美國“藥品之殤”

覃家橋(學者)

核心提示：任何醫學上的進步都會伴以挫折，甚至一些人的犧牲。但是，出于私利造成的災難應該通過制度的完善來避免。

山東“非法經營疫苗案”還未完全平息，魏則西事件又把國內醫療管理推上風口浪尖，莆田系醫院、百度搜索，成了人們口誅筆伐的對象。

網上刻意夸大療效的非法醫療廣告、個別醫院私下外包科室、缺乏管理的第三類醫療技術，也再次暴露了我國醫療管理漏洞。

這是商業之惡，更是社會之痛。醫療事故既刺痛著每個正常人的良知，又浮現出醫療監管的失職。

不少人把目光投向發達國家，尋找中國和發達國家之間的差距。實際上，包括美國在內的發達國家，也經歷了“藥品之殤”，在藥品監管方面走過一條曲折的道路。梳理美國藥品百年監管歷程，可為我們帶來啟示。

威利博士的斗爭

19 世紀末，美國從農業經濟過渡到工業經濟，工業化戰車所向披靡。政府也放松管制，任由工商業狂飆猛進。美國經濟由此得以迅猛發展，但各類社會問題層出不窮，金錢掩蓋著一切罪惡。這是美國歷史上“最無恥的年代”。

即使在涉及人命關天的食品藥品領域，其混亂程度同樣讓人感到驚悚。藥品不經過安全試驗就直接廣泛用于患者；藥品廠商肆意夸大療效，誘導消費者；劣質食品及濫用有害添加劑的食品比比皆是。

1883年，農業部首席化學家哈維·華盛頓·威利博士著手關注食品加工的摻假問題。他領導了一項著名的防腐劑實驗，結果證明摻假食品或濫用防腐劑對人體產生嚴重危害。威利牽頭起草了《純凈食品及藥物管理法案》。

可當時官商勾結現象嚴重，法案提議失敗了百余次。威利屢敗屢戰，他不停奔走在政府部門、新聞媒體、婦女組織、生產商之間。1906年，一部小說帶來的輿論影響力打破了僵局，并徹底地扭轉了局面，這部小說就是《屠場》。

《屠場》的作者厄普頓·辛克萊是一名調查記者，他深入芝加哥的肉類加工廠與工人生活了整整七周，以紀實手法描寫了加工廠的現狀：毒死的老鼠、發霉的香腸、腐爛的畜肉，以及破桶里面的殘渣、廢料，統統倒進了絞肉機；來自政府部門的豬肉檢查官員與參觀者興高采烈地談論使用帶結核肉菌的危害性，但是數十只死豬從他身邊過去，他視而不見也沒有檢查……

《屠場》徹底引爆了社會公眾的怒火。西奧多·羅斯福兩度派出調查組暗中調查，最終證實了《屠場》中描寫的真實性。羅斯福非常堅決地公開支持法案，加上公眾情緒已達到了沸點，眾議院再也挺不住壓力，于1906年6月23日投票通過了法案。一周之后，羅斯福正式簽署了《純凈食品及藥物管理法案》。

這是第一部全國性的保障消費者權益的法案，堪稱美國現代食品安全監管制度的濫觴，具有劃時代的里程碑意義。它提出了一個至關重要的理念，政府不僅要保護商業，更要保護消費者不受商業的侵害。

威利十分清楚，法案存在著較大的漏洞，比如，對許多條文缺乏明晰的解釋；處罰力度不夠；沒有建立食品安全的標準等等，也正是存在種種漏洞，這部法案才得以通過，真正的較量才剛剛開始。

1930年，威利領導的化學局擴展成為美國食品藥品監督管理局，也就是舉世聞名的FDA。但是，藥品之殤事件并沒有消亡。

坎貝爾與“恐怖之家”

如果說《純凈食品及藥物管理法案》實施是第一個里程碑，那么坎貝爾推動的修法則可被譽為第二個里程碑。

坎貝爾是一個杰出的管理者。他從進入化學局那天起，就意識到《純凈食品及藥物管理法案》的不足。當他成為FDA局長之后，決定采用一個五年運動的策略來推動修法。此時，羅斯福新政剛剛實施，以拯救經濟大蕭條。

