從“制造”走向“智造”

摘 要：奧斯汀是美國ICT產業重要的研發創新中心。奧斯汀的ICT產業經歷了從生產到創新再到轉型三個發展階段，成功地從生產“制造”進入了創新“智造”。在奧斯汀ICT產業的技術創新和轉型升級過程中，極具戰略眼光的產業發展規劃發揮了重要的作用。奧斯汀ICT產業的發展規劃主要集中在人力資源和基礎設施兩方面，通過持續投資逐步地形成了一個高級和專業型的人力資源隊伍和基礎設施體系。奧斯汀ICT產業的發展規劃是政府、工商業界和大學之間合作互動的成果。奧斯汀ICT產業的成功可以為中國制造業技術創新和轉型升級提供經驗借鑒。

關鍵詞：奧斯汀；ICT；政策規劃；轉型升級

中圖分類號：F29

文獻標識碼：A 文章編號：1672-1101（2016）02-0014-07

作者簡介：邱東東（1979-），男，安徽淮南人，在讀博士，研究領域為美國地方政府

Abstract： Austin is a significant R&D and innovation center of ICT industry in the U.S.. Austins ICT industry has passed through three stages of development： manufacturing， innovation， and transition； eventually， it successfully evolved from“Made in Austin” to “Intelligent Manufacturing in Austin”. In such technological innovations and transitions， the strategic planning for industrial developments has played an important role. Specifically， Austins planning for its ICT development has focused on human resource and infrastructures； by continuous investment to these aspects， advanced and specialized human resource base as well as infrastructure systems have been developed. Such planning can also be attributed to a series of interactions and cooperation among government， industries， and universities. A careful study of Austins success may provide Chinas manufacturing industry with valuable experience for its technological innovations and transitions.

Key words：Austin； ICT； planning； transition and upgrading

2008年金融危機暴露了“去工業化”的潛在巨大風險，制造業的價值重新得到重視。金融危機后，美國、歐盟、日本紛紛出臺戰略，強化制造業在國民經濟中的地位。中國雖然也是制造業大國，但是技術創新能力不足，許多核心技術受制于國外，制造業總體處在中低端?！案叭論屬忨R桶熱”說明從“中國制造”到“中國智造”還有很大距離。為了推動制造業技術創新和產業升級，李克強總理在2015年《政府工作報告》中提出了“中國制造 2025”戰略，國務院隨后也正式發布了《中國制造2025》規劃綱要。

綱要發布后，各地政府紛紛出臺或開始規劃本地區的制造業升級方案。但是在高漲的積極性之下，各地政府的目標產業和政策手段多有雷同，這不禁令人想起光伏產業發展的教訓。2009年以來，多地一哄而上發展光伏產業，結果造成市場產能過剩，甚至還引發其它國家的“雙反”調查。殷鑒不遠，這次制造業升級要避免此類現象的重演，需要各地方政府在制定戰略規劃和政策措施方面有新的思路。就此而言，美國德克薩斯州奧斯汀市ICT制造業升級轉型的成功可以為我們提供一個很好的經驗借鑒。

