地方性高等院校財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)：指標(biāo)與路徑

陳夢(mèng)濤

【摘 要】 2015年1月1日起開始施行的新預(yù)算法明確提出要對(duì)政府部門、事業(yè)單位等各類公共財(cái)政預(yù)算進(jìn)行績(jī)效管理，為我國(guó)的預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算轉(zhuǎn)向績(jī)效預(yù)算奠定了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。基于這一背景，根據(jù)對(duì)地方性高等院校財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀的研究分析，結(jié)合此類院校的實(shí)際情況，構(gòu)建了適合于這類院校開展財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，并探討了開展財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)的操作路徑。

【關(guān)鍵詞】 新預(yù)算法； 地方性高等院校； 財(cái)務(wù)管理； 績(jī)效評(píng)價(jià)； 操作路徑

中圖分類號(hào)：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2016）12-0103-03

地方性高等院校作為公共財(cái)政預(yù)算大家庭中的重要一員，必須準(zhǔn)確把握新預(yù)算法的主要特征，積極遵循“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡”的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)原則，并結(jié)合自身實(shí)際情況，構(gòu)建適合且可行的財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

一、地方性高等院校的財(cái)務(wù)管理特征

地方性高等院校是指管理體制和經(jīng)費(fèi)供給方面隸屬于省（直轄市、自治區(qū)）和地級(jí)市（地區(qū)、州）的高等院校。地方性高等院校與部屬高等院校相比，辦學(xué)規(guī)模相對(duì)較小，學(xué)校的發(fā)展建設(shè)依賴于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的制約程度較高，服務(wù)范圍也基本局限于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)文化和社會(huì)建設(shè)，因此，其財(cái)務(wù)管理與部屬高等院校有較大不同。

1.經(jīng)費(fèi)來源渠道單一，自籌經(jīng)費(fèi)能力較弱，資金短缺現(xiàn)象嚴(yán)重。地方性高等院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，經(jīng)費(fèi)來源渠道相對(duì)單一，加之這類院校的知名度和科研實(shí)力都十分有限，科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的水平較低，來自政府撥款和收取學(xué)費(fèi)以外的融資渠道非常狹窄，因此，大部分地方性高等院校的資金短缺現(xiàn)象嚴(yán)重，大大影響了這類院校的進(jìn)一步發(fā)展。

2.財(cái)務(wù)管理方式相對(duì)落后，沒有從核算型轉(zhuǎn)向管理型，績(jī)效理念比較淡化。地方性高等院校，尤其是西北地區(qū)的地方性高等院校，目前的財(cái)務(wù)管理模式仍然以核算型的報(bào)賬式為主，沒有建立起與新預(yù)算法要求相適應(yīng)的績(jī)效理念，更不懂得如何向管理要效益，缺乏對(duì)賬務(wù)活動(dòng)的整體分析和有效預(yù)測(cè)，財(cái)務(wù)管理在學(xué)校經(jīng)濟(jì)管理中的綜合作用無法體現(xiàn)，提供給決策層的數(shù)據(jù)缺乏科學(xué)性和參考價(jià)值[1]。

3.非營(yíng)利性組織特征明顯，成本控制意識(shí)不強(qiáng)，辦學(xué)成本核算不清。地方高等院校和其他高等院校一樣屬于非營(yíng)利性組織，主要為社會(huì)提供培養(yǎng)人才的公共服務(wù)，其經(jīng)費(fèi)來源多數(shù)依靠于國(guó)家財(cái)政，競(jìng)爭(zhēng)壓力不及企業(yè)，因此，成本控制意識(shí)不強(qiáng)，設(shè)備閑置和重復(fù)購(gòu)置現(xiàn)象比較突出，基本建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)與使用脫節(jié)，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)隨意開支現(xiàn)象嚴(yán)重，辦學(xué)成本核算不清，資金缺口日益加大[2-3]。

