俄羅斯高等教育管理新機制：高校效益評估

L.V.波波夫

(國立莫斯科大學教育系，莫斯科 119991)

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俄羅斯高等教育管理新機制：高校效益評估

L.V.波波夫

(國立莫斯科大學教育系，莫斯科 119991)

[摘要]為治理高等教育現代化進程中產生的問題，俄羅斯于2012年啟動高校效益評估活動。新的教育管理機制的首要任務在于對教育質量達不到國家要求的高校進行重組或合并。2012年，俄羅斯教科部要求所有公立高校必須參與高校效益評估活動，之后舉辦的每年一度的評估活動的對象則擴展至俄羅斯所有高校。評估活動開展過程中突顯的主要特點體現在：評估指標體系逐步發展和完善，尤其是在反映高校重要教育功能的就業水平上的指標不斷豐富；尊重和考慮不同類型高校的特殊性，對軍事類和藝術類等6類高校增設針對其辦學特色的評價指標；根據地方的經濟發展水平和高等教育資源配置狀況來設定具有區分度的指標最低標準值。

[關鍵詞]高等教育教育質量效益評估

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.05.025

穩步推進高等教育改革及其現代化進程是過去20多年里俄羅斯發展高等教育的基本思路。毫無疑問，俄羅斯不斷變化的社會經濟形勢是促進高等教育變革的首要決定力量，而高等教育領域本身固有的和發展過程中日益凸顯的問題也同樣要求逐步深入推進教育改革。就現階段而言，制約俄羅斯高等教育發展的因素主要表現在：國家人口狀況導致高校生源人數進一步減少；普通教育階段教育質量的下滑；教育質量達不到國家基本要求的劣質高校大量存在；高校教育教學水平有待于進一步提升；高校教育教學和科研活動與社會生產實踐的聯系不夠緊密；高校缺乏開展國際交流與合作的積極性，且俄羅斯高校在國際教育服務市場上處于弱勢地位等。

俄羅斯高等教育正在經受上述諸多問題帶來的困擾，但在制定和落實高等教育現代化發展戰略的過程中不能簡單移植國外的經驗，問題治理模式的借鑒需要充分考慮俄羅斯高等教育的歷史和現實，這是在教育國際化不斷加深的背景下高等教育問題治理的一個基本原則。同時，國家教育改革方案需要教育專家和教育研究機構的廣泛參與，唯有如此，方能避免改革后遺癥的出現，最大程度地減少改革過程中的并發問題及其不良后果。

一、高校效益評估活動的初創

2012年5月7日開始，第三屆總統任期的俄羅斯總統普京簽署第599號總統令，即《關于貫徹和落實國家教育和科學政策的若干規定》(以下簡稱《規定》)，《規定》旨在進一步發展和完善俄羅斯教育和科學領域的政策，培養符合現代變革社會要求的高素質人才。根據《規定》的內容，俄羅斯總統授權聯邦政府在2012年12月底前組織開展公立高校效益評估活動(文中高校指大學和大學分校)，以評估公立高校在教育教學、科研和國際交流等方面的工作，同時，在保障大學生受教育權的基礎上對不合格的公立高校進行重組。由總統令的內容可見，高校效益評估活動的初始目標是合并或重組教育質量不合格的高校。

2012年6月，俄羅斯教科部公布《俄羅斯高校效益評估指標體系(試行)》，并強調“在國家制定高校財政撥款方案和配置高等教育資源過程中將參考高校效益評估活動的結論”。同年8月，教科部印發《關于在俄羅斯公立高校開展效益評估活動的通知》[1]，自此高校效益評估活動正式拉開序幕。尤其是俄羅斯在2012年12月29日頒布《俄羅斯聯邦教育法》之后，聯邦政府出臺《教育和科學活動效益提升發展藍圖(2012-2018)》(以下簡稱《發展藍圖》)，期望借助于每年一次的高校效益評估活動促進高等教育資源的優化配置。

