保障公民閱讀權利的圖書館制度建設研究

張　欣　鄭　直（.遼寧省圖書館，遼寧沈陽067；.遼寧省文化資源建設服務中心，遼寧沈陽005）

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保障公民閱讀權利的圖書館制度建設研究

張欣1鄭直2
（1.遼寧省圖書館，遼寧沈陽110167；2.遼寧省文化資源建設服務中心，遼寧沈陽110015）

［摘要］保障公民閱讀權利需要一套完整的社會支持體系，圖書館制度就是其中重要的內容之一。圖書館制度屬于國家文化制度的范疇，其建立和完善具有非常重要的價值。探討了與公民閱讀權利相關的圖書館制度建設基本內容，提出當前我國圖書館制度的執行與保障機制。

［關鍵詞］公民閱讀權利權利保障圖書館制度建設

1　相關概念與研究背景

嚴格地說，我國并沒有專門的保障閱讀權利的政策，有關閱讀權利的政策蘊含在與此相關的各類政府文件中。黨的十八大報告明確提出“開展全民閱讀活動”，2014年的政府工作報告也首次將“倡導全民閱讀”寫入其中，凸顯政府對全民閱讀的重視；黨的十八屆三中全會提出“構建現代公共文化服務體系”，以此提升公民基本文化權益的保障水平；黨的十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的重大任務，進一步提出要“實現公民權利保障法治化”。當前，我國正處于推進社會主義文化大發展、大繁榮的關鍵階段，加快建設“書香中國”已經不僅僅停留在一句口號，“讀書熱”現象正在興起。公民閱讀權利的保障實質上是國家和社會問題，需要提供完善的制度支持體系。這其中圖書館制度就是重要的保障措施之一，依法保障公眾利用圖書館的權利，是對公民閱讀權利的最根本保障。

1.1圖書館制度與制度建設

圖書館制度是民主國家和政府為保障公民的文化權利而采取的一系列制度性安排，是現代國家制度的組成部分。公共圖書館制度源于西方，產生于19世紀中葉的英國和美國，而在我國，現代意義的公共圖書館出現于20世紀初期。公共圖書館較為完善的定義是美國芝加哥圖書館館長普勒于1876年提出的。他在《公共圖書館的起源與管理》中強調，公共圖書館具有“公共財政支持、國家立法保障、免費開放、承擔社會教育功能”，在此基礎上，將公共圖書館制度概括為“民主社會的保障”和“民主政治的產物”。結合多種研究可知，公共圖書館是根據國家法律建立的，是受地方稅收與自愿捐贈支持的，是被當作公共信念管理的，每一位維護這個城市的市民都有平等地享有它的流通與服務的權利。通過平等免費地向社會公眾提供知識服務信息，使社會成員獲得民主理念和參與民主管理所必備的知識［1］。這個定義將公共圖書館制度提升到了一個新的層次之上，也被國內外學術界廣泛認可和接受。二戰結束以后，西方的圖書館制度建設開始進入了迅速發展階段，大量的公共圖書館承擔著保障公民自由平等地獲得閱讀權利的職責。

根據范并思教授的界定，公共圖書館制度即一種社會用以調節知識或信息分配，以實現社會知識或信息保障的制度［2］。時至今日，圖書館制度則成為國家保障社會信息公平和公民文化權利的最佳手段。圖書館制度確立了由公共經費、通過公共圖書館這一專業化機構，保障公眾平等獲取知識與信息的制度安排，其可分為三個層次。第一，圖書館設置和運行的基本制度性安排就是確立從公共經費中支出的經費保障制度。第二，政府部門是圖書館宏觀制度的供給主體，調整和完善各級建設主體以保證普遍均等的圖書館服務，是圖書館制度安排中的重要環節。第三，作為制度存在的圖書館，更是一個場所或者一種現代社會機構，包括制定方針政策、任命館長、監督和評估圖書館服務等對圖書館的管理，即是圖書館制度的第三大基本內容。