一、文獻回顧

政府規劃制造業產業升級歸根結底是政府如何發揮職能干預市場的問題。經濟學界對于這一問題的研究大致可分為三大流派。以亞當·斯密為代表的古典經濟學派主張，政府的主要任務在于對外抵御敵國，對內執行司法，創建并經營某些公共工程。國家除了以上三種有益于商業的社會職能外，無需過多的干預市場，扮演好“守夜人”的角色足已，最小的政府就是最好的政府[1]。雖然從理論上講市場是資源配置的最佳方式，但是在現實經濟中，由于公共物品、自然壟斷、外部效應、信息不完全等一列因素的存在，往往會發生“市場失靈”現象，二十世紀三十年代波及全世界的“大蕭條”就是市場失靈的典型。為了應對當時的世界性經濟危機，以英國經濟學家約翰·梅納德·凱恩斯為代表的“凱恩斯學派”主張政府應當擴大傳統職能，積極介入那些市場力量不能達到的領域，通過擴大財政開支，興辦公共工程，從而刺激需求和提升就業，以實現經濟的“逆周期”[2]。凱恩斯經濟學主導了二十世紀五十年代至七十年代的美國乃至大多數西方國家的經濟政策。但是進入二世紀七十年代，凱恩斯經濟學的不良后果在美國慢慢浮現，如政府機構的膨脹、通貨膨脹的出現等，招致了以米爾頓·弗里德曼為代表的“貨幣主義學派”（也稱“芝加哥學派”）的猛烈抨擊。貨幣主義學派一方面批判增加政府支出能夠實現充分就業的觀點，另一方面也反對中央銀行在蕭條時期無力作為的觀點，最重要的是貨幣主義學派認為美聯儲的錯誤決策是導致1929年經濟危機演變為大蕭條的關鍵因素。弗里德曼認為，“事實上，大危機如同其他絕大多數嚴重失業時期一樣，是政府的錯誤管制導致的，而不是私人經濟的內在不穩定導致的…大蕭條絕不是表明了自由企業制度的失敗，而是表明了令人感到沉痛的政府失敗?！?換句話說，貨幣主義學派認為，是“政府失靈”而非“市場失靈”導致了二十世紀三十年代的大蕭條[3]。從二十世紀八十年代“里根革命”開始，貨幣主義學派主導了西方經濟學二十余年，直到2008年全球金融危機后，貨幣主義學派遭受了猛烈批評，凱恩斯經濟學又開始回歸經濟學主流。西方經濟學主流學派對政府應該在市場經濟中發揮什么樣的職能各有不同的觀點，都從各自的角度給出了深刻的見解，深化了我們對于經濟規律的認識。但是主流經濟學派也存在不足，那就是人為地分割了經濟政策和社會政策。現代經濟越來越復雜，需要政府在發揮職能時將經濟政策與社會政策相統一，為經濟的發展創造一個良好的社會經濟環境和支持性制度。本文將嘗試通過分析美國德克薩斯州奧斯汀市作為ICT產業注：本文ICT產業定義包括ICT制造業與ICT服務業，具體而言，包括半導體制造、計算機制造、儀器儀表制造、電信設備制造、軟件、互聯網、電信、數據存儲與處理等產業部門。技術創新的轉型升級的成功經驗，展現政府將經濟政策與社會政策相結合對經濟發展的影響。

二、奧斯汀市ICT產業的崛起

奧斯汀市位于美國德克薩斯州中部，是德克薩斯州政府和德克薩斯大學奧斯汀分校（UT-Austin）所在地。作為州的政治中心和教育中心，歷史上政府部門與大學長期是奧斯汀市的主要經濟支柱。1950年代中期，奧斯汀認識到單一的經濟結構不利于未來的經濟增長，因此開始規劃經濟結構轉型升級，希望憑借UT-Austin的智力資源來發展當時方興未艾的電子產業。雖然發展奧斯汀市的電子產業要借助外來投資，但當時州市兩級政府卻并未直接介入產業發展，奧斯汀市主要是以自身有利的地理位置、廉價的土地、物美價廉的勞動力等市場因素來吸引投資。從1960年代起，包括IBM、德州儀器、西門子等公司在內的一批IC企業陸續前往奧斯汀投資設廠。到1980代初，奧斯汀市的半導體制造等部門已經具有一定的規模，但核心仍是外來企業的技術分廠，處在產業鏈較為低端的生產制造環節。

進入1980年代，由于奧斯汀ICT制造業面臨其它地區更低成本的競爭，因此實現技術創新和產業升級又成為新的共識。恰在此時，日本企業的異軍突起改變了ICT制造業的國際市場格局。為了保持技術優勢，美國在奧斯汀先后成立了“微電子和計算機技術公司”（MCC）和Sematech兩個研究機構，受之影響，IBM、摩托羅拉等企業也在奧斯汀設立研發中心，奧斯汀市ICT制造業開始向生產與研發并重轉變，并取得重大進展。從1980年到1990年，奧斯汀地區專利發明的數量在美國366個大都市區的排名中從第52位上升到第30位，是少有的在專利發明方面取得突破性增長的大都市區[4]。 但此時奧斯汀的ICT制造業仍未形成硅谷那樣發達的供應商網絡和產業供應鏈條，多數零部件和生產設備仍需加利福尼亞州、中西部和東海岸供給，奧斯汀本質上仍然是一個大型技術分廠城市[5]。 正是在此階段，州市兩級政府開始積極主動制定各種政策措施，如增加對大學科研的投資、對企業提供補貼和稅收減免等，推動ICT制造業的升級。