4.財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)欠缺，績(jī)效預(yù)算管理法規(guī)難以落實(shí)到位。新的高校財(cái)務(wù)管理制度更加重視學(xué)校層面的綜合財(cái)務(wù)能力指標(biāo)，而對(duì)財(cái)務(wù)運(yùn)行能力指標(biāo)、財(cái)務(wù)發(fā)展能力指標(biāo)和社會(huì)效益指標(biāo)則強(qiáng)調(diào)不夠，實(shí)務(wù)工作中，后三類指標(biāo)比較全面地反映了地方性高等院校的財(cái)務(wù)管理績(jī)效情況，如果忽視，則財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)欠缺，績(jī)效預(yù)算管理法規(guī)難以落實(shí)到位。

二、新預(yù)算法下地方性高等院校財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

新預(yù)算法提出的績(jī)效理念為高等院校編制預(yù)算提供了可供遵循的法理依據(jù)。因此，地方性高等院校在編制財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)，必須首先考慮資源利用績(jī)效，在學(xué)校內(nèi)部建立分類型、分層次的財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以合理配置校內(nèi)的教育資源，同時(shí)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入地方性高等院校的日常管理活動(dòng)中，有利于引導(dǎo)地方性高等院校轉(zhuǎn)變辦學(xué)觀念，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，重視項(xiàng)目管理，不斷提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效益[4-5]。

基于上述要求，以及現(xiàn)代教育公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的雙重性質(zhì)，即公共性體現(xiàn)在其效用的不可分割性方面，私人性體現(xiàn)在其消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和受益的排他性方面。因此，對(duì)于教育這樣一種混合產(chǎn)品或者說是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其績(jī)效評(píng)價(jià)就要既考慮它的經(jīng)濟(jì)性又考慮它的社會(huì)性，對(duì)它的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系就應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性這兩個(gè)方面。依據(jù)財(cái)政部、教育部聯(lián)合印發(fā)的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》（財(cái)教〔2012〕488號(hào)）以及《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）等文件，遵循相關(guān)性、重要性、可行性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則，考慮地方性高等院校的具體情況，按照高等院校綜合財(cái)務(wù)能力、財(cái)務(wù)運(yùn)行能力、財(cái)務(wù)發(fā)展能力、社會(huì)效益四個(gè)方面來構(gòu)建財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，一方面客觀反映高校作為受托經(jīng)濟(jì)主體在受托責(zé)任方面的具體履行過程，另一方面也能真實(shí)反映高校作為受托經(jīng)濟(jì)主體對(duì)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的最終履行結(jié)果。因此，地方性高等院校開展財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是納入學(xué)校預(yù)算管理的全部支出，包括基本支出（教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出、科研經(jīng)費(fèi)支出、行政管理支出、后勤保障支出、離退休支出和基本建設(shè)支出）和項(xiàng)目支出（本文僅討論基本支出，項(xiàng)目支出此前已有專文討論）。具體講應(yīng)該關(guān)注三個(gè)方面：首先是學(xué)校預(yù)算的整體執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)使用效益及績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；其次是教學(xué)部門、行政管理部門和后勤保障部門的預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)使用效益及績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；最后是各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)使用效益及績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。由此，構(gòu)建《新預(yù)算法下地方性高等院校財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)》，如表1所示。

三、新預(yù)算法下地方性高等院校開展財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)的操作路徑

美國(guó)著名管理學(xué)家戴維·奧利說：“預(yù)算是目前世界上唯一成熟的系統(tǒng)性管理工具。全面預(yù)算管理是為數(shù)不多的幾個(gè)能把組織的所有關(guān)鍵問題融合于一個(gè)系統(tǒng)之中的管理控制方法。”財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算合理與否的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，其重要性無需置疑。因此，地方性高等院校應(yīng)該以新《預(yù)算法》的貫徹落實(shí)為契機(jī)，沿著以下操作路徑開展財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)：

