教育立法需要更加廣闊的“一攬子”思路

摘 要 《教育法律一攬子修正案（草案）》的起草、送審及其向社會公開征求意見等舉措顯示出我國教育立法、教育法治建設的一種新氣象。這次教育修法經歷了多個環節，歷時三年有余，有關各方的重視程度和修法的民主、開放程度都是空前的。但是由于相關程序及相關各方自身條件的限制，教育立法工作的思路仍然不夠開闊和寬廣，遠未達到“一攬子”的要求，立意不夠高遠，創新點不夠多，改革驅動力不夠強，有些表述（尤其是關于職業教育和現代國民教育體系的表述）不夠妥貼。應當立足更高的層面、放眼更長遠的目標，充分拓展思路，將教育修法與制定新的教育法律結合起來，盡快完善我國的教育法律體系，迎接全面依法治教時代的到來。

關鍵詞 教育立法；“一攬子”思路；教育修法；新制定教育法律；《教育法律一攬子修正案（草案）》

中圖分類號 D920.0 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）09-0032-08

2012年，由教育部發起，經國務院法制辦承接辦理，國家啟動了教育法律一攬子修正工作。這次教育修法從前期準備到國務院法制辦牽頭征求意見、提交全國人大常委會初次審議，再到全國人民代表大會官方網站公布草案具體條文，公開向社會征求意見，由全國人大常委會進行再次審議，歷時三年有余，足見有關各方的重視程度和民主、開放程度，顯示出我國教育立法、教育法治建設的一種新氣象。但是由于相關程序及發起方、牽頭征求意見方、審議方自身條件的限制，教育立法工作思路仍然不夠開闊和寬廣。在全面依法治國和實現國家治理體系、治理能力現代化的時代要求下，教育立法、教育法治建設需要更加廣闊的“一攬子”思路。筆者試對此進行探討。

一、舉措的開拓性和局限性

2015年8月底，第十二屆全國人大常委會第十六次會議初次審議了《教育法律一攬子修正案（草案）》（以下簡稱《草案》），并由全國人民代表大會官方網站公布草案具體條文，在9月8日至10月7日期間，公開向社會征求意見。社會公眾可以直接登錄中國人大網提出意見，也可以將意見寄送全國人大常委會法制工作委員會[1]。至此，此次教育修法工作接近完成，可以進行綜合評價。

（一）舉措的開拓性

回顧這次教育修法歷時三年的過程，特別是通過分析其主要成果《草案》及其相關文件，可以明顯感覺到其開拓性。2012年7月，教育部在向國務院報送《草案》的附件2《關于〈教育法律一攬子修訂建議（草案）（送審稿）〉的說明》中從三個方面對這次一攬子教育修法工作的重要意義和作用做了說明，即“有利于創新教育立法方式，提高立法工作效率”“有利于落實教育規劃綱要的原則與要求，加快推動教育法律修訂工作”“有利于有效整合教育法律條款，統一解決教育改革發展中面臨的重要問題”。這三個方面，基本上體現了這次教育修法工作的開拓性所在。盡管有學者認為《草案》存在著“選擇性移植《綱要》中的部分內容，降低了教育法的可操作性”，“遵循‘重秩序、輕權利的立法取向，未對實質性問題進行修訂”[2]等缺陷，但是《草案》能夠根據國家教育改革和發展戰略文獻對原有教育法律作出相應修改，畢竟體現出一定的開拓性。這是毋庸置疑的，也是值得肯定的。再加上這次教育修法所經歷的過程：先由教育部提出修訂草案，再由國務院法制辦公室牽頭征求意見，再提交全國人大常委會初次審議，初審后又向全社會公開征求意見，供再次審議，可以說，有關各方總體上是慎之又慎的，其重視程度和教育修法的民主、開放程度都是空前的。從總體上看，舉措的開拓性是十分明顯的。

（二）舉措的局限性

雖然這次教育修法工作具有較大的開拓性，成績值得肯定，但是從我國教育改革和發展的大局來看，從全面依法治國和實現國家治理體系、治理能力現代化的時代要求來看，這種教育立法的工作思路仍然不夠開闊和寬廣，局限性也是十分明顯的。