1990年代以來的奧斯汀ICT產業沿著兩條路徑發展，一是ICT制造業的生產與研發得到強化；二是風險投資刺激了創業，ICT服務業崛起。在1990年代，除了傳統的半導體制造繼續增長外，計算機制造后來居上取代半導體制造成為奧斯汀第一大ICT制造業部門。更重要的是，計算機制造通過前向和后向聯系，整合了奧斯汀的半導體、儀器儀表、電信設備、材料制造等上下游產業，形成了一個較為完整的ICT制造業供應商網絡和產業鏈條。生產規模擴大的同時，技術創新實力進一步增強。除MCC、Sematech、UT-Austin等科研教育機構外，蘋果、IBM、摩托羅拉、3M和西南貝爾等公司都在擴充或新設研發中心，產學研之間合作密切。研發活動為奧斯汀集聚大量的技術創新人才，風險資本因此也尋蹤而來。從1995年到2014年，奧斯汀的風險投資從3 674萬美元增長到6.2億美元[6]。人才、技術創新與風險資本的結合激蕩起了ICT產業的創業熱潮，平均每年新創立ICT企業從1990年代初的約70家增長到1990年代末的約161家，其間有31家公司通過IPO成功上市。IPO為投資者與創業者所帶來的高額回報，吸引了更多的風險資金的涌入，反過來又進一步刺激著創業。這股創業熱潮更多集中在ICT服務業。這一時期借助風險投資，奧斯汀大約誕生了650家軟件公司，成長為規模僅次于計算機和半導體制造的ICT產業部門。2000年以后，數據存儲與處理、電信、網絡等服務業部門也迅速發展?，F在的奧斯汀已經形成了規模龐大、門類齊全的ICT產業，涵蓋了電信、計算機軟硬件、數據存儲、云計算、游戲、在線服務、半導體、電子儀器儀表等幾乎所有的部門[7]。強大的技術創新實力是奧斯汀ICT產業的另一個亮點。數據顯示，在2007年到2011年間，奧斯汀地區計算機制造、軟件、通信設備制造、數據處理、信息存儲、半導體制造等部門獲得的發明專利數量分別占到美國的24.1%、13%、12.3%、10.2%、7.9%和7.7%[8]。 美國智庫布魯金斯研究所（Brookings）對美國大都市區（Metropolitan Statistical Areas）的研究發現，奧斯汀在ICT產業領域內的技術創新能力僅次于硅谷和波基普西，已成為美國乃至全球新的ICT產業創新中心，并且本地企業逐漸成為技術創新的源泉（見圖1）。

回顧奧斯汀ICT產業的發展過程可以發現，正是借助積極有效的政策規劃，奧斯汀ICT制造業成功地通過技術創新從“制造”走向“智造”，順利地實現了產業升級，同時制造業向軟件業和互聯網產業的延伸，又帶動了ICT服務業的發展，推動了ICT產業的結構轉型。奧斯汀的成功經驗對于中國各地區的制造業轉型升級具有重要的借鑒意義。

三、奧斯汀市ICT制造業成功的主要經驗

哈佛大學邁克爾·波特教授在《國家競爭優勢》一書中提出決定國家或地區競爭優勢的是產業改善和創新的能力，而決定產業這一能力的是一個由生產要素、需求條件、相關與支持性產業、企業戰略和企業結構以及同業競爭等四個要素所構成的“鉆石體系”。政府的政策會對這四個要素產生影響，從而影響本地區的競爭優勢。在此過程中，政府的政策對生產要素的影響最為深刻[9]。換句話說，創造與提升生產要素是政府的主要職責，因此本文就從人力資源與基礎設施建設兩方面對奧斯汀市ICT制造業轉型升級的經驗進行總結。