按照高校效益評估活動的進程，可以將指標分為兩類：一類是一般指標，即高校按照一般指標向教科部提交相應數據和信息；另一類是評估指標及其最低標準值，評估指標和最低標準值由高校效益評估綜合委員會(以下簡稱“綜合委員會”)選取，主要用以確定不合格高校的名單。需要指出的是，評估指標來源于一般指標，即在高校提交基本信息后，綜合委員會從一般指標中選取評估指標，經教科部批準后評估高校的效益以確定其是否合格。2012年，高校效益評估活動的一般指標主要包括教學、科研、國際交流與合作、財產和基礎設施建設等5類，共計47項二級指標。在評估活動的第二階段，為評估大學的效益并確定不合格大學的名單，教科部從每一類中選取1個指標，分別為：接受本科學歷教育和專家學歷教育①的全日制大學生的高考平均成績(教學類)；教師的平均科研資金數額(科研類)；修習并完成高等教育大綱的留學生在畢業生總數中的比重(國際交流與合作類)；學校總收入除以教師總數所得數額(財產類)、學生的平均學習面積(基礎設施類)。在評估大學分校時還需參照另外的3個指標，即學生數、擁有副博士和博士學位的教師在教師總數中的比例(僅指在編教師)、在編教師占教師總數中的比例(詳細見表1)。

表1　評估指標和最低標準值：大學和大學分校(2012年)②

如果大學在上述4個或5個評估指標上達不到最低標準的要求，大學分校在5個或更多個評估指標上達不到最低標準的要求，則會被列入不合格高校的名單。2012年，高校效益評估活動結論顯示，共計541所公立大學和994所公立大學分校參與了高校效益評估活動，136所大學(占大學總數量的25%)和450所大學分校(占大學分校數量的45%)的評估結論為不合格。其中，36所大學和58所大學分校屬于“部分工作無效益”，占高校總數的6.57%；70所大學和130所大學分校需要積極整改，比例為13.98%；30所大學和262所大學分校為不合格且需要重組的高校，比例為20.41%。需要指出的是，很多評估結論不理想的高校是人文類和師范類大學。此外，2012年12月中旬，教科部在與私立高校書面協商的基礎上公布了私立高校的評估結論，70所私立大學和97所私立大學分校(俄羅斯共計446所私立大學和661所大學分校)參與評估活動，共計41所私立大學和55所私立大學分校的結論為不合格。

教科部部長德米特里·利瓦諾夫曾在綜合委員會會議上強調，高校效益評估的任務在于發現高等教育領域存在的問題和教育質量不符合國家要求的高校，在此基礎上可以根據各地經濟發展的現實需要采取一系列有助于提升高校效益的舉措，包括提供額外的國家財政支持、加強高校管理、調整高校計劃招生人數和推進高校合并或重組。但教科部不會對評估結論不合格的高校采取任何懲罰措施，高校、聯邦和各聯邦主體教育管理部門的代表組成的工作組將對高校的教育教學、科研、國際交流等活動進行深入分析并提供詳細的改進意見。盡管如此，初創階段的高校效益評估活動依然引起不少爭議，主要包括：“一刀切”式的評估指標未能照顧不同類型高校的特殊性，尤其是對藝術類和師范類高校而言[2]；高校效益評估活動與國家教育許可、國家教育認證制度在指標體系上存在分歧，導致不少具備教育許可和教育認證證書的高校在效益評估中卻被評為不合格；效益評估活動缺乏民主和公開，指標體系的經濟屬性高于教育本質，數據的統計分析方法不科學；高等教育的重要功能如高校畢業生的質量和就業水平等在指標體系中缺乏相應的位置；缺乏對高校教育教學活動質量和高校肩負的社會責任的關注等。

二、高校效益評估活動的發展和完善

2013年4月，綜合委員會審議了《關于2012年不合格高校的重組工作報告》，并批準了《2013年高校效益評估活動操作規章》，第二輪評估活動的重要變化體現在增加了就業指標(詳細見表2)和對6類特殊高校(軍事類、醫學類、農業類、藝術類、體育類和交通類)加以區分。

表2　評估指標和最低標準值：非特殊類型大學及其大學分校(2013年)

除“就業”指標外，表2里出現的其它指標與圖1中的指標皆表達相同含義。表2中的“就業”指畢業一年內未通過國家就業中心而實現就業的全日制畢業生數量占畢業生總數的比例，除莫斯科和圣彼得堡兩所城市外，俄羅斯中央、伏爾加河沿岸、西伯利亞、烏拉爾、南方、遠東、西北、北高加索等八個聯邦區內的大學在就業方面的最低標準分別為98.276%、98.243%、97.932%、97.895%、97.113%、97.101%、97.07%和95.112%。而為提高評估指標的科學性和正視特殊類型院校的特色，2013年教科部分別為軍事類、醫學類、農業類、藝術類、體育類和交通類院校在表2指標的基礎上新增了能夠反映其辦學特色的評估指標。