1.選擇性明顯，遠未達到“一攬子”的要求

從詞義上說，所謂“一攬子”，是一個說明屬性的形容詞，表示“對各種事物不加區別或不加選擇”[3]的含義。所以，“教育法律一攬子修正案”，循名責實，修改范圍應該包括現有的全部教育法律，而不應有所選擇、有所放棄。由于教育立法工作的滯后，我國現有的教育法律并不多，嚴格意義上的教育法律僅有6部，即《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國教師法》，存在許多明顯的空白，遠遠不夠完善。面對如此之少的教育法律，“教育法律一攬子修正案”還要有所選擇，并且啟動后又“做減法”，由開始時提出的4部（即《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國教師法》和《中華人民共和國民辦教育促進法》），減少到最后的3部（即《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國民辦教育促進法》，減去了《中華人民共和國教師法》），最后竟至僅取其中的一半來修改。這樣的修正案，怎能還能稱之為“一攬子修正案”呢？實事求是地說，《草案》自始至終都遠未達到“一攬子”教育修法的要求，更談不上在整個教育立法上有新的建樹了。

2.行政部門主導，立意不夠高遠

我國憲法規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”而在現代法治國家，立法與行政是國家機關的兩大不同職能，必須分別由不同的國家機構來負責實施。立法是指“國家權力機構按照一定程序制定或修改法律”[4]，根據我國憲法，我國的國家立法權由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使。行政是指“行使國家權力”[5]，根據我國憲法，我國的最高行政權由國務院來行使。根據分工，行政機構及其下屬部門的職責是“嚴格依法行政”[6]，而不是主導立法工作。須知各項改革無不觸動相關行政部門的權力和利益，觸動既有的格局。如果由行政部門來主導立法工作，必然導致利益固化，加固改革阻力。而教育行政部門作為一個幾十年穩定不變或變化極少的行政機關，其本身及內設機構與既有的教育格局早已融為一體，本身是不會希望變動的。由其主導教育立法，必然導致新的教育法律遲遲不能出現、既有教育法律的修改幅度很小、改革范圍不大。但是這次教育修法工作卻恰恰是由行政系統的教育部發起的，由其先提出修訂草案，再由國務院法制辦牽頭征求意見（主要在行政系統內部），然后再由全國人大常委會初審，再公開征求意見，進行再次審議。作為立法機關的全國人民代表大會及其常務委員會，總體上處于被動跟進的地位，主要是在審議方面來把把關，缺乏立法的主動性、創設性，因而難以跳出教育行政部門通過前期工作所設定的框架，立足更高層面，根據黨和國家的大政方針，推出教育立法的更大舉措。很明顯，這樣的立法舉措，立意必然不夠高遠。這樣處理的結果，《草案》的基本框架、基本說法只會出現一些微調或增刪，更大、更宏偉的教育創新、教育改革和發展目標及更具有可操作性、可執行性和行政約束力的措施是不會提出來的。鄭功成教授在分析我國立法質量不高的原因時，列出的首要原因先就是“行政主導的立法體制具有明顯的局限性”[7]，可謂切中時弊。

3.習慣于既有思維定勢，創新點不夠多

思維定勢也是制約我國立法工作質量的要素之一。“思維定勢（Thinking Set），也稱‘慣性思維，是由先前的活動而造成的一種對活動的特殊的心理準備狀態，或活動的傾向性。在環境不變的條件下，定勢使人能夠應用已掌握的方法迅速解決問題。而在情境發生變化時，它則會妨礙人采用新的方法。消極的思維定勢是束縛創造性思維的枷鎖。”[8] 鄭功成教授指出，“固化的思維定勢束縛了立法者的作為”[9]。這一點，在這次教育修法工作中也體現出來了。由于既有思維定勢的束縛，《草案》的創新點不夠多，對于世紀之交以來我國教育形勢發展變化中出現的新情況、新問題（如中共十六大以來黨中央所提出構建現代國民教育體系和終身教育體系、建設學習型社會，構建現代職業教育體系等）以及廣大人民群眾的一些比較強烈教育期盼（如希望能夠切實減輕學生學業負擔，讓廣大青少年兒童健康、幸福地成長，全面發展；適應廣大青少年兒童多樣化素質結構、多元智力結構和個性發展需要，適應人才需求的多樣性，建立人才成長的“縱貫線”和“立交橋”，開辟多元成才的通道等）未有明確的應對措施。一般性的表述過多，可操作性、可執行性不夠強。

