淺析參與式治理模式下的基層協商民主建設

李媛媛　譚陽梅　李超

[摘 要]參與式國家是由美國的蓋伊·彼得斯提出，致力于尋求一個政治性更強、更民主、更集體性的機制來向政府傳達信號，關注較低階層的員工和組織。黨的十八大提出要推進基層協商民主廣泛多層制度化發展，推進政府決策的科學化和民主化。本文通過對參與式治理模式的若干思考，有助于基層民主協商的進一步推進。

[關鍵詞]參與式治理；協商民主；參與管理

20世紀90年代以來，參與式治理被許多發展中國家地方政府紛紛引入，以民主的分權、商議民主為主。以賦權于民和自治為基本內涵的參與式治理主要體現在參與式規劃、參與式預算和參與式監督。參與式管理提高了國家治理的合法性及其有效性，成為新一輪地方政府治理體系創新的趨向。

一、參與式治理概念淺析

從某方面來說，參與是指員工對有關其工作、生活和某些層級節制方面的組織決策的介入。許多主張參與的文獻也指出，介入和參與是激勵員工最有效的方法，它將可能性變為了現實。而關于參與的研究也經歷了好多年，從佩特曼的參與式民主道巴伯的強勢民主再到現在的參與民主，這些無不是強調自下而上的參與模式。

陳剩勇、趙光勇指出所謂參與式治理，是指與政策有利害關系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。它是一個規范性的概念，等同于“協商民主”或“審議民主”，通過擴展公民參與的規模和深度來擴大民主。利害相關者不僅要參與“決策過程”，而且要參與決策執行。

二、加強基層協商民主的必要性

協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。黨的十八大和十八屆三中全會深刻總結我國社會主義民主政治建設的經驗和規律，作出健全社會主義協商民主制度、推進協商民主廣泛多層制度化發展的重大戰略部署。

面對改革開面對改革開放進程中利益格局深刻調整的新形勢，面對社會新舊矛盾相互交織的新變化，面對市場經濟條件下思想觀念多元多樣的新情況，面對世界范圍內不同政治發展道路競爭博弈的新挑戰，加強協商民主建設，有利于擴大公民有序政治參與、更好實現人民當家作主的權利，有利于促進科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現代化，有利于化解矛盾沖突、促進社會和諧穩定，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯系、鞏固和擴大黨的執政基礎，有利于發揮我國政治制度優越性，增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信。

三、基層協商民主存在的問題

1.協商意識不強。一方面，基層黨委和政府的協商意識不強。有的基層干部對民主協商不熱情、不積極，在協商過程中居高臨下，頤指氣使，使民主協商形式化；有的基層干部也參與了協商過程，但卻敷衍地執行協商結果，使民主協商的實效大打折扣。另一方面，部分基層群眾的協商意識不高。有的在協商前對協商主題沒進行深入細致的調查研究，對相關法律法規政策理解不透，協商的質量有待進一步提高；有的缺乏主平等意識，在協商過程中對領導唯唯諾諾，不敢發表自己的真實意見和看法；有的缺乏監督的勇氣，在協商結果的落實上不敢實施有效的追蹤。

2.基層協商民主程序不夠規范。協商主體范圍狹窄，常常選取固定的人作為協商主體，一般的普通民眾特別是社會弱勢群體，難以實現有效的參與；協商的議題、時間、內容、方案，以及相關材料的送達、相互看法的溝通交換等基本上是事先內定；有意壓縮協商人員了解信息、閱讀材料和參加討論的時間；不能及時整理協商的意見建議，報送基層黨委、政府和有關部門，并適時向參與協商的代表反饋采納落實情況。

3.制度化不足。由于相關法律的缺失使得基層的協商民主缺乏相應的監督和問責系統，法律并未強制要求某機構或某個人對協商的過程進行監督，與此同時，我國也并沒有相應的監督機構。這些制度化的不足最終導致了基層協商缺乏相應監督，無法調動公眾的積極性。

四、推進基層協商民主建設

1.提高公眾參與度。參與式治理模式比較關心公民參與和國家與社會間的關系，參與式政府最簡單的形式是公民投票，讓公眾通過直接投票的方式來決定政策議題所要采用的方法。參與式的基本觀點認為，在官僚體制內，專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，如果排除公眾對相關決策的參與，那么將會造成政策上的失誤。為此，要加強領導和組織協調，鼓勵探索創新，通過各種途徑、各種渠道、各種方式進行廣泛協商，建立健全提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網絡、民意調查等多種協商方式來提高公眾參與度。

2.構建扁平化的公共組織結構。參與式治理模式注重的是參與過程中的程序而不是結構，結構的改革可以使參與變得相對更加容易。構建扁平化的公共組織結構可以縮減高低級之間的層級，從而使得員工可以感覺到在決策中可以發揮更多的洞察力和專業能力，調動其積極性。

3.加強事前、事中參與。協商民主中提出要在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，而現在許多公共部門參與方案中，大部分都是事后運作而非事前或事中參與。政府可以很好地處理某項措施實施后公眾的不滿卻不能在措施實施之前讓公眾進行很好地參與。為此要加強公眾的事前和事中參與，如舉行聽證會便是其中有效舉措。

4.推進基層協商民主制度化、規范化和程序化建設。協商民主要想得到長期發展，必須依靠制度化來保障。當前，我國對于立法協商、行政協商、社會協商的主體和客體的確定尚未進行明確的規范，在這種狀態下很難保障基層協商民主的有序進行。協商是通過理性的互動和包容實現的，關于促進基層協商民主法制化，一方面要健全相關制度，促進協商式治理法制化發展，在“四位一體”村級治理模式的基礎上。另一方面要把現有的制度貫徹下去，將協商制度融入現有的鄉村治理制度框架內，真正貫徹落實“四位一體”的村級治理模式。

5.營造協商民主建設良好氛圍。營造協商民主良好氛圍，要堅持有事多協商，遇事多協商，做事多協商。健全黨內民主制度，以黨內民主帶動和促進協商民主發展。黨委宣傳部門以及主要新聞媒體都要加強正確輿論引導，普及協商民主知識，宣傳協商民主理論和實踐，樹立協商民主建設先進典型，發揮好示范和引領作用。

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