2013年，評估高校是否合格的基本標準為：若高校未達到3個或更多個指標的最低標準值，則視為不合格。評估結果顯示，共計934所大學和1478所大學分校參與評估活動。其中，23所公立大學、15所公立大學分校和7所私立大學需要積極改善其教育、教學和科研等方面的工作；7所公立大學、52所公立大學分校、125所私立大學和184所私立大學分校被評為不合格且需要重組的高校。根據教科部的要求，“需要積極整頓和改善工作”的45所高校必須在2014年2月前提交學校發展規劃，評估結論不合格的公立大學需要進行重組，而教科部關于私立高校的重組的結論則只具有參考意義。

在總結2012年高校效益評估活動經驗的基礎上，第二輪評估活動對評估指標和最低標準都進行了修訂和完善，使其真正成為俄羅斯促進高等教育發展的新的管理手段，借助于此，高校亦能明確自身發展狀況和把握提高工作效益的基本方向。對于2013年的評估活動，學者的建議主要表現在兩大方面：第一，突出師范類高校的特殊地位。盡管早在2012年許多專家就建議將師范類高校單獨歸類并設定特殊的評價指標，因為師范類高校的主要功能在于為國家培養教師人才，其所招收的學生的高考平均成績、尤其是在國際交流與合作領域的工作極難達到國家的相關要求。第二，在高等教育認證方面實現從國家管理向社會管理的轉變[3]。俄羅斯已建立國家教育許可制度、國家教育認證制度、國家教育督導制度和高校效益評估制度等種類繁多的教育管理體系，但教育管理工作的落實需要耗費大量的人力、物力和財力，因此，教育管理的重點工作應該在于完善以知名的世界高校排行榜的指標體系為基礎的評價體系，俄羅斯高等教育的發展趨勢也需要順應這一世界潮流。仍有不少學者認為，俄羅斯教育認證活動旨在保障最低程度的教育質量，一旦要提高教育質量和發展教育事業，便需要多樣化的教育管理措施。

俄羅斯校長聯盟在組織高等教育專家研討會的基礎上，具體提出了以下發展方向：完善高校效益評估活動的指標體系，增加對師資隊伍水平的評價指標，收集更多關于畢業生就業方面的數據和信息，包括高校學生畢業3年內的平均繳稅水平和繳稅數額的年變化情況等；對師范類和工程類高校的特殊性加以區分，以促進現代化過程中師范教育資源分配的整體性和工程教育戰略發展目標的實現；依據高校自身的辦學特色和高校所在地區的發展水平確定個性化的最低標準，如此才能有效評估不同地區的高校的發展潛力，客觀比較高校的管理水平和國家財政撥款的使用效益；調整和完善數據的統計分析方法和最低標準值的設定規則；促進高校效益評估活動更加具有靈活性，充分考慮高校的特色和多樣性。事實上，俄羅斯校長聯盟的部分提議在2014年的評估活動中得到了實現，比如，不再使用“不合格”的評論結語，經濟發展狀況和高等教育資源配置不同的地區采用不同的標準，增設師資隊伍水平評價指標等。

2014年，綜合委員會共選取了7項評估指標，包括：2013年新錄取的全日制本科生和專家生高考成績平均分(教學)；教師平均科研資金(科研)；外國本科生、專家生和碩士生人數占學生總人數的比例(國際交流)；高校總收入與教師總數的比值(經濟活動)；生均學習面積(基礎設施)；每100名學生所對應的具有副博士、博士學位的教師數(師資隊伍)；畢業一年內、未向國家就業機構求助但實現就業的全日制畢業生占畢業生總數的比例(就業僅適用于大學)；在校學生總數(學生數僅適用于大學分校)。

在為上述7項評估指標劃定最低標準值的過程中，綜合委員會堅持兩個原則：第一，經濟發展狀況和高等教育資源配置不同的地區采用不同的標準。綜合委員會將俄羅斯各聯邦主體分成4個小組：莫斯科市；圣彼得堡市；以加里寧格勒州為代表的17個聯邦主體；以阿爾泰邊疆區為代表的64個聯邦主體。第二，教學、科研、國際交流、經濟活動、基礎設施和師資隊伍等6項指標的最低標準值因分組的不同而不同，適用于大學的就業和適用于大學分校的學生總數因聯邦主體的不同而不同(參見表3)。