4.未能直面關鍵問題，改革力驅動不夠強大

毋庸諱言，當下我國教育面臨著諸多難以祛除的頑疾。有的頑疾是病根性的，首當其沖的頭等問題就是“應試教育”體系機制嚴重阻遏全面推進素質教育的問題。這個問題已經存在幾十年了，沉重地壓在全體國民的心頭，影響到億萬青少年兒童的健康成長、全面發展，影響到億萬家庭的福祉，嚴重制約了我國的教育創新和改革發展，使廣大中小學生課業負擔積重難返，喪失了成長的快樂，學生家長、家庭深受牽累、痛感深重。對于這一問題，長期以來，高層關注熱切，在教育議事日程上屢被提起，卻久拖不決，始終未有突破。這既是一個認識問題，也是一個體制機制問題，更是一個法治問題。深究底里，正是由于相關教育立法的嚴重滯后，留下太多的空白，才給教育行政部門留出如此之多的行政運作空間，通過一系列精巧的行政運作，再加上大量似是而非的研究和宣傳（如改革應試教育體制機制就會損害教育公平、使農村學生更加難以考取重點大學，等等），將應試教育體制維護得十分周全。可以說，相關教育法律的缺失和無用（立法中不注重法律的可操作性、可執行力、行政約束力等）才是導致“應試教育”的體制機制幾十年穩固存在、不被觸動，教育體系不完善、教育結構不合理，教育發展不均衡、不協調等狀況長期得不到改變的根本原因。遺憾的是，這一首當其沖的問題在這次教育修法過程并未得到正視和切實解決。這充分說明：這次教育修法未能直面關鍵問題，改革驅動力不夠強大。

二、《草案》相關條文辯難

受上述諸多局限性的影響，雖幾經修改、審議，最后公布的《草案》中還是有許多表述不夠妥貼，缺乏科學性、嚴謹性、合理性，其深層原因值得探析。試分兩部分舉例說明。

（一）草案中關于《中華人民共和國教育法》的修改

1.關于“完善現代國民教育體系”的表述

《草案》中《中華人民共和國教育法》部分第十一條“完善現代國民教育體系”一句表述不夠恰切。“現代國民教育體系”是2002年10月中共十六大報告中提出的國家教育改革和發展戰略目標，本擬在2020年初步建成，具體表述為“形成比較完善的現代國民教育體系”[10]。2003年10月，中共十六屆三中全會正式確定了“構建現代國民教育體系和終身教育體系”這一目標[11]。但是，在行政系統內部，對這一目標并沒有明確的回應。通過公開渠道能夠查找到的相關專題文獻僅有一篇，就是署名李倫的通訊報道，題目是《陳至立提出：分三步走建立現代國民教育體系》。文章報道的是時任教育部部長陳至立2002年12月26日在2003年度教育工作會議上的講話中關于如何構建現代國民教育體系的論述，發表于《人民教育》2003年第2期。陳至立在相關講話中主要提出了一個包括三個時間節點（2005年、2010年、2020年）的各級各類教育發展目標，同時表示：“要適應建立現代國民教育體系的要求，進一步改革和完善教育基本制度和學制體系。”[12] 但是，此后教育部乃至國家行政系統內部再未發布過關于構建現代國民教育體系的專題文獻，各種行動計劃、規劃、綱要等也未對此做過專門部署。而隨著時光的流逝，教育部乃至國家行政系統內部對于現代國民教育體系的表述卻日漸樂觀。2008年，時任教育部部長周濟在有關講話中提出了“現代國民教育體系已經基本建成”[13]的說法；2009年，國務院領導同志在此基礎上進一步提出“繼續完善現代國民教育體系”的說法[14]。此后，行政系統的相關表述基本上都使用“現代國民教育體系”一詞來指代現有的國民教育體系，仿佛現代國民教育體系在人們不經意之間已經提前建成。但是，由中共中央鄭重提出、原目標期長達17年，應當包括一系列教育創新、教育改革和發展目標（如現代職業教育體系、現代普通教育體系、現代基礎教育體系、現代高等教育體系、人才成長的縱貫線和“立交橋”、現代多元化教育考試選拔體系等）的現代國民教育體系在中國大地上終究尚未真正構建起來，一系列教育改革難題還有待破解，總體構建任務還任重而道遠，我們所處身其中的國民教育體系并非真正的現代國民教育體系，這是所有尊重事實的人都不得不承認的現實。2014年，中共中央總書記、國家主席習近平同志在全國職業教育工作會議上的重要指示中實事求是地指出“職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分”，并未使用“現代國民教育體系”的說法。這啟示我們在進行教育修法時，關于“現代國民教育體系”的表述一定要做到科學、合理、嚴謹，要給未來的教育創新、教育改革和發展留下充分的理論空間，不能唯行政體系的說法為準，把話說得太滿。因此，本文建議用“努力構建現代國民教育體系”的表述取代《草案》中“繼續完善現代國民教育體系”的說法。

