不動產登記常態下農村“一戶多宅”宅基地登記制度管理研究

周金龍（1.上海市地質調查研究院，上海 200072；2.上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

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不動產登記常態下農村“一戶多宅”宅基地登記制度管理研究

周金龍1，2
（1.上海市地質調查研究院，上海 200072；2.上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

摘 要：從當前中國農村宅基地使用中存在的“一戶多宅”現象出發，圍繞宅基地登記制度的法律法規，深入剖析造成這種現象的原因，提出了下一步在不動產登記工作中的宅基地使用權登記發證建議。

關鍵詞：不動產；宅基地；一戶多宅；登記制度

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2015年3月1日，《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，同時還發布了《不動產登記暫行條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》），此舉標志著建立產權明晰、邊界清楚的城鄉統一的不動產市場已經指日可待。進一步加快農村集體土地確權登記工作，特別是農村宅基地確權登記發證，是關系到廣大農民切身利益的大事。此次，《條例》明確將“宅基地使用權”作為不動產登記內容之一。

當前，農村宅基地存在諸多亂象，不僅嚴重擾亂了正常的土地管理秩序，也與“美麗中國夢”相去甚遠。規劃滯后、“一戶多宅”、違法占地、“兩棲人口”增多，這都不利于農村宅基地管理，更不利于不動產登記工作。為了更好地加強農村宅基地管理，奠定農村不動產登記基礎，本文依托不動產登記制度和宅基地登記歷史，針對農村“一戶多宅”現象，提出農村宅基地登記發證管理建議。

1 農村宅基地登記制度歷史與現狀

1.1 登記歷史沿革

1982年2月，國務院發布《村鎮建房用地管理條例》（1986年廢止），明確農村社員按規定面積依法申請使用宅基地。

1982年12月，《憲法》明確我國土地分為國家所有和集體所有，宅基地屬于集體所有。

1986年3月，國務院發布《中共中央、國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，明確在全面清查非法占地的基礎上，對非農業用地進行登記發證，這是在全國范圍內首次提出農村宅基地登記發證。

1986年6月，我國第一部《土地管理法》（2004年8月修訂）正式頒布，該法規定農民集體所有的土地依法用于非農建設的，由所在縣級人民政府登記發證。

1989年7月，原國家土地管理局印發《關于確定土地權屬問題的若干意見》（1995年廢止），指出了農村宅基地使用權確權的原則。

1989年11月，原國家土地管理局頒布《土地登記規則》（1995年12月修訂），規定了農村集體土地權屬登記的各項要求，為農村宅基地登記奠定了技術基礎。

1995年3月，原國家土地管理局發布了《確定土地所有權和使用權的若干規定》，再次明確了不同情況下的農村宅基地使用權確權登記工作。

2004年11月，國土資源部印發《關于加強農村宅基地管理的意見》，第八條明確市、縣國土資源管理部門要加快農村宅基地土地登記發證工作，做到宅基地土地登記發證到戶，內容規范清楚，切實維護農民的合法權益。

2008年7月，國土資源部發布《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》，要求各地采取有效措施，加快推進宅基地使用權登記發證工作，確保2009年年底前基本完成宅基地登記發證工作。

2011年11月，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部共同發布《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，對宅基地使用權主體的確認、不同歷史階段宅基地超面積的認定和違法宅基地的處理均做出了明確規定。

2012年9月，國土資源部發文《關于規范土地登記的意見》，再次就宅基地超占面積的登記做出了規定。

2013年1月，國務院正式發布《關于加快發展現代農業進一步增加農村發展活力的若干意見》，在全國范圍內開展農村土地確權登記工作，這其中就包含宅基地使用權的確權。

2014年8月，國土地資源部等部門聯合發布《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，明確要求加快推進宅基地使用權的登記發證工作，實現“四個統一”。

2014年11月，《條例》正式公布，要求將宅基地使用權實行登記。

1.2 登記現狀

盡管國家相關管理部門出臺了不少有關農村宅基地登記發證的規定和意見，但農村宅基地實際發證率并不高，效果不明顯。1989年，原國家土地管理局正式要求進行土地權屬確權，首次在全國范圍內開展了土地確權工作，并頒發了《農村宅基地使用證》。1993以后，由于宅基地使用費停止收取，很多基層發證工作缺少經費保障，宅基地登記發證工作處于停滯狀態。實際宅基地管理過程中，是以宅基地審批代替了登記發證工作，使得農村宅基地管理工作面臨“最后一公里”未打通現象。