坎貝爾要求下屬幫他搜集最有說服力的證據，以便在聽證會有的放矢。下屬很快找來十幾種危害消費者健康的藥品，并講述了相關的具體案例，而目前的法律對這些藥品都無能為力。譬如：“睫毛誘惑”導致眼爛失明；“瘋狂水晶”令數百人腹膜穿孔死亡；“海貝提納”致毒癮加重死亡。

坎貝爾干脆把這些案例集中起來做了個展覽，很快，媒體給這個展示起名叫“恐怖之家”?？偨y夫人聽說之后，還專門到FDA去看了一次，媒體對這次參觀作了大量報道。這些展覽品接著被送到各個婦女俱樂部巡展討論，呼吁社會給予關注。

1937年6月，田納西州一家藥廠用二甘醇代替酒精做溶媒，配制成一種叫作磺胺酏劑的口服液，銷往南方幾個州。由于《純凈食品及藥物管理法案》并沒有規定新藥未經臨床實驗不得上市，所以“磺胺酏劑”面市沒有受到任何阻礙。兩三個月后，這些地區腎功能衰竭的病人大量增加，經調查與服用磺胺酏劑有關。該事件最終造成358人腎衰竭、107人死亡，而且絕大部分是兒童。這就是美國歷史上著名的“磺胺酏劑事件”。

這次災難，成為修法的契機。1938年，美國國會通過新的《聯邦食品、藥物和化妝品法案》，彌補了《純凈食品及藥物管理法案》的種種不足，比如制藥企業向消費者披露完備的信息，在藥品標簽上充分說明成分、含量、用法、不良反應等等。當然最為重要的一點是，它首次要求藥品在銷售之前必須進行科學實驗，向FDA證明該藥是安全的。

這部法律，對美國的經濟社會影響深遠。在20世紀20年代，美國制藥行業只有幾千人的研發隊伍，而且大部分人只負責對化學物質的處理。到了40年代，制藥行業專門從事科研的人員已達到5.8萬人。美國在制藥行業和醫療衛生領域的全球領導地位，也由此奠定。

“卡特疫苗慘案”

《聯邦食品、藥物和化妝品法案》的出臺，擴大了FDA的監管權力，也有效保障了公共健康安全。比如，FDA成功阻擊了“反應?！痹诿绹鲜小?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2017/04/24/zidi201606zidi20160626-2-l.jpg" style="">

1956年，歐洲流行一種新藥“反應停”，它可用來緩解妊娠期失眠，因其效果顯著，在亞洲和拉美市場也快速流行開來。然而，不少服用“反應?！痹袐D所生的嬰兒都是畸形，酷似海豹。到1961年，全世界“海豹兒”的數量已達萬名。而美國之所以幸免于難，是因為FDA工作人員凱爾西博士對此藥的副作用存疑，最終沒有批準該藥在美國上市。

但是，法律的效力在于嚴格執行，而監管時時刻刻都不能掉以輕心。1955年發生的“卡特疫苗慘案”就是一個證明。

俗稱“小兒麻痹癥”的脊髓灰質炎是一種具有高度傳染性的中樞神經系統疾病，能使患者四肢枯萎終身殘疾。美國深受其苦，1952年，就有58000多人染病，最終導致3000多人死亡、21000多人癱瘓，人們生活在極度的恐懼之中。

當醫學研究人員喬納斯·索爾克研發出一種可行的疫苗后，民眾看到了希望。1954年春天，美國醫學史上規模最大的雙盲檢測研究（試驗者和受試驗者都對有關試驗毫無所知）開始實施，近200萬名兒童參與試驗。1955年4月12日，疫苗被認為是安全有效，試驗成功，在美國正式投入臨床使用。

兩周之后，衛生部門不斷收到報告：兒童在接種疫苗后癱瘓甚至死亡，而且所有患者接種的疫苗來自同一家公司——加州伯克利的卡特實驗室。經查，卡特實驗室生產的一部分疫苗中，病毒沒有被妥善消滅。據媒體報道顯示，這導致了4萬人染病、上百人永久癱瘓、5人死亡。