2.關于“努力構建覆蓋城鄉的學前教育公共服務體系”的表述

草案中《中華人民共和國教育法》部分第十八條有關于國家“努力構建覆蓋城鄉的學前教育公共服務體系”等表述，這種表述也有所不妥。學前教育在國際教育標準分類中始終屬于“0”層次教育，不具有普遍的基礎性，更不具有強制性，因而不宜納入學校教育體系（《中華人民共和國教育法》將其列入學校教育之中，原本就有所不妥），更不宜作為義務教育的一部分。須知目前世界上只有一些高福利國家和地區在實行學前教育免費政策，我國的教育投入經過多年努力，近幾年剛剛達到占GDP4%的目標，而許多改革創新任務還遠遠沒有完成，有些具有全局性意義的改革（如革除應試教育體制機制、全面推行素質教育，“構建現代國民教育體系”等等）還沒有正式啟動，而隨著國家經濟增長速度下行壓力的增大，財政收入增長的趨勢必然放緩，學校教育的國家公共負擔也不應在缺乏實質性改革目標的情況下被無限制擴展，故不宜再鋪大攤子、伸手要錢。目前國家教育改革和發展的當務之急是啟動整體性、系統性的教育創新，切實在“適應建立現代國民教育體系的要求，進一步改革和完善教育基本制度和學制體系”[15]上見真章，切實做到圍繞構建現代國民教育體系的目標，推進教育體制改革和創新[16]，破除應試教育體制機制，全面實施素質教育，保障廣大青少年兒童全面發展和幸福成長的權利；對現有學校教育結構進行調整和優化，構建縱向貫通、橫向互聯的學校教育通道和人才成長的立交橋[17]，為各級各類人才的成長和發展鋪設通途；而不是繞著矛盾走并制造新的矛盾，一味地要求擴大教育投入的范圍，繼續制造“教育投入不足”的矛盾和假象，誤導教育改革和發展的方向。