1.任何形式的高等院校財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)，都是針對(duì)特定的學(xué)校年度預(yù)算展開的，所以，預(yù)算是績(jī)效評(píng)價(jià)的具體對(duì)象，預(yù)算的編制內(nèi)容無外乎人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩大類，而人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的比例直接影響著教育經(jīng)費(fèi)的投入方向和使用效益，因此，地方性高等院校在編制年度預(yù)算時(shí)要首先合理確定人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)的比例。理論認(rèn)為，公用經(jīng)費(fèi)的投入及其在教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)中所占的比例可以反映出教育經(jīng)費(fèi)的充足程度以及教育經(jīng)費(fèi)的分配是否合理。一般而言，人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)的比例在54■46時(shí)比較合理[6]，它既可以體現(xiàn)績(jī)效預(yù)算管理以調(diào)動(dòng)人的積極性為主的結(jié)果導(dǎo)向，又可以保證事業(yè)發(fā)展的基本經(jīng)費(fèi)需要，績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)也由關(guān)注過程轉(zhuǎn)向關(guān)注戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.分析理解本文構(gòu)建的新預(yù)算法下地方性高等院校財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，考慮學(xué)校、院系的不同職能，結(jié)合文科、理科不同專業(yè)類型的特點(diǎn)，將綜合財(cái)務(wù)能力、財(cái)務(wù)運(yùn)行能力中的與文科、理科相關(guān)性不明顯的行政管理支出、后勤保障支出、離退休支出和基本建設(shè)支出和財(cái)務(wù)發(fā)展能力設(shè)置為共性指標(biāo)；將財(cái)務(wù)運(yùn)行能力中的教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出指標(biāo)和科研經(jīng)費(fèi)支出指標(biāo)設(shè)置為個(gè)性指標(biāo)（標(biāo)注文科、理科字樣的指標(biāo)），分層次、分類別地客觀評(píng)價(jià)其財(cái)務(wù)管理績(jī)效，引導(dǎo)全校教職員工牢固樹立績(jī)效預(yù)算理念；將實(shí)現(xiàn)既定績(jī)效目標(biāo)作為財(cái)務(wù)管理的根本要求；將經(jīng)濟(jì)資源配置的最終成果作為衡量業(yè)務(wù)活動(dòng)的根本標(biāo)準(zhǔn)，讓績(jī)效預(yù)算理念真正貫穿于經(jīng)費(fèi)使用的全過程，即預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)的全過程。

3.積極探索新預(yù)算法下地方性高等院校財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)果運(yùn)用制度，讓評(píng)價(jià)結(jié)果與個(gè)人發(fā)展和收入水平密切相關(guān)。具體地講，就是將總預(yù)算資金分為固定預(yù)算和績(jī)效預(yù)算，固定預(yù)算按照專業(yè)性質(zhì)、教師人數(shù)、生均定額與學(xué)生規(guī)模等計(jì)算獲得，績(jī)效預(yù)算按照對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)中共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果來合理確定，且個(gè)性指標(biāo)的權(quán)重應(yīng)該相對(duì)大一些，以此績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與分配下一年度預(yù)算及年終表彰獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合，一方面可以改變?cè)合怠⒉块T在預(yù)算資金分配方面重規(guī)模輕績(jī)效的現(xiàn)象，另一方面可以減少急功近利、只顧當(dāng)下的短期行為，讓財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)果與教職工個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合，便于調(diào)動(dòng)廣大教職員工的工作積極性，便于從源頭上控制無績(jī)效和低績(jī)效的經(jīng)費(fèi)投入，便于形成一定的教育投資責(zé)任監(jiān)督追蹤問效機(jī)制。

總之，在新預(yù)算法實(shí)施背景下，地方性高等院校財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作將成為一種發(fā)展趨勢(shì)。本文通過對(duì)地方性高等院校財(cái)務(wù)管理特征的現(xiàn)狀分析，從高等院校綜合財(cái)務(wù)能力、財(cái)務(wù)運(yùn)行能力、財(cái)務(wù)發(fā)展能力、社會(huì)效益四個(gè)方面構(gòu)建了適合于這類院校開展財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，探討了這類院校開展財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)的操作路徑，力求為地方性高等院校進(jìn)行財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)提供有益的參考。●

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