1.2公民閱讀權利

公民閱讀權利是指社會公民可以自由、平等、便捷地享有閱讀各類書籍、報刊等公共出版物的權利。公民閱讀權利涵蓋于公民文化權利概念范圍之下。隨著社會主義市場經濟的發展，我國公民的權利意識早已經覺醒，但卻不夠成熟，需要一套完整的社會支持體系來保障［3］。在國外，通過建設圖書館實現公民閱讀權利的保護已經成為一項重要的社會制度，不僅得到國際公約、憲法和法律的支持，而且還有社會資源、財政投入、社會輿論等的制度支持，并提供司法救濟途徑。在我國，保障公民閱讀權利的法律與制度建設還相對滯后。

1.3圖書館制度建設與公民閱讀權利的內在邏輯關系

實際上，圖書館制度建設與公民閱讀權利保障之間是相互促進、良性互動的關系。一方面，通過圖書館制度能夠直接為公民提供平等、自由的閱讀環境和條件［4］，直接實現了對公民閱讀權利的保護。另一方面，公民在充分享有閱讀權利的過程中實現了文化素質和民主意識的提升，并將最終轉化成為保護圖書館制度的實踐行動，為圖書館制度建設創造良好的社會環境和輿論支持。

2　圖書館制度建設研究現狀

相比西方國家對于圖書館制度的重視，近百年來我國圖書館界都未能將其作為一項實現公民信息平等、公平的重要制度加以對待和研究。直到當代，圖書館制度才引起了國內專家和學者的高度關注，并積累了一些較為重要的研究成果。蔣永福［5］提出了將公共圖書館制度作為一種具體制度安排的理念。梁欣［6］、過仕明［7］等從保障公眾文化權利的角度對公共圖書館制度進行了深入分析。李洪蓮［8］提出了圖書館建設效率等問題。這些研究成果都是現階段國內圖書館制度研究的代表，但均未能從保障公民閱讀權利的視角對具體的圖書館制度建設內容加以構建和闡述。我國圖書館界對于制度建設的研究與實踐大多集中在以下突出問題。

2.1宏觀制度的法治環境不足

當前我國公共圖書館宏觀制度建設主要通過社會文化事業發展規劃等加以體現。雖然在各級政府的文化事業發展規劃中有關于圖書館建設的相關表述，但是這些表述過于抽象和空泛，既缺乏必要的可操作性內容，又沒有形成完整的表述體例。而且我國迄今沒有出臺《圖書館法》，各級圖書館自行制定的規章隨意性較大，圖書館宏觀制度保障力度嚴重不足［9］。

2.2保障建設發展的中觀制度規劃缺失

正如前文所述，目前我國大部分地區尚沒有對圖書館保障性和發展性制度建設進行專題的規劃［10］。在這種情況下，不同地區間的圖書館制度建設發展進度不一、發展水平參差不齊、存在著主觀性和重復性建設等問題，給圖書館制度的總體建設造成嚴重影響。特別是在“人”這一關鍵性要素的管理方面，圖書館員至今仍未實行職業資格準入制度，館員“去職業化”問題突出。

2.3微觀制度的完整性和程序性不足

當前國內一些地區雖然設立了圖書館發展的總體制度規劃，但是完整性和程序性嚴重不足。具體體現在定位和定性不夠明確、可參照性的目標數量不足、本地區圖書館制度建設的時間安排不清晰等問題。制度設置的不完整影響到圖書館建設的總體目標確立，而程序不全則直接影響到圖書館建設的實踐發展。

2.4圖書館制度的有效監督機制缺失

很多地區的圖書館制度建設過程中缺乏明確的監督機制，一方面制度建設的主體不明確導致了圖書館制度建設推進緩慢，另一方面制度建設情況監督檢查機制不健全。由于缺乏必要的制度約束機制，很多制度安排都難以得到有效落實，形同虛設。

3　與公民閱讀權利相關的圖書館制度建設基本內容

圖書館作為公民閱讀行為的保障單位，應發揮自身資源和技術優勢，通過制度建設保障公民的閱讀權利。圖書館法、促進閱讀法在發達國家早已實施，我國對于這兩項工作正在納入法制化軌道。在國家大力倡導依法治國的今天，圖書館依靠完善的制度建設保障公民閱讀權利是大勢所趨。而與此同時，圖書館制訂并上報審批、備案，從而公布的運作章程或行為準則，對于保障圖書館事業發展，促進圖書館行業規范化建設，同樣具有重要的指導意義［11］。