3.關于“國家實行職業教育制度和繼續教育制度”的表述

《草案》中《中華人民共和國教育法》部分第二十條（原文第十九條）有“國家實行職業教育制度和繼續教育制度”的表述（原文的表述為“國家實行職業教育制度和成人教育制度”）。與原文的表述相比，這樣的表述雖有兩字之改，但仍有不妥。其中的“繼續教育”與原表述“成人教育”只是雖名稱有異，但所指基本相同：“成人教育是指有別于普通全日制教學形式的教育形式”[18]；“繼續教育是指已經脫離正規教育，已參加工作和負有成人責任的人所接受的各種各樣的教育”[19]。而且兩者各自的主要形式也基本重合，目前都是成人高考（學習形式有脫產、業余、函授）、高等教育自學考試（自考）、廣播電視大學（電大現代遠程開放教育）和網絡教育（遠程教育）。所以《草案》實際上只是做了文字上的修改，并沒有把原來不合理的因素糾正過來。原來不合理的因素并不在于“繼續教育”還是“成人教育”的文字表述，而在于把本來不應并列的教育并列在一起了。“職業教育”與“繼續教育”（或“職業教育”與“成人教育”）分別處在整個教育體系的兩個不同維度，兩者之間并無必然聯系，也不構成并列關系：職業教育是教育結構中的一種基本類型，包括職業學校教育和職業培訓兩大子系統，其中的職業學校教育應當與“普通教育”并舉，共同納入國民教育的主體——全日制學校教育的范疇，主要面向促進廣大青少年兒童全面健康協調發展、培育一代新人成長的“成長教育”階段；成人教育（或繼續教育）是教育過程中的一個階段，主要面向階段性結束全日制學校教育而走向社會、參與工作的成年人的可持續學習需求，主要采用非全日制學校教育的方式。它應當與“成長教育”并舉，而不應當與“職業教育”并舉，而其內容也不限于職業教育，還包括普通教育的內容。在相關法律表述中，成人教育（或繼續教育）只與職業教育混搭，是不合事理的。故兩者原本就應當分章表述。歷史地看，將“職業教育”與“成人教育”（或繼續教育）并列起來，暴露出在當時行政主導的立法體制下教育行政部門思想認識上的一種誤區，即凡是不能直接納入應試教育體制機制的教育類型，都不夠重要，可以簡單地歸攏在一起，而不管其所在維度如何。果然，在1995年《中華人民共和國教育法》頒行后，盡管1996年國家就頒行了另一部重要的教育法律《中華人民共和國職業教育法》，職業教育的地位在國家層面受到了空前的重視，但是在1998年國務院機構改革中，教育行政部門還是將原來各有司局級機構主管的“職業教育”與“成人教育”從教育行政管理上合并在一起，成立了一個混合型的司局級機構“職業教育與成人教育司”，并引發了全國性的教育行政內設機構的相應變遷，給國家整體性、系統性的教育改革和發展制造了一定的混亂。而這次教育修法又以此為據，發起方試圖以變動兩個字的代價將這一不合理的教育格局用法律形式重新確定下來。這顯然是不合理的，也是不合時宜的。

（二）草案中關于《中華人民共和國高等教育法》的修改

1.關于設立高等學校審批權限的表述

草案中《中華人民共和國高等教育法》部分第二十九條中有“設立實施本科及以上教育的高等學校，由國務院教育行政部門審批；設立實施專科教育的高等學校，由省、自治區、直轄市人民政府審批，報國務院教育行政部門備案”的表述。這種表述有所不妥。循名責實，“本科”“專科”不應作為學歷教育層次的名稱，而應作為高等教育類型的名稱。“本”者，“基本”之謂也，本科高校應當理解為實施基本學科教育的院校，或稱文理院校。“專”者，“專門”之謂也，專科高校應當理解為實施專門教育的學校，如工科高校、醫科高校、農科高校、藝術高校、體育高校、軍事高校等等。專科教育并不局限于短學制、低層次的高等教育，法國的高等專科學校就是典型例證。分類不明晰、層次與類型相混淆、發展目標含混，正是當前我國高等教育發展不暢、舉措不力的癥結所在，教育法律應當對其進行匡正。建議將“本科”“專科”的稱謂從教育法律術語中予以廢止，分別用“四年制以上高等教育”“四年制以下高等教育”來取代，相應高校的名稱也據此修改。