（一）以教育和培訓改善人力資源質量

1. 提升本地大學ICT領域教育科研水平，培養高級和專業性人才。MCC與Sematech集中了美國最重要的ICT企業和最優秀的科研人員，從事的也是最尖端的研究項目，其對于地區的ICT產業發展和地區經濟增長有著不可估量的意義，因此對這兩家研究機構的爭奪十分激烈。參與MCC競爭的共有27個州57座城市，參與Sematech競爭的更是高達34個州的135座城市。奧斯汀市能在兩次激烈的競爭中都能夠取勝，關鍵原因不僅是承諾了巨額財政激勵（financial inICTiatives），更重要的是在這些資金具體用途的規劃上極富遠見。在角逐MCC的過程中，德克薩斯州提供了6 200萬美元的財政激勵，資金用途主要是：（1）州政府與個人捐贈者出資2 000萬美元，在UT-Austin的巴爾克恩研究中心（Balcones Research Center）為MCC建立一個專業實驗室；（2）州政府與UT-Austin出資1 500萬美元擴充電子工程學與計算機科學的教師隊伍，并為這兩個專業設立了30個年薪百萬美元的講座教授職位（endowed chairs）；（3）州政府為UT-Austin與MCC的聯合研究項目提供950萬美元，并且每年還為UT-Austin電子工程學和計算機科學研究生提供資助；（4）奧斯汀地區的工商業界出資2 000萬美元，為MCC雇員提供低于聯邦國民抵押貸款協會（Fannie Mae/房利美）利率的住房抵押貸款，并負責安排MCC雇員家屬的就業[10]。在角逐Sematech的過程中，UT-Austin與奧斯汀市所在的特拉維斯縣（Travis Country）一共提供了5 000萬美元，為Sematech建造了面積達到27.5萬平方英尺的“潔凈屋”（Clean Room），并在其周圍建立了面積92 英畝的大學研究園區[11]。從這些用途上可以看出，德克薩斯州的思路并不僅僅滿足于“能為MCC或Sematch做些什么”，而是更深一層考慮“能夠與MCC和Sematech一起為本地區教育科研水平的提高做些什么”。在這種思路下，德克薩斯州財政刺激的使用緊緊圍繞UT-Austin展開，目的是幫助這所學校成為在計算機科學和電子工程學領域內世界一流的大學，這是對本地區ICT產業的戰略性投資。

2. 通過基礎教育改革培養具有基本技能的熟練勞動力。在MCC的競爭過程中，德克薩斯州各界認識到，奧斯汀市仍然需要通過吸引外來投資來鞏固強化ICT制造業，為下一步的技術創新奠定產業基石。大規模的生產制造需要大量技能型勞動力，因此開始了全州范圍內的基礎教育體系改革。德克薩斯州基礎教育改革的指導思想是通過標準化考試培養中小學生的基本技能，尤其是現代高科技產業合格勞動力所必備的讀寫算技能。從1980年代開始，德克薩斯州先后進行了四輪基礎教育改革。1986年，德克薩斯州引入了“德克薩斯教育最低技能評估”（TEAMS）考試；1991年 “德克薩斯學術技能評估”考試（TAAS）取代了TEAMS；2003年“德克薩斯知識和技能評估”（TAKS）取代了TAAS；2009年“德克薩斯升學準備評估考試”（STAAR）又取代了TAKS。這四次標準化考試的難度不斷增長，結果有效地提升了德克薩斯州中小學生的總體成績。教育改革后，奧斯汀市中小學生整體在數學、科學、閱讀、寫作等科目上的表現十分優異。奧斯汀市四年級學生在數學考試獲得“杰出”（proficient）和“優秀”（advanced levels）的比例是美國第二，八年級學生在數學考試獲得“杰出”和“優秀”的比例是美國第三，四年級和八年級學生在閱讀考試中獲得“杰出”和“優秀”的比例都是美國第三。值得一提的是，奧斯汀市低收入群體、少數族裔群體、母語非英語群體的學生的學習成績也普遍好于美國其它地區[12]。正是憑借著良好的中小學教育水平，奧斯汀曾一度被美國《福布斯》雜志評為“美國教育水平最好大城市”?？梢哉f，基礎教育改革為奧斯汀市ICT制造業提供了充足的合格技能型勞動力，為ICT制造業的升級打下了堅實的基礎。