表1　圖書館制度的基本體系框架

3.1總論與管理制度

圖書館的管理制度實際上應當貫穿于整個制度框架的始終，故此無需再單獨列出。主要包括對各類資產的管理、全部業務流程的管理及所有人員包括館員與讀者的管理。一言以蔽之，即“人、財、事”。

圖書館的管理制度是確保館內各項公共信息資源得到充分有效利用的關鍵。在制定與修改圖書館制度之時，應當充分考慮到兩個重要的因素，一是要以保障公民閱讀權利為根本，二是要提高公共閱讀資源的利用率。

3.2行政制度

行政制度是圖書館內部管理和運轉的重要制度保障。圖書館行政制度包括單位內部的行政權利分配原則、行政權利運行體制、行政權利監督機制等一系列制度和規范的總和。行政制度是圖書館發展的基礎，也在很大程度上決定其社會屬性。

在我國，圖書館大都屬于事業單位，由同級財政提供機構運行所需的經費支持以及人員開支等。傳統的圖書館行政制度帶有強烈的行政機構色彩，單位的行政首長負責圖書館業務管理工作，其內設的管理機構也都基本上按照行政機關的功能設置和管理模式來運行。這種行政制度不利于體現圖書館的公益性，因此對于公民自由、平等閱讀權利的保障大多是從圖書館的定位、服務理念、業務制度等方面來體現的。

3.3業務制度

業務制度是圖書館這一有機體日常運行的重要基礎，沒有科學的理論指導和嚴密的流程設計，圖書館建設目標的實現就無從談起。業務制度建設要以服務讀者為根本理念，確保各項內部和外部業務制度都能夠服務于保障公民閱讀權利這一主旨。

圖書館的內部業務制度主要可分為以文獻資源建設為主的傳統業務規范和以閱讀推廣活動為主的新型服務業態。前者以采、編、藏、閱等工作細則為主，后者則可涵蓋以推介館藏為主要目標的各類閱讀輔導活動。將外部業務制度概括為讀者服務規范和讀者發展制度兩個重要方面，細節包括與讀者直接相關的各項業務工作細則，如辦證、借閱等服務窗口的管理規則與服務標準，以及面向讀者開展的各類以提升讀者素質和圖書館利用能力為主要內容的培訓活動，另外還包括讀者反饋和隱私保護等與讀者個人權利相關的規定。圖書館必須建立和完善讀者制度，對讀者權利和義務進行科學規范，這是實現圖書館價值最大化的必要保證。

需要注意的是，針對不同的讀者提供更具個性化的服務，這是圖書館保障公民閱讀權利的重要手段。故此在堅持向公眾提供免費服務的基礎上，還要建立針對特殊人群尤其是閱讀障礙人群的保障機制。受到主客觀因素的制約，這部分社會群體無法正常享有公民自由、平等的閱讀權利，但是他們卻是社會發展進程中不容忽視的群體，圖書館必須增加相應的制度切實維護這部分群體的閱讀權利。

3.4館員制度

館員制度與每一名圖書館工作人員的切身利益息息相關。民主的、科學的、可持續發展的館員制度不僅有助于調動館員工作的積極性，形成內部團結協作的良好團隊意識，而且能夠確保圖書館其他各項制度得到有效貫徹執行。因此圖書館應將館員的利益與圖書館的利益融為一體，建立館員與圖書館事業共同發展的、動態有機的管理制度，同時館員也將作為圖書館的主體執行相關制度，以之實現對讀者閱讀權利的保障。

館員制度主要應包含三方面的內容：一是館員職業道德，嚴格的職業資格準入制度和崗位職責執行力度是圖書館事業良性發展的基礎和保證；二是館員能力評定，科學和公正的評價體系是館員投入業務工作的動力，是館員價值體現的重要標志；三是館員激勵制度，通過制度激發館員工作熱情，方能促使其主動承擔崗位職責，為推動全民閱讀做出應有貢獻。

