公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)面臨的的法律問(wèn)題研究

鐘娜

摘要：本文首先通過(guò)闡述混合所有制的內(nèi)涵和當(dāng)前混合所有制辦學(xué)的立法現(xiàn)狀，并選取有代表性的高職院校混合所有制辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒，指出了公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)所面臨的法律困境，最后提出應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、建立健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)和流動(dòng)機(jī)制、優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)等具體措施。

關(guān)鍵詞：混合所有制；公司法；產(chǎn)權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.16 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）013-000-02

一、公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)的法律背景

所謂“混合所有制經(jīng)濟(jì)”，是指在社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)中，不同的產(chǎn)權(quán)主體多元投資、互相滲透、互相貫通、互相融合而形成的新的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形式。我國(guó)混合所有制經(jīng)濟(jì)的所有制結(jié)構(gòu)具有非單一性，是按照一定原則實(shí)行聯(lián)合生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)形式。從目前已有改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，混合所有制高職院校是由不同所有制經(jīng)濟(jì)形式聯(lián)合參股舉辦的教育模式，由企業(yè)參與高職教育，發(fā)揮市場(chǎng)的力量辦學(xué)，以推動(dòng)高職教育發(fā)展。混合所有制高職院校的本質(zhì)特征是通過(guò)產(chǎn)權(quán)主體和治理結(jié)構(gòu)的混合，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素最優(yōu)配置，使不同的產(chǎn)權(quán)主體相互滲透融合成一個(gè)新的利益共同體。

《中華人民共和國(guó)高等教育法》第六條規(guī)定，“國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要，制定高等教育發(fā)展規(guī)劃，舉辦高等學(xué)校，并采取多種形式積極發(fā)展高等教育事業(yè)”。《中華人民共和國(guó)高等教育法》第七條規(guī)定，“國(guó)家按照社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，根據(jù)不同類型、不同層次高等學(xué)校的實(shí)際，推進(jìn)高等教育體制改革和高等教育教學(xué)改革，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和資源配置，提高高等教育的質(zhì)量和效益”。《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第三條提出，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展”。黨的十八屆三中全會(huì)指出，“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。2014年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，“引導(dǎo)支持社會(huì)力量興辦職業(yè)教育。創(chuàng)新民辦職業(yè)教育辦學(xué)模式，積極支持各類辦學(xué)主體通過(guò)獨(dú)資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業(yè)教育；探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利。探索公辦和社會(huì)力量舉辦的職業(yè)院校相互委托管理和購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制。引導(dǎo)社會(huì)力量參與教學(xué)過(guò)程，共同開(kāi)發(fā)課程和教材等教育資源。社會(huì)力量舉辦的職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校具有同等法律地位，依法享受相關(guān)教育、財(cái)稅、土地、金融等政策。健全政府補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與職業(yè)教育辦學(xué)、管理和評(píng)價(jià)。”學(xué)校的公益性、穩(wěn)定性、普遍性決定了教育有別于企業(yè)甚至其他公共事業(yè)，其教育事業(yè)的法治化程度相比較高。混合所有制學(xué)校，目前已有一些成功經(jīng)驗(yàn)，例如浙江大學(xué)城市學(xué)院。國(guó)外高校針對(duì)普遍的存在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題，基本已經(jīng)與市場(chǎng)接軌，政府是以購(gòu)買教育服務(wù)的形式進(jìn)行投資，只占到高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足50%，大部分是通過(guò)企業(yè)和個(gè)人捐助，或教育基金投入。

二、公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)的法律困境

1.相關(guān)立法缺失，缺乏政策保障

公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)作為一種新生事物，尚缺少與其相適應(yīng)的法律法規(guī)。具體表現(xiàn)為：第一，在法人登記上，公辦高職院校進(jìn)行股份制（混合所有制）辦學(xué)后屬性有待明確。必須明確實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)的高職院校是屬于事業(yè)單位法人、民辦非企業(yè)法人，還是企業(yè)法人。第二，公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)面臨教育的公益性（社會(huì)效益）與資本的逐利性之間的矛盾。現(xiàn)有公辦高職院校改革單一政府投資模式，引入企業(yè)或民間資本。企業(yè)或民間資本要求有利益回報(bào)，這樣就產(chǎn)生了教育的公益性與資本的逐利性共存的局面，必須考慮如何處理兩者之間的矛盾。第三，實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)的公辦高職院校缺乏明確具體的法律制度安排。兼并、合并、轉(zhuǎn)讓、托管、舉辦者變更等問(wèn)題，如何進(jìn)行資產(chǎn)界定、核算、組織清算等問(wèn)題都需要制定出實(shí)施的細(xì)則。

2.產(chǎn)權(quán)要素流通不暢

《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中提出：“引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)利用產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)組合民間資本，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)合理流動(dòng)，開(kāi)展跨地區(qū)、跨行業(yè)兼并重組”。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈羅德·德姆塞茨認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)，就是指使自己或他人收益或受損的權(quán)利。”探索發(fā)展股份制（混合所有制）高職院校意味著不同所有制產(chǎn)權(quán)的融合，必然涉及到學(xué)校教育產(chǎn)權(quán)要素的流通，客觀要求產(chǎn)權(quán)交易，然而這正是制約所有公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)的瓶頸難題。我國(guó)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)與專業(yè)中介機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后，教育產(chǎn)權(quán)要素流動(dòng)不暢、流動(dòng)無(wú)序、配置低效。