3. 通過職業教育培養學生實踐經驗與專業技能。因為ICT制造業更新換代速度不斷加快，所以在基本技能外，勞動力的實踐經驗和專業技能也越來越重要?；谶@種認識，奧斯汀市政府、各所高中、企業界、奧斯汀社區大學開展合作，通過“從學校到工作”（from school to work）的實踐項目，共同為本地區高中學生提供了接受專業技能培訓的機會。受德國制造業的啟發，奧斯汀市從1993年起開始在美國首推“學徒制”（Apprenticeship）。奧斯汀市政府與奧斯汀商會共同發起成立了“州府地區培訓協會”（CapICTal area training foundation）作為推廣學徒制的主要機構。奧斯汀市政府為此每年投入二十萬美元的經費和免費的辦公設施，而奧斯汀商會的主席則兼任協會的負責人。協會的目標是將奧斯汀所有的高中生都納入到學徒制項目中。1996年州府地區培訓協會將電子產業定為最重要的目標產業之一。在協會的指導下，摩托羅拉、IBM、AMD等企業先后與多所高中合作，為高中生提供暑期實習崗位。AMD公司還與奧斯汀社區大學合作，為高中生提供專門針對AMD工作崗位的“電子產業職業生涯提升項目”（Accelerated Careers in Electronics）。高中生在奧斯汀社區大學接受專業培訓，AMD公司付給學生報酬并支付交通費用，還為學校實驗室設備、實驗材料、指導教師費用提供經費。首府培訓協會也為該項目提供配套資金，并幫助設計項目和選拔學生。這個項目在高中生中產生了很大影響力，很多高中學生積極參加這一項目，他們通過這個項目獲得了很多課堂無法學到的實際經驗和技能，而企業也可以提前從中物色到未來合格的雇員[13]。

（二）發展高度專業性基礎設施

1.提升網絡基礎設施水準，縮小“數字鴻溝”。在信息經濟時代，網絡也是公共基礎設施的一部分。良好的網絡基礎設施可以提高經濟的競爭力。ICT產業既是網絡基礎設施的技術基礎，又要依靠網絡基礎設施推進技術創新和產業升級。從1990年代中期開始，奧斯汀市開始對原有電信基礎設施進行改造以擴大有線與無線網絡的覆蓋。有線網絡方面主要是建設“奧斯汀免費網絡”（AFN）。1990年代奧斯汀地區 “數字鴻溝”（digICTal divide）問題突出。在少數族裔和低收入群體集中的東奧斯汀地區（Eastern Austin），網絡設施嚴重不足，居民缺乏學習掌握新技能的機會，大都從事低收入的服務業工作，難以融入奧斯汀欣欣向榮的ICT產業。奧斯汀市認識到數字鴻溝現象不僅影響社會公平，而且還削弱了ICT產業的勞動力供給，會對ICT產業的長遠發展帶來不利影響。因此從1995年開始奧斯汀市通過AFN，以公立圖書館系統為核心，著重擴充東奧斯汀地區的網絡基礎設施。在市政府、工商業界、基金會等機構的資助下，AFN將區域計算機網絡的建設與東奧斯汀地區的社區發展相結合，向社區公立圖書館提供計算機、網絡接口設備、技術培訓與支持來發展以社區為基礎的公共計算機網絡。AFN特別關注東奧斯汀地區青少年群體的信息技術技能學習。1999年，奧斯汀市政府與戴爾基金會共出資82萬美元為AFN設立了 “青年連線”（Wired for Youth）的子項目，專門為這一地區各社區內的公立圖書館提供多媒體工作站、掃描復印設備以及相關的其它外圍設備，幫助這些社區的青少年群體學習掌握計算機與網絡技術。從1999年到2009年，僅戴爾基金會就為這一項目提供了81.5萬美元的資助。此外，奧斯汀市政府、德克薩斯州社區綜合服務部、奧斯汀獨立學區、特拉維斯縣（Travis Country）、德州大學奧斯汀分校、奧斯汀社區學院以及科羅拉多河下游管理局還共同建設了“大奧斯汀地區電信網”（GAATN），快捷高效地交流溝通了各機構間的數據信息。除有線網絡外，奧斯汀市也是美國最早建設無線網絡（Wi-Fi）的城市之一。早在1997年，奧斯汀市政府、AFN、奧斯汀公立圖書館系統等就合作開展了無線網絡試驗。奧斯汀地區的奧斯汀-伯格斯特龍（Austin-Bergstorm）機場是美國第一座提供免費Wi-Fi服務的機場。在商業場所推廣Wi-Fi的同時，奧斯汀市政府開始將Wi-Fi引入公共場所，先后在公立圖書館系統、公共休閑場所、公共機構等建設Wi-Fi網絡。2006年借舉辦世界信息技術大會（WCICT）之機，奧斯汀市與思科公司和Calence， LLC一起建成了可以覆蓋會議中心和七個街區的Wi-Fi 網絡[14]。