4　圖書館制度執行與保障機制

為了確保圖書館充分發揮保障公民閱讀權利的功能，在制定相應的制度框架基礎上，還需要建立制度執行與保障機制，確保圖書館各項制度得到充分的執行。

4.1充分發揮政府的主導性作用

發展文化事業是政府義不容辭的責任。圖書館作為提高公民總體文化水平和保障公民基本文化權利的重要保障，其發展必須得到各級政府的高度重視。充分發揮政府的主導性作用，動員和整合社會資源，可為圖書館的健康發展提供良好的環境和條件。世界上先后有60多個國家頒布過圖書館法。英、美、日等國在立法后又進行了數次修訂，形成了完備的圖書館法體系，政府通過立法保障公民閱讀權利已成為世界共識。在我國《圖書館法》正式出臺之前，借鑒各方成熟經驗，各館可在上級部門的主導和支持下，對照本館的規章制度，對忽視公民閱讀權利的部分及時加以整改，盡早實現以制度保障公民的閱讀權利［12］。

4.2建立科學的圖書館發展規劃

對于圖書館而言，確定發展戰略規劃有助于正確處理長期發展與短期生存的關系，最大程度上防止短期行為的弊端，有助于圖書館處于穩定的持續發展狀態［13］。在我國，對圖書館規劃管理理論的研究還相對較少，因此需要借鑒世界各國該研究領域比較先進的經驗，突出理論的指導作用。各級政府要建立本地區圖書館發展規劃，按照當地地域分布、人口數量、經濟發展狀況等因素，科學合理地制定圖書館的數量、規模、覆蓋面等發展指標。在制定發展規劃的過程中，要提高規劃的可操作性，明確各部門的職責，建立發展規劃執行情況考核機制，確保規劃能夠得到有效執行。

4.3完善圖書館法人治理結構

為了有效凸顯圖書館的功能，提高社會服務公益性、均等性，近年來國內一些地區的圖書館結合事業單位行政管理體制改革和分類改革的有關要求，嘗試推行新型的圖書館法人治理結構，改變傳統的行政機構管理模式，建立圖書館理事會機制［9］。在治理體系中，政府主要負責政策法規、經費投入和職能監督；理事會主要承擔決策的功能；館領導與館員則承擔履行職能的角色；行業協會重點關注如何保障公眾的信息自由和文化權益。治理理論的核心就在于政府對于合法的權利不再是傳統的壟斷，社會相關的利益群體，不同機構、組織等都肩負著維持社會秩序、參與社會事務的管理，承擔起政府忽視或者弱化的職能。

5　圖書館制度建設研究的理論與實踐意義

在我國，圖書館制度是連接《憲法》中規定的公民基本權利與保障公民閱讀權利社會實踐之間的橋梁和紐帶。通過大力研究和發展圖書館制度建設［14］，不僅對中國特色社會主義文化理論是一個有效的完善和補充，而且對于公民公共文化權利保護、民主意識培養、社會主義民主政治理論等的完善和發展都具有重要的意義和價值。

當前，我國的圖書館事業早已從量的積累發展到質的跨越時期，重新思考圖書館的核心價值，筆者認為，以完善的制度建設實現對公民閱讀權利的有效保障，應當作為值得深入研究的課題。在現有的條件下，借鑒國外的成熟經驗，我國圖書館應在對現有的制度框架進行全面調整和完善的基礎上，建立新型的圖書館制度，充分體現出圖書館的公益性、均等性等基本屬性，從而全面保障公民閱讀權利。

總之，在我國大力發展和不斷完善圖書館制度，以之保障公民平等、自由的閱讀權利是一項長期而系統的工程，需要全社會付出共同的努力。黨的十八大提出的社會主義核心價值觀中，自由、平等、公正、法治同樣也應該成為圖書館保障公民閱讀權利的核心價值取向。歸根結底，合理的、健全的圖書館制度是使公民閱讀權利得以實現的根本保障。

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張欣女，1978年生。碩士，副研究館員。研究方向：圖書館學。

鄭直男，1977年生，副研究館員。

［分類號］G251

收稿日期：（2016-01-22；責編：徐向東。）