此次國家正式實行不動產統一登記，一方面是順應歷史發展趨勢，進一步完善土地管理制度，特別是農村宅基地管理制度做出的重要決策；另一方面也是深化和夯實農村改革基礎，為賦予農民更多財產權提供有力保障。

2 農村“一戶多宅”的成因

“一戶多宅”，是指同一家庭戶在本集體經濟組織中擁有兩處及以上宅基地。在農村，這種現象具有一定的普遍性。經過大量調研后發現，造成“一戶多宅”的成因主要有以下幾種：

2.1 房屋繼承

這是造成“一戶多宅”的一個重要原因。在農村，由于土生土長的血緣關系，很多人世代居住在本村，子承父產的現象非常普遍。根據《物權法》規定，房屋屬于公民個人合法財產，允許繼承。因而，承載房屋的宅基地也一同隨繼承的房屋被繼承人使用了。盡管法律上明確規定農村宅基地不能繼承，但“房地合一”的事實又使得繼承房屋后所在的宅基地被事實上占用。在今后一段時期，因房屋繼承而出現的“一戶多宅”現象會更加普遍。

2.2 房屋遺贈

在農村，“房屋遺贈”主要發生在近親屬或是有贍養義務人之間，一方將宅基地上的房屋遺贈另一方。如果受遺贈方在同一集體經濟組織中有宅基地，則接受遺贈后就出現了受遺贈方“一戶多宅”現象。房屋遺贈是民事行為，只要是真實的意思表示，即受法律保護。目前，這種遺贈行為在農村只是少量出現。

2.3 房屋買賣

盡管相關法律明確規定，農村宅基地禁止買賣，但現實生活中，房屋的買賣卻從未停止過。不管是同一集體組織成員間進行買賣，還是不同集體組織成員間、城鄉人員之間進行買賣，如果買入一方在本集體組織中已有宅基地，其結果都是造成了事實上的“一戶多宅”現象。特別是近十幾年以來，不少城鎮居民到農村購買農民個人房屋，由此而引發的民事糾紛也大量出現。

2.4 審批紕漏

在中國的基層土地管理過程中，由于土地管理工作人員少、管轄面積過大和信息化程度不高，有時就會出現在宅基地審批過程中把關不嚴，給同一人或同一家庭戶審批多處宅基地，造成了“一戶多宅”。最常見的是子女在分戶后，還不符合單獨申請宅基地條件，有時就用父親或母親名義進行申請，從而在父親或母親名下有多處宅基地。還有就是少部分村干部隱瞞真實情況，為已有宅基地農戶提供虛假材料，從而獲得土地管理部門的審批。這些都給正常的宅基地管理工作帶來不少負面影響，嚴重擾亂了農村土地秩序。

2.5 宅基地共有產權

宅基地共有產權，是指同一處宅基地使用權分別為兩個及以上家庭戶所有。在農村，由于父子或是兄弟等血緣關系，在分戶前共同擁有同一處宅基地，分戶后其中一方再單獨申請新的宅基地，此前共有的宅基地并沒有退出，從而形成了事實上的“一戶多宅”現象。

2.6 建新未拆舊

部分農戶由于舊宅出現問題，或是居住條件不好，申請異地新建住房時，按相關規定要拆除舊宅基地上的建筑物，將舊宅基地交回集體。在現實操作過程中，考慮建房有一個過程，往往允許農戶在過渡期內仍居住在舊宅基上的房屋里，待新房建好之后再拆。而事實情況則恰恰相反，農戶在取得新宅建房審批手續后，新房蓋好了，老宅卻遲遲未拆，土地管理部門的后續監管也不到位，導致了“一戶多宅”現象。這些舊宅基地屬于違法用地，地上建筑物也屬于違法建筑。

3 登記制度管理建議

根據《條例》規定，不動產登記實行依申請登記，“宅基地使用權”屬于不動產登記范圍?！稐l例》第十六條第三、四款要求不動產登記提交“相關的不動產權屬來源證明材料、登記原因證明文件、不動產權屬證書”、“不動產界址、空間界限、面積等材料”，也就是說，“宅基地使用權”進行登記，要有合法的權屬來源證明材料等。

