政府性基金管理問(wèn)題分析

陳蝶

摘要：政府性基金是各級(jí)政府無(wú)償征收的具有專(zhuān)項(xiàng)用途的財(cái)政資金，屬于市級(jí)政府非稅收入的組成部分，在市級(jí)政府財(cái)政體系中占據(jù)著越來(lái)越重要的地位。本文從分析政府性基金管理存在的問(wèn)題入手，提出相應(yīng)的解決對(duì)策，期望對(duì)充分發(fā)揮政府性基金的功能和作用有所幫助。

關(guān)鍵詞：政府性基金；收入；支出；監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：F830 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）013-000-01

一、政府性基金管理存在的問(wèn)題

（一）基金設(shè)立有待規(guī)范

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，一些建設(shè)集資類(lèi)基金已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要，但是各地政府卻沒(méi)有按期取消此類(lèi)基金，如民航發(fā)展基金、文化事業(yè)建設(shè)基金、電影事業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金、港口建設(shè)費(fèi)等，這類(lèi)基金的作用十分有限，與政府職能轉(zhuǎn)變相背離，同時(shí)也阻礙了民間投資的吸收和利用。此外，政府性基金的設(shè)立還存著重復(fù)交叉的現(xiàn)象，如城市公用事業(yè)附加與城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)之間存在著基金用途重復(fù)的問(wèn)題。

（二）基金預(yù)算編制的準(zhǔn)確性不足

在我國(guó)，地方政府性基金預(yù)算編制均采用基數(shù)加增長(zhǎng)、列收列支的方法，預(yù)算編制并未細(xì)化到具體的支出項(xiàng)目，從而使得基金預(yù)算無(wú)法真實(shí)、準(zhǔn)確地反映出政府性基金的實(shí)際收支情況，同時(shí)基金預(yù)算的執(zhí)行效果也相對(duì)較差，導(dǎo)致監(jiān)管難度增大，使用效果與預(yù)期存在較大的偏差。此外，因財(cái)政部門(mén)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料不完善，加之未建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)，致使對(duì)基金的征收情況無(wú)法及時(shí)掌握，由此導(dǎo)致了對(duì)基金預(yù)算安排的隨意性增大，預(yù)算執(zhí)行的可操作性也隨之弱化。

（三）基金使用效益不高

近年來(lái)各地區(qū)普遍存在政府性基金結(jié)余過(guò)大的情況，一些個(gè)別的地區(qū)結(jié)余超過(guò)預(yù)算凈結(jié)余幾十倍，這樣嚴(yán)重影響了基金的使用效益，其對(duì)重點(diǎn)事業(yè)的支持作用也未能得到有效發(fā)揮。導(dǎo)致政府性基金結(jié)余過(guò)大的主要原因如下：其一，基建預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，致使支出預(yù)算執(zhí)行效果與既定目標(biāo)的偏差過(guò)大，導(dǎo)致資金大量沉淀；其二，在預(yù)算方面，未能做到有效的協(xié)調(diào)與銜接，沒(méi)有形成完整的預(yù)算體系，造成政府性基金對(duì)公共財(cái)政的預(yù)算無(wú)法進(jìn)行支持。此外，對(duì)基金的統(tǒng)籌安排不太合理，基金的使用效益未能充分發(fā)揮。

（四）支出結(jié)構(gòu)不盡合理

地區(qū)政府性基金普遍存在支出結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，導(dǎo)致這一問(wèn)題的主要原因是對(duì)政府性基金的管理以預(yù)算管理為主，并未實(shí)現(xiàn)收支完全脫鉤，很多執(zhí)收部門(mén)將征收上來(lái)的基金當(dāng)成本部門(mén)的收入，從而形成了政府性基金誰(shuí)征收誰(shuí)使用的局面。

（五）外部監(jiān)督不到位

現(xiàn)階段，對(duì)政府性基金的監(jiān)督主要是由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，因這類(lèi)基金具有部門(mén)性質(zhì)，所以僅憑借財(cái)政部門(mén)的監(jiān)控很難做到全面、到位。雖然審計(jì)部門(mén)也逐步加強(qiáng)了對(duì)政府性基金的追蹤問(wèn)效，但從力度和范圍上看，卻略顯不足。

二、強(qiáng)化政府性基金管理的建議

（一）清理規(guī)范基金設(shè)立

地方政府應(yīng)當(dāng)全面清理規(guī)范政府性基金項(xiàng)目，保證政府性基金設(shè)立的合法性和合理性。具體措施如下：首先，取消一批基金。自動(dòng)取消執(zhí)行期限到期的基金項(xiàng)目，如民航發(fā)展基金、旅游發(fā)展基金、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)等。為了繼續(xù)扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府可采取財(cái)政補(bǔ)貼或優(yōu)惠稅收政策的方式給予扶持。其次，整合一批基金。對(duì)使用方向相近、基金性質(zhì)類(lèi)似的政府性基金進(jìn)行整合，結(jié)合政府部門(mén)職能劃分，合并征收對(duì)象和資金用途相近的基金項(xiàng)目，從而有效降低征管成本。再次，轉(zhuǎn)稅一批基金。對(duì)具有稅收特征，且來(lái)源穩(wěn)定、收入金額較大的基金項(xiàng)目，轉(zhuǎn)為稅收形式，或?qū)⑵渑c相近稅種進(jìn)行合并征收。如地方教育附加、城市公用事業(yè)附加、公路通行附加費(fèi)等，可對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)稅處理。

