安全法規定相關部門負有對食品的事先審查職責，要求相關部門嚴格按照法律規定履行職責，保證獲得行政許可的申請人的各項申請條件都符合國家相關法律法規的規定，否則應承擔相應的法律責任。這一規定試圖從源頭上阻止不符合規定的食品經營者進入市場，從而保證食品安全的可靠來源。然而如果行政主體在某種情況下是具有某項食品經營者準入監管職責的，并且在當時條件下能夠發現并阻止不符合國家相關法律法規規定的食品經營者進入市場，但行政主體的違法的不作為就可能導致不合法或違法的食品經營者的存在，進而產生食品安全事故的潛在性危害。

最后，政府對食品安全事故負有監管不力的責任。《食品安全法》進一步明確了實行分段監管的各部門的職責，并在此基礎上設立了食品安全委員會，各省市、地方政府都對各自領域內的食品安全監管工作做了分工部署。食品從原料到加工成成品的過程中，政府在整個生產加工過程中都要對食品質量安全進行嚴格把關。政府機關及其工作人員作為社會公共利益的維護者，有監管市場秩序、保障食品質量安全的義務，理應嚴格管理控制社會生活中的各種違法現象，但若其怠于履行義務，甚至進行違法行為，就會給食品消費者帶來更大的風險。在此方面的前車之鑒就有在“三聚氰胺奶粉事件”發生前，三鹿牌奶粉曾經擁有“國家免檢產品”、“中國名牌”的榮譽稱號，這種對市場監管不力的過錯，政府有不可推卸的責任。

3 食品安全事故中國家賠償責任的構建

我國法律上沒有明確規定關于食品安全事故中的構建賠償責任，但這并不是我們拒絕國家賠償的理由，這正是我國法律不夠完善的地方，我們可以通過一定的方式將其納入我國現有的賠償范圍。

（一）食品安全事故中國家賠償的立法模式

目前，我國相關立法尚未對食品安全賠償問題進行國家賠償的規定，鑒于我國食品安全問題的嚴峻形勢，并結合我國國情，筆者認為對食品安全事故中國家賠償主要可以考慮以下兩種立法模式：一是食品安全賠償問題引入《國家賠償法》。國家賠償法從總體上建立起國家賠償制度，為依法對國家機關及其工作人員行使職權的行為進行有效監督，并確立了以保護公民和法人的合法權益為核心的基本原則。故將食品安全賠償問題引入國家賠償法，有利于從賠償法角度來保障受害者權益。二是完善《食品安全法》中關于國家賠償法律制度的構建。食品安全法以保障公眾身體健康和生命安全為立法宗旨，建立國家賠償制度為公眾的受償權后續保障有著至關重要的作用，避免經營者無力賠償情形下受害者無處求償的困境，對食品安全法的立法宗旨提供強有力的后盾。這兩種立法模式各有其可取之處，也有不足之處，不論何種，筆者都期望我國相關立法更趨于完善，以更及時有效地保障公眾合法權益。

（二）食品安全事故中國家賠償的歸責原則

我國國家賠償法規定，對于國家機關及其工作人員行使職權的侵權行為或者應當作為而不作為的行為，造成損害的，受害人有取得國家賠償的權利。縱觀我國國家賠償法的發展歷程，可知我國國家賠償法經過不斷完善已將過去的違法原則和結果原則并行修改為嚴格責任原則。在嚴格責任原則下，不論行政機關及其工作人員是否違法，只要造成損害結果且違法行為與損害結果之間存在因果關系，都應對其行為所造成的損害承擔責任，即可認定該行政機關存在責任，此時受害者可申請國家賠償。適用嚴格責任有利于加強對行政機關行使職權的有效監督，使其更加嚴格守法，保障受害者及時獲得有效賠償。