對于“一戶多宅”的現象，要加以區別對待，實行差別化的不動產登記發證制度，從而保護合法的宅基地使用權，維護農民的合法權益，杜絕和防止不符合條件的宅基地獲得登記。登記總的原則是“多宅不多面積”，即在“一戶多宅”的情況下，要看其總的面積是否符合當地政府規定。不符合要求的“一戶多宅”的“宅基地使用權”，是不能進行登記的。能夠登記發證的“宅基地使用權”，都是符合要求，且具有合法權屬證明材料的。

為此，針對“一戶多宅”形成的不同原因，提出以下登記發證建議。

3.1 房屋繼承形成的“一戶多宅”準予登記

根據2011年國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》規定，已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”。在《條例》實施后，由于房屋繼承形成的“一戶多宅”，其“宅基地使用權”準予登記，但在不動產權利證書中的“權利其他狀況”予以注明是繼承所得。

3.2 多處宅基地面積總和符合當地標準的準予登記

針對“一戶多宅”的家庭戶而言，如果其多處宅基地總面積之和符合當地政府規定的面積，應當準予登記并發證。如某人按規定可以享受120m2的宅基地，其A處有宅基地80m2，B處有宅基地40m2，總面積符合當地政府規定，兩處宅基地使用權準予登記發證（發證時要同時滿足其它申請要件）。但如果A、B兩處宅基地面積之和超出規定，則登記其中一處；另一處待符合規定后再登記?；蛘咦屍渫顺銎渲幸粔K宅基地，按規定面積重新申請，辦理相關手續后再予登記。

這種情況適合房屋買賣和共有產權而形成的“一戶多宅”現象，在“多宅不多面積”的原則下，準予登記并發證。

3.3 房屋遺贈的視情況登記

對于因近親屬或是贍養義務人之間發生房屋遺贈而形成的“一戶多宅”，準予登記發證。根據《物權法》第二十九條規定，因遺贈取得的物權，自受遺贈開始時發生效力。為了防止變相遺贈而實為買賣行為的，要實行公告和公證制度，再依據《實施細則》的相關條款規定，符合要求后再準予登記。在不動產權證書“其他權利狀況”欄注明“受遺贈取得”。

3.4 其它原因的“一戶多宅”不予登記

由于審批紕漏、建新未拆舊等原因形成的“一戶多宅”，其宅基地使用權不予登記。實施不動產登記，一方面是保護農民的合法產權，另一方面是糾正過去土地管理中的疏漏和錯誤。建新未拆舊的宅基地使用權，不僅不予登記，還要積極實施拆舊工作，完善土地管理制度，規范宅基地使用。

對于因房屋繼承和遺贈而取得的宅基地使用權登記證書，在今后的宅基地管理政策中，對其買賣和抵押要附加限制條款，嚴禁翻新、加擴建等行為；另外，可以考慮實行有償使用或是增加保有成本。如果房屋自然滅失，即注銷其不動產登記證書。

4 結語

農村“一戶多宅”現象由來已久，有其歷史的原因，也有土地改革的原因。不動產登記的本意是保護農民的合法產權，維護廣大農民的權益，建立城鄉一體化的建設用地市場。通過登記，逐步清理歷史問題、梳理現有土地管理政策，解決廣大農村存在的諸多土地管理漏洞，還“宅基地使用權”一個合法、有序的空間。

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A management study on the homestead registration institution's “one family more homestead” registration under normal conditions

ZHOU Jin-Long1，2
（1.Shanghai Institute of Geological Survey， Shanghai 200072， China；2.Shanghai Institute of Land Resources Survey， Shanghai 200072， China）

Abstract:This study was based on the “one family more homestead” concept in rural homesteads of China as according to the law of homestead registration.We analyzed the trends and provided suggestions for future real estate registration.

Key words:real estate； rural homestead； one family more homestead； registration institution

中圖分類號：F301.22

文獻標志碼：A

文章編號：2095-1329（2016）02-0034-03

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.02.009

收稿日期:2015-12-14

修訂日期:2016-02-05

作者簡介:周金龍（1976-），男，碩士，工程師，主要從事農村地籍更新調查與土地政策研究.

基金項目:上海市規劃和國土資源管理局科研項目