“卡特疫苗慘案”，是美國制藥史上最嚴重的災難之一。這起事件，促使美國建立起非常完善的疫苗監管體系。在美國疫苗監管的現行框架中，從研制、生產、運輸、存儲，到使用和反饋，各個環節都有嚴格的管控措施。FDA擁有一支由多個下設機構組成的疫苗安全團隊，隨時監控上市疫苗對公眾健康構成的危險，而疫苗生產商絲毫的違規行為都會帶來慘痛的代價。半個多世紀以來，美國幾乎沒有再發生疫苗惡性污染事件。

凱斯勒與特工執法

FDA看上去非常風光，實際上它從誕生之日起就備受攻擊。因為商業利益和公眾健康之間的矛盾從來都沒有停息。FDA也一直在思考：首先是對公眾健康負責，還是對商業利益負責？

到了里根政府時期，有人以“獨裁”為由，要求把藥品審批工作從FDA剝離出去，有人甚至還呼吁解散FDA，讓市場之手來保護公眾健康。

于是，在20世紀80年代，美國藥品行業丑聞頻發，大量的制藥公司炮制報告、向官員行賄，以便藥品快速上市。

1990年，新上任的FDA局長大衛·凱斯勒決定扭轉這樣的困境。他說：“我們想要做三件事情：第一，結束混亂的局面；第二，使食品標簽更合理、易讀；第三，建立激勵機制，鼓勵企業創新?！?/p>

凱斯勒學過法律獲得醫學博士學位，還曾擔任紐約市愛因斯坦醫學院院長。他非常清楚公共健康比政治利益更加重要。他甚至說，如果總統不支持FDA，他將辭職。

凱斯勒的行動更加果斷。他組建犯罪調查處，從其他聯邦行政機關招募特工，來打擊食品藥品違法行為，這也為美國現行的執法機制打下基礎。1994年，FDA的特工調查了58起犯罪案件，其中56起被法院定罪。2000年以來平均每年調查案件的數量約400件左右。2008年調查了386件、定罪了369件，定罪率高達96%。

在凱斯勒的帶領下，FDA從軟弱變得強硬，重新樹立了“必須代表、體現強大而且公平的執法職能”的形象。這一期間，《食品標簽法案》、《審批處方藥付費法案》等法律出臺，FDA也加強對煙草行業的監管力度。

凱斯勒任職期間，FDA受到了成立以來最嚴重的責難，但在多次民意調查中，FDA是最受歡迎的政府機構。而凱斯勒本人，因其對美國公共健康政策產生了重大影響，堅持執行公共健康的使命，獲得了國家科學院最高獎項公共福利獎。

挑戰無處不在

通過對美國藥品監管歷史的簡單梳理，我們不難看出，美國在食品藥品安全上的進步，是以完善的法律體系為后盾的。直到今天，美國依舊不斷地完善法律法規體系。

在立法體系完善的同時，美國逐步構建了一套有效運作的食品安全監管體系。正是有了這些保障，美國才成為世界上食品藥品最安全的國家之一，也成為農業、醫藥產業的強國之一。

我們必須認識到，我國在藥品監管方面面臨較大的問題和挑戰，這包括監管體制機制不完善，監管能力建設相對滯后，醫藥產業發展水平總體低，社會誠信體系不健全等等。學習和借鑒美國經驗，可讓我們少走彎路。

首先，像FDA一樣，把維護公眾健康當作頭等大事。正確處理公眾利益與商業利益關系，當兩者發生沖突時，要立場堅定地把公眾利益放在首位。同時，還要處理好監管與發展的關系，監管不是限制發展，而是為了更好地發展。

其次，進一步健全完善法律法規體系，建立高效務實的執法監督體系?！吧綎|非法經營疫苗事件”涉及面廣、性質惡劣，暴露出疫苗質量監管和使用管理不到位、對非法經營行為發現和查處不及時、一些干部不作為、監管和風險應對機制不完善等突出問題，教訓實在深刻。

再次，提高醫藥行業整體水平。通過科學監管創造公平競爭市場環境，促進合法優勢企業做大做強。美國醫藥行業在最近30多年的飛速發展就是最好的明證。

《卡特事件》作者奧菲特博士說：“任何醫學上的進步都會伴以挫折，甚至一些人的犧牲。但是，出于私利造成的災難應該通過政策制度的完善來避免?！碧魬鹨琅f存在，這一論斷依舊發人深省。（支點雜志2016年6月刊）