（三）食品安全事故中國家賠償的舉證責任

在我國，除特殊情形外，舉證責任一般適用“誰主張，誰舉證”原則，國家賠償法也不例外，這一原則在解決一般問題上起著統攝作用，但在解決特殊問題時卻較為不合理。而在食品安全事故國家賠償中就應采取舉證責任倒置原則。關于舉證責任倒置，我國《民事證據規定》第4條和《侵權責任法》第66條都已有了相關的法律規定。在食品安全事故中，受害者存在著受害廣泛性和數目不確定性，更多的是處于弱勢地位的普通公眾，對相關證據的獲取能力有限，難以證明行政機關行為或不作為的違法性，若仍由受害者承擔舉證責任其不能證明時承擔不利后果，就失去了法律所特有的平衡性，不僅加大其證明負擔而且易于導致行政機關的濫用職權或不作為，這是極為不公平合理的。因此，在食品安全事故國家賠償的訴訟中應采取舉證責任倒置原則，由行政機關就其采取了相關合法行為并有效防止食品安全事故發生進行舉證證明。

（四）食品安全事故中實現國家賠償的路徑

首先，國家先行賠償。在食品安全事故中，為了讓受害者得到及時有效的救濟，穩定社會秩序，國家可以先期墊付治療檢查費用和賠償金，以最大限度減少損失，防止事態進一步惡化，并在墊付后取得代位求償權，向有關責任人追償。這時受害者仍然擁有要求經營者承擔直接或間接經濟損失賠償的權利。由國家先行賠償，這樣既可以減少食品安全事故的訴訟率，也可以有效改善受害者在賠償問題上所面臨的無處求償的被動局面。并且，事實上國家先行賠償在清理風險證券公司過程中對權益受損的個人投資者的有益嘗試中已取得了良好的社會效果。為保障充分的賠償資金，可設立專項國家賠償基金，由在食品安全方面存在高風險的行業企業內部出資建立賠償基金，并廣泛吸收社會捐助資金，以及相關企業的投資作為國家實施先行賠償的主要資金來源，收集的資金由政府進行管理和進行賠償。一旦出現肇事企業無力賠償的情況，可啟動該專項國家賠償基金，對受害人事先予以賠償。

然后，通過公益訴訟解決受害者與責任人之間的糾紛。公益訴訟，是指任何公民、法人或組織都可以根據法律法規的授權，對違反相關法律規范、侵犯國家和社會公共利益的行為，向人民法院起訴，由法院按照法定程序在訴訟當事人和其他訴訟參與人的參加下，由專門法官主持的，依法追究違法者法律責任的司法活動。通過公益訴訟來解決食品安全事故糾紛，不僅可以解決廣大受害者訴求無門的困境，使其得到及時有效的司法救濟，而且責任主體承擔的巨額賠償還能對其起到威懾和制裁的效果，進而對相關行業也起到威懾作用，迫使他們規范自身的行為，防止事故再次發生。對于國家來說，通過公益訴訟可以促使其更好地履行規范市場秩序的職責，維護市場秩序的穩定。而目前我國在食品安全事故中的公益訴訟制度并不健全，在訴訟主體資格、舉證責任分配方式以及因果關系認定等方面都沒有明確規定，有待立法的完善。

最后，國家向侵權者追償。在食品安全事故賠償中，國家承擔的賠償責任屬于替代責任，賠償責任主體與損害侵權行為主體是相分離的。國家在這一過程中不是為自己的侵權行為負責，而是為行為人的侵權行為買單，最終仍然應由行為人承擔責任。所以國家有權向實際侵權人追償，并且可以待受害者得到治療，事件平息后再通過相關的協商或者訴訟內的方式，公開、公正地解決責任追償問題。這不僅能讓受害者得到及時有效的治療，又能穩定社會秩序，還能樹立國家為人民服務的良好形象。對于國家在向侵權者追償的過程中可能遇到的侵權責任人仍舊無力賠償的困境，可建立食品安全責任保險制度，由可能存在食品安全危險的企業經營者通過分散責任風險來解決賠償資金的有效追償問題。