（二）細(xì)化基金預(yù)算編制內(nèi)容

為使政府性基金的預(yù)算編制更加科學(xué)合理，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化基金的預(yù)算編制內(nèi)容，以此來(lái)提高預(yù)算編制的有效性。首先，應(yīng)對(duì)預(yù)算安排加以規(guī)范。政府性基金收入預(yù)算應(yīng)按照總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化以及國(guó)家和地方政策的調(diào)整情況進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，盡最大的可能減少中間的調(diào)整環(huán)節(jié)。同時(shí)在基金的支出方面，應(yīng)當(dāng)依據(jù)以收定支、專(zhuān)款專(zhuān)用的原則進(jìn)行合理安排，并對(duì)項(xiàng)目支出的可行性進(jìn)行充分論證，借此來(lái)增強(qiáng)支出預(yù)算的準(zhǔn)確性。其次，應(yīng)對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行細(xì)化。要確保政府性基金預(yù)算能夠全面、具體地反映出基金收支的詳細(xì)情況，所有的預(yù)算應(yīng)當(dāng)全部編列到項(xiàng)級(jí)科目當(dāng)中，并細(xì)化到具體的支出項(xiàng)目及用款單位。

（三）盤(pán)活沉淀資金

為有效解決政府性基金使用效益不高的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)對(duì)沉淀資金進(jìn)行盤(pán)活。首先，要進(jìn)一步加大對(duì)政府性基金的統(tǒng)籌安排使用，使其能夠與公共財(cái)政預(yù)算進(jìn)行有效的銜接，以此來(lái)增強(qiáng)基金的使用效益。同時(shí)，在對(duì)預(yù)算進(jìn)行編制的過(guò)程中，只要是符合政府性基金支持的項(xiàng)目，就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用政府性基金，而對(duì)于政府性基金預(yù)算足額的項(xiàng)目，公共財(cái)政預(yù)算不進(jìn)行重復(fù)安排。其次，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的調(diào)配政策，對(duì)政府性基金中的沉淀資金進(jìn)行盤(pán)活，并構(gòu)建一套完善的基金沉淀資金調(diào)控機(jī)制，保證基金與公共財(cái)政預(yù)算之間銜接的有效性，這不但有助于地方財(cái)政預(yù)算支出壓力的緩解，而且還能使政府的宏觀調(diào)控能力獲得顯著增強(qiáng)。

（四）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

為了有效解決地方政府性基金支出結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)對(duì)支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，借此來(lái)提升政府性基金的使用效益。首先，要積極轉(zhuǎn)變誰(shuí)征收誰(shuí)使用的觀念，使政府性基金真正實(shí)現(xiàn)收支脫鉤，可以通過(guò)相關(guān)制度的制定，來(lái)避免基金被執(zhí)收部門(mén)直接使用的情況發(fā)生。其次，保證基金專(zhuān)款專(zhuān)用，使政府性基金發(fā)揮出應(yīng)有的作用和效能，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，緩解財(cái)政壓力，這樣不但能夠使地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，而且還能進(jìn)一步提升財(cái)政資金的使用效益，對(duì)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（五）健全監(jiān)督管理機(jī)制

為提升政府性基金管理的有效性，應(yīng)當(dāng)加大外部監(jiān)督力度，并加快健全相關(guān)的監(jiān)督管理機(jī)制。首先，要強(qiáng)化有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督職責(zé)，如財(cái)政、審計(jì)、人大等等，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的方式，對(duì)政府性基金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，以此來(lái)保證基金的征收與使用合法合規(guī)，審計(jì)過(guò)程中，若是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行糾正。其次，要轉(zhuǎn)變落后守舊的觀念，加強(qiáng)對(duì)基金使用效果的評(píng)價(jià)，并構(gòu)建以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向的配置機(jī)制，借此來(lái)提升基金的效益。再次，應(yīng)當(dāng)使政府性基金公開(kāi)化、透明化，并細(xì)化到經(jīng)常性支出、項(xiàng)目支出，除了要有以年為單位的公開(kāi)信息之外，還要有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的相關(guān)信息，這樣便于對(duì)政府性基金的期限、金額等信息的甄別，有利于監(jiān)督工作的開(kāi)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]安寧.政府性基金的合法性與負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)研究[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（6）：88-90.