表3　評估指標和最低標準值：非特殊類型大學及其大學分校(2014年)③

第三輪高校效益評估活動的基本依據是：若高校滿足上述7項指標中任意4項或超過4項指標所設定的最低標準值，則視高校活動具有效益；若僅達到3項或少于3項指標的最低標準值，則高校需要接受教科督察署的檢查和教育許可資質的審核(此次評估活動大學和大學分校不再區別對待，而采用統一的最低標準)。

俄羅斯共計968所大學和1356所大學分校參加了2014年高效效益評估活動，其中，公立大學552所，公立大學分校878所。結論顯示[4]，20所大學和38所大學分校并未向教科部提交相關數據，其中，包括2所公立大學和33所公立大學分校，教科部將未參加高校效益評估活動的58所高校名單呈報給最高檢察院以追究其教育違法違紀行為，因為按照《教育法》的規定，俄羅斯所有大學必須參加教育評估活動。

經綜合委員會的批準，共1006所高校(占參與活動高校總數的43.29%)僅達到3項或少于3項指標的最低標準值，此類高校連同上述58所高校將接受教科督察署的檢查和教育許可資質的審核。教科部建議未達標的大學在綜合考慮聯邦主體、企業和社會的利益訴求基礎上通過整改、重組或調整學校領導隊伍等辦法積極改善高校工作，而未達標的公立高校尚需要在2014年10月31日前就其整改措施和效果向教科部匯報。

值得強調的是，2013和2014年的高校效益評估結論在俄羅斯教科督察署組織的檢查工作中得到了切實的應有并達到了預期的效果。2013年123所高校在檢查開始前便主動撤回了教育許可的申請書，注銷或中止了100所高校的教育許可證書，55所高校禁止招生。2014年教科督察署對624所高校開展了檢查，其中，注銷或中止了382所高校的教育許可，73所高校禁止招生。統計資料顯示，從2013年9月到2015年1月近600所俄羅斯高校的教育許可證書被撤銷，高校數量減少了約四分之一[5]。

三、高校效益評估活動的定型

新一輪高校效益評估活動啟動于2015年3月，并已成為俄羅斯最重要的高等教育質量管理制度化和規劃化的手段。2015年，評估活動延續了上一輪的基本方針和框架，但剔除了評估指標中的“基礎設施建設”的內容，教科部認為隨著現代教育技術和遠程教育體系的發展，學生現實擁有的學習面積的重要性日益減退[6]，同時將“師資隊伍”的內涵由“每100名學生所對應的具有副博士、博士學位的教師數”更改為“教師平均工資與地區平均工資的比值”，“就業”指標則由“畢業一年內、未向國家就業機構求助但實現就業的全日制畢業生占畢業生總數的比例”變為“畢業一年內實現就業的畢業生比例”。新階段，高校效益評估活動的一個重要創新還在于擴大和豐富了就業類指標的內容，教科部開始分析俄羅斯養老基金會的就業數據以評估勞動力市場對高校畢業生的需求程度[7]，收集和整理畢業生就業層次、在私企工作的畢業生比例、就業的地理分布特點和工資水平等信息。

表4　評估指標和最低標準值：非特殊類型大學及其大學分校(2015年)

教科部11月公布的評估結論顯示，共計900所大學和1232所大學分校參與評估活動，其中57所大學和142所大學分校(包括25所公立大學和134所公立大學分校，32所私立大學和8所私立大學分校)在4項或更多的指標上未能達到國家要求[8]。

縱觀2012年到2015年的高校效益評估活動，新的管理手段促使劣質高校的教育質量問題突顯出來，給俄羅斯高等教育帶來了強烈的震撼，也讓我們開始反思教育管理部門掌控的高等教育質量保障手段。必須承認，高校效益評估活動與原有的高等教育質量保障體系存在交叉，而且每年一度的新的質量管理方式勢必占用高校的人力和財力。但評估活動基本達到了“清理”教育質量達不到國家要求的劣質高校的目標，而且隨著就業類指標重要性的凸顯，高校教育教學和社會生產現實需要之間的聯系將更加密切。高校效益評估活動從“一刀切”逐步走向尊重高校的多樣化和多元化，這種實踐本身也證明了文章開頭提出的觀點的合理性，即現代化的教育改革方案需要教育界專家和學者的廣泛參與，需要尊重國家的歷史文化傳統和適應當下的社會現實條件。