2.提升文化藝術娛樂環境，打造優越生活環境。奧斯汀市很早就認識到優越的文化藝術娛樂環境對高科技人才的吸引力。早在1977年奧斯汀市就設立了第一個藝術發展項目。1985年奧斯汀市又以發行債券的方式為文化設施建設提供資金。1986年奧斯汀市在市政府設立了文化事務部（Culture Affairs Division），專職管理政府的文化藝術發展項目。1990年代，ICT產業的繁榮和人口的膨脹導致奧斯汀地區的生活環境質量有所下降。面對難題，奧斯汀市啟動了“智慧增長計劃”（Smart Growth InICTiative）。該計劃的第一個項目就是Austin Sense of Place and Culture IdentICTy Program（ASPCI，現在改名為Civic Arts），指導市中心的公共藝術（public art）和街景畫[15]。2000年后，奧斯汀市轉變理念，不僅僅將文化藝術娛樂視為基礎設施的組成部分，更是將其視為具有良好發展前景的“創意產業”，加大了對文化藝術娛樂產業的扶植力度。在政府與民間力量的推動下，奧斯汀市文化藝術氣息濃厚，娛樂生活豐富多彩。奧斯汀市是舉世聞名的“世界現場音樂之都”，每年還要舉辦很多現場音樂節，人均音樂場所擁有率也是美國第一，以至于被形容為與音樂共食、共眠、共呼吸的城市。除了現場音樂，奧斯汀每年還舉辦電影節和“南西南電影/音樂/多媒體節”，還擁有美國第四大芭蕾舞團以及清歌劇團、富有特色的博物館和圖書館，也是很多著名影片的拍攝地。優越的生活環境成為大批ICT產業技術人才定居于此的吸引力。四、奧斯汀的經驗對中國的啟示與建議

制造業的發展并不必然是線性的，很多地區的制造業長期停留在產業鏈的中低端，依靠著廉價勞動力或稅收土地優惠等勉力支撐。而奧斯汀的ICT制造業是一個線性前進的過程，在ICT產業鏈上經歷了從低端到中端再到高端的三個次第演進階段。從1950年代中期到1980年間ICT制造業被設定為支柱產業，1980年至1990年間ICT制造業進行技術創新和產業升級，1990至今ICT制造業轉型成功，最終實現了由“制造”走向“智造”。

參照奧斯汀ICT制造業的發展過程，可以發現，中國各地制造業從發展水平由低到高大致可分為三類。第一類地區類似奧斯汀的第一階段，主要是農業地區，或是嚴重依賴單一資源的地區，如煤炭城、石油城等。這些地區或者是身處資源枯竭的困境、或者是承受資源過度開發帶來的生態危機，都急需通過發展制造業來實現經濟增長和拉動就業。但是這些地區在發展制造業時遇到了如何選擇新支柱產業的難題，而這直接決定著未來能否實現經濟和就業的增長；第二類地區類似奧斯汀的第二階段，例如中部地區的重慶、成都、武漢等城市，借助中部崛起戰略，承接了東部沿海制造業發達地區轉移出的產業，制造業也已經形成了一定的規模，正在努力增加研發比重，推動制造業轉型升級，有望成長為區域內的技術創新中心；第三類地區類似奧斯汀的第三階段，如上海、北京、天津、深圳等城市，得益于有利條件，制造業迅速融入了全球生產體系，并且已成為區域內的技術創新中心，正在向世界技術創新中心邁進。面對挑戰，三類不同地區的政府應該如何應對？就此而言，德克薩斯州與奧斯汀市兩級政府通過政策規劃不斷改善生產要素，協助ICT制造業在每個階段成功突圍的經驗，可以為中國不同地區制造業的發展提供有益借鑒。