3.行政管理體制存在障礙

公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)后是獨(dú)立的法人實(shí)體，可以依法自主辦學(xué)，但是其行政化色彩濃厚，相當(dāng)于政府的二級(jí)機(jī)構(gòu)，隸屬于政府。政府通過(guò)計(jì)劃方式配置高職院校資源，任命公辦高職院校的校長(zhǎng)、書記等領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行行政干預(yù)過(guò)多。在此體制下，行政化管理傾向極大地降低了公辦職業(yè)院校的經(jīng)營(yíng)管理效率，嚴(yán)重制約了公辦高職院校的發(fā)展活力，加大了參與公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)發(fā)展的難度和阻力。

三、公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)的法律對(duì)策

1.加快制定適合公辦高職院校股份制（混合所有制）辦學(xué)的法律法規(guī)

第一，盡快出臺(tái)國(guó)家關(guān)于股份制（混合所有制）高職院校試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)。以黨的領(lǐng)導(dǎo)和現(xiàn)有法律指導(dǎo)下，以《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》為依據(jù)，由教育行政部門會(huì)同有關(guān)部門盡早制定出臺(tái)有關(guān)公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)改革探索的統(tǒng)一指導(dǎo)意見(jiàn)。根據(jù)基本教育屬性、改革發(fā)展方向及運(yùn)行管理機(jī)制，明確試點(diǎn)范圍、原則和具體規(guī)則。第二，修改現(xiàn)有教育法律，增設(shè)適應(yīng)公辦高職院校股份制（混合所有制）辦學(xué)的相關(guān)條款。這幾年，《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》和《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》一直在積極修改過(guò)程中，但仍然對(duì)公辦高職院校混合所有制辦學(xué)中存在的國(guó)有資產(chǎn)管理、辦學(xué)收益分配、辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)防范等問(wèn)題缺乏法律政策依據(jù)。要從根本上吸引和調(diào)動(dòng)社會(huì)各方主體參與辦學(xué)的積極性，從現(xiàn)階段基本國(guó)情出發(fā)，加快制定適合公辦高職院校股份制（混合所有制）辦學(xué)的法律法規(guī)，極為必要。

2.建立健全股份制（混合所有制）辦學(xué)的公辦高職院校產(chǎn)權(quán)保護(hù)和流動(dòng)機(jī)制

公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)的最大難點(diǎn)在于不同產(chǎn)權(quán)主體之間如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)融合和流動(dòng)。這首先要建立科學(xué)明晰的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)。“公辦教育低效率的根本原因是教育產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題，表現(xiàn)在全民所有人既不擁有實(shí)際的剩余控制權(quán)，也不擁有完全的名義剩余控制權(quán)，同時(shí)實(shí)際剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)分離。”公辦高職院校應(yīng)借助民辦實(shí)體靈活的運(yùn)行管理機(jī)制，使所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離， 真正成為法人辦學(xué)實(shí)體。其次，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展教育產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。公辦高職院校實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“國(guó)有”“民有”共進(jìn)，需要保障國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等各方主體的合法權(quán)益。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)自由流動(dòng)，可以使有限的教育資源得到最優(yōu)化配置。

3.完善股份制（混合所有制）辦學(xué)的公辦高職院校法人治理結(jié)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)是公司制度的核心。按《中華人民共和國(guó)公司法》的規(guī)定，法人治理結(jié)構(gòu)由股東會(huì)或股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理四個(gè)部分構(gòu)成，相對(duì)應(yīng)的是決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行者的體現(xiàn)。通過(guò)決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)各權(quán)力的制衡，法人內(nèi)部機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，各司其職，保證其良性有序地運(yùn)行。公司法人治理結(jié)構(gòu)關(guān)系到公司投資者、決策者、管理者、監(jiān)督者的基本權(quán)利和義務(wù)，凡是法律有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守法律規(guī)定。目前混合所有制高職院校治理結(jié)構(gòu)中仍存在決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)嚴(yán)重同化，行政化傾向明顯，難以相互監(jiān)督的格局。解決這一問(wèn)題的途徑在于，實(shí)行股份制（混合所有制）辦學(xué)的公辦高職院校管理以公司法為基礎(chǔ)，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，運(yùn)作模式參照公司法管理。其優(yōu)勢(shì)在于可以最大限度地實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，有助于擺脫政府的不當(dāng)控制，便捷各種投資主體的進(jìn)入，在人事聘用、統(tǒng)籌資源等方面的體制機(jī)制更為靈活。這樣，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了管理方式的靈活性與手段的多樣化的有效結(jié)合，能夠不斷激發(fā)體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，不斷提升辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效率。完善股份制（混合所有制）辦學(xué)的公辦高職院校法人治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程，也是建立起產(chǎn)權(quán)明晰、科學(xué)決策、管理高效的現(xiàn)代教育體制的過(guò)程。

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作者簡(jiǎn)介：鐘 娜（1982-），女，湖南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。