注釋：

① 作為高等教育一個階段的“專家教育”在蘇聯時期便存在。據《俄羅斯國家高等教育標準》的規定，“專家”階段學制不少于5年，介于4年制本科和6年制碩士之間，畢業后授予《專家畢業證書》，但該階段的招生對象和本科階段一樣即面向高中畢業生。

② 表1中大學效益評估指標(共5項)中的“俄羅斯”不包括莫斯科市和圣彼得堡市。大學分校效益評估指標(共8項)中的俄羅斯包括莫斯科市和圣彼得堡市，且其中“教師比例1”指學校擁有副博士和博士學位的教師在教師總數中的比例(僅指在編教師)；“教師比例2”指在編教師在教師總數中的比例；其它指標的含義見正文。

③ 表3中的“師資隊伍”最低標準值僅針對普通類高校，軍事、醫學、農學、體育、藝術和交通類高校在該項指標上的內涵和最低標準值均有所不同；在因聯邦主體不同而不同的“就業”和“學生數”方面，表中分別列舉的是莫斯科市、圣彼得堡市、加里寧格勒州和阿爾泰邊疆區等4個聯邦主體的標準。

參考文獻：

[1] 俄羅斯教科部．關于開展公立高校效益評估活動的通知[EB/OL]．http://www.edu.ru/db-mon/mo/Data/d_12/m583.pdf,2012-08-03 ．

[2] В.С.Аванесов．Неэффективность российских вузов: реальная и мнимая[J] ．Ректор вуза，2013(03):24.

[3] В.А.Никонов, А.А.Климов, С.С.Кравцов．Эффективность и качество образования[J]. Стратегия России，2012 (12) ．

[4] 俄羅斯高校效益評估活動信息中心．2014年俄羅斯高校效益評估活動結論[EB/OL]．http://miccedu.ru/monitoring/2014/,2014-12-30．

[5] 俄羅斯新聞社．約四分之一高校的教育許可證書被注銷[EB/OL]．http://ria.ru/society/20150226/1049742651.html# ixzz3Srl4Iq68,2015-02-26．

[6] 俄羅斯報．2015年教科部如何開展高校評估活動[EB/OL]．http://www.rg.ru/2014/12/22/monitoring-site.html, 2014-12-22 ．

[7] 俄羅斯畢業生就業監控中心．高校畢業生就業水平監控[EB/OL]．http://graduate.edu.ru/,2015-07-10．

[8] 俄羅斯教科部．教科部組織召開2015年高校效益評估活動總結會[EB/OL]．http://xn—80abucjiibhv9a.xn—p1ai/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8/6923,2015-11-24．

(責任編輯：平和光)

Monitoring the Effectiveness of Universities in Russia：the New Management Mechanisms of Russian Higher Education

L.V.POPOV

(FacultyofEducationalStudies,LomonosovMoscowStateUniversity,Moscow, 119991,Russian)

Abstract：In 2012, monitoring the effectiveness of universities in Russia launched in order to deal with the issues in the process of higher education modernization.The top priority for the new educational management mechanisms aims at the restructuring or merger of colleges and universities which can not meet the national demands for the quality of education.In 2012, the Russian Ministry of Education and Science required that all public colleges and universities must participate in the program of monitoring the effectiveness of universities, and then this program was extended to all the universities in Russia.The main characteristics in the development of monitoring the effectiveness of universities embodied in: gradually improving the index system of evaluation, especially to constantly enrich the index of employment levels which reflected the important function of education in colleges and universities; establishing the proper index for other six categories of colleges and universities including the military and art ones, which focused on the particularity of different types of colleges and universities; setting the minimum standards of the differentiation indexes according to the level of the local economic development and the resource allocation of the higher education.

Key words:higher education; quality of education; effectiveness; monitoring

[收稿日期]2015-12-30

[基金項目]國家留學基金(項目編號：留金發[2012]3013)

[作者簡介]L.V.波波夫(1948-)，男，莫斯科人，博士，國立莫斯科大學教育系副系主任、副教授；研究方向：教育政策和教育質量管理。 邵海昆(1987-)，男，漢族，河南周口人，國立莫斯科大學教育系博士研究生；研究方向：高等教育質量評估。劉楠(1986-)，女，漢族，遼寧錦州人，國立莫斯科師范大學教育與心理系博士研究生；研究方向：高等教育學。

[中圖分類號]G649

[文獻標識碼]A

[文章編號]1005-5843(2016)05-0129-06