（一）第一類地區—確定主導產業，奠定產業基礎

此類地區，參考奧斯汀市發展經驗，應該結合自身的比較優勢和前瞻科技發展潮流選擇支柱產業。波特指出，“在經濟發展的最初階段，幾乎所有的成功產業都是依賴基本生產要素。” 制造業也不利外，在其早期發展階段最大的競爭優勢就是可以獲得的基本生產要素。這就意味著，政府在發展制造業時，不僅要前瞻各產業部門未來發展方向和前景，更要掌握本地區所擁有的基本生產要素實際情況，包括本地區所擁有的自然環境、天然資源、勞動力的質量與數量、各產業部門的優劣勢以及地區內教育科研機構的水平等等。通過兩方面結合尋找符合本地區競爭優勢的制造業部門，實現特定生產要素需求與供給的平衡，開展差異化競爭，以避免資源浪費和產能過剩。

（二）第二類地區—培養高素質技術工人，培育本地研發力量

此類地區，奧斯汀的發展經驗是圍繞支柱產業做好長期規劃，持續投資，不斷改善生產要素質量，提高競爭條件。政府政策應聚焦于教育改革和專業型基礎設施建設兩方面。例如，強化中小學的STEM（科學、技術、工程、數學）課程，提高學生的科技理工素養，滿足現代高科技制造業對勞動力的基本技能要求；推動基礎教育系統、職業教育系統和企業界合作開展技能培訓，鼓勵有就業傾向或準備接受職業教育的學生利用課余時間接受職業技術學院的技能培訓，推動企業接受學生的假期崗位實習，使學生通過培訓、實踐而積累一定的職業技能；加大資金投入為本地高等教育科研機構引進先進研究設備和提升研究設施水準，為研發創造更好的硬件基礎，并積極爭取高層次科研教育人才加盟，以及資助相關專業的研究生教育，培養產業自我進步的軟件基礎；推動以大學為主體的產學研發合作。

（三）第三類地區—扶助弱勢群體，提升生活品質

第三類地區，奧斯汀市的經驗是政府減少對產業發展的直接干預，而轉向外圍的社會經濟政策，為生產要素自我提升機制的生成創造良好的社會環境。隨著制造業的結構升級轉型，除了需要更多的高級專業型的研發與管理人員外，對普通的從業者的知識水平和專業技能也提出了更高的要求。入行門檻的提高會導致地區內相當數量勞動力被排斥在支柱產業外，只能在支柱產業邊緣從事低端工作，無法真正分享產業高速增長的經濟成果，成為低收入的弱勢群體。政府應當關注這些弱勢群體，投入資源幫助這些弱勢群體學習新知識和新技能，幫助他們融入支柱產業。其結果不但可以幫助一代人提升收入水平擺脫貧困，而且隨著收入的增長，原本低收入的群體可以有更多的資源投入到自身以及下一代的教育學習中，從而不斷提高本地區的智力資源和知識積累，為成長為世界創新中心奠定智力基礎。此外，政府還要注重生活環境質量的建設。技術創新和產業升級需要大量的高技術人才。高技術人才對生活質量非常重視，更愿意選擇生活環境更好的城市。因此地方政府要培育良好的文化藝術娛樂氛圍，加強環境保護，為高素質人才提供優越的生活環境。

（四）公私合作調動社會各界參與制造業轉型升級的積極性

在奧斯汀ICT制造業每一個發展階段，不僅有政府的及時得當的政策規劃，還有地區社會各界的積極參與，企業、大學、社區以及公益性組織圍繞ICT制造業合作發力。由此，奧斯汀還提供了一條可供不同地區共同借鑒的經驗，那就是推動公私合作，通過來自不同渠道的生產要素擴大資源的供給，同時也保證社會參與和政府決策的平衡，保持政府權力和市場機制的平衡。產業的發展需要投入大量生產要素，而政府所擁有的資源畢竟有限，需要吸引其它社會資源的投入。以資金為例，轉型升級首需資金，資金是其它各種生產要素的粘合劑，是轉型升級所需的人才、技術、基礎設施改善的前提。在政府的財政資金有限的情況下，可以通過制定相應的法律法規，保障私人資金安全和收益，以此吸引私人投資，實現公私合作，彌補轉型升級的資金缺口。此外，政府還應當在相關項目的管理層中鼓勵企業家和技術專家兼職，以確保項目符合產業技術發展的潮流和市場的實際需要，而且也能夠遏制政府編制的膨脹和財政支出的增加。

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