2.關于教育行政部門負責高等學校評估的表述

《草案》中《中華人民共和國高等教育法》部分第四十四條有關于“教育行政部門負責組織專家或者委托專業機構對高等學校的辦學水平、效益和教育質量進行評估”的表述。結合相關實際狀況，深覺不妥。近十余年來的相關實踐表明，教育行政部門負責組織專家對高等學校進行的各種評估（包括所謂的辦學水平、效益和教育質量評估）存在著諸多明顯弊端，受到廣泛質疑和詬病。2008年4月，時任教育部副部長吳啟迪就表示，高校教學評估過程中存在著形式主義和弄虛作假現象[20]。2011年12月30日上午，在十一屆全國人大常委會第二十四次會議的專題詢問聯組會議上，賀鏗委員又進一步列舉了教育評估和驗收工作中存在的提前兩三年發通知、做準備、抓錢搞硬件，憑關系說話，花大力量弄虛作假等三種突出現象，尖銳地指出，這類評估教育部搞了十多年，學校里怨聲載道。而教育部長當時回應的首要理由就是“對高校實行本科教育評估（相關法律條文和實踐都表明，這種評估不限于“本科教育”——作者注）是高教法規定的教育行政部門的職責”[21]。查閱《高等教育法》原文，確實有“高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監督和由其組織的評估”的條文。因為法律如此，所以國家最高行政機關國務院所作出的大量減少乃至取消各種行政性評估的規定對其是沒有約束力的，從而使得行政性評估在全國各領域急劇消亡的同時，在教育領域尤其是高等教育領域卻能夠頂著廣泛的質疑和詬病而逐步推廣、大行其道。而作為國家立法機關的代表，賀鏗委員提出問題和教育部部長的回應實際上已經涉及到這種含有弊端的教育行政作為的法律根源，這也正是這次教育修法所要關注的問題。但是，在這次教育修法中，原有的規定不僅沒有取消，反而更加具體化了。這就充分顯露出行政性主導下的教育立法“總強調法律要給執法部門留出足夠的作為空間”的弊端。這種與全面深化改革的時代精神不協調的現象應當引起高度重視，并從立法環節上嚴格清理。實踐證明，包括高等學校在內的各級各類學校的“辦學水平、效益和教育質量”的提高首先是這些學校及其廣大教師、教育工作者在教育常態之下按照教育規律和學生身心發展的規律自主辦學、特色辦學、凝神聚力、埋頭苦干、堅持不懈、努力奮斗的結果，其中凝聚著來自基層的大量創造性勞動和智慧，也包含著“鞏固教學在學校工作中的中心地位”“促進辦學條件的改善”“推動教學管理制度化建設”[22]等一系列努力，包含著自我評估、社會監督，專業評估、適應需求[23]，國內外同行之間的交流等建立在自主辦學基礎之上的豐富多彩的活動和工作，本質上都是相關學校教育“內生”發展的成果，而不是“外鑠”的結果[24]。而教育行政部門主導的評估則不可避免地會打破這種常態，使學校時時處于非常態的被動亢奮的“迎評”狀態，帶來負面效應。所以行政性的教育評估與全國其他各類行政性的評估一樣，應當從法律上予以取消，以維護國家行政體系改革領域政令的嚴肅性。為避免學校教育的行政導向、官僚主義和腐敗現象，教育行政部門應避免直接參與針對高校的各種評估，更不應該親自組織這些評估。同時，應鼓勵各級各類高校獨立辦學、合理定位，辦出特色、辦出水平，切實提高教育質量。這些才是進行相關教育法律修改時應當該關注和表述的內容。基于此，建議將此句修改為“教育行政部門應當鼓勵各級各類高等學校銳意進取、改革創新，獨立辦學、辦出特色，不斷提高教育質量和辦學水平、辦學效益。國家廢止各種行政主導性的教育評估，查處各種相關的弄虛造假、鋪張浪費、形式主義行為，對涉嫌腐敗的，依法依紀嚴肅處理。同時積極發揮專業機構的作用，在相關高校協商一致和不影響高校正常教育秩序的前提下，對高等學校進行專業化和隨機性的評估，旨在促進相關高校總結經驗、發現問題、相互促進，評估結果不做任何行政性排名、專項經費投入之用。”

三、應該進一步開拓教育立法的“一攬子”思路

客觀地說，在教育修法中采用“一攬子”思路，確實是一種創新。所以，這種思路本身是值得提倡的。如前所述，目前的問題是此次教育修法由于種種原因的限制，遠遠沒有達到“一攬子”思考的要求，所以應該總結經驗、彌補不足，進一步開拓教育立法的“一攬子”思路，將教育修法、教育法治建設提升到更高的境界。本文試提出以下對策。

（一）將教育修法與制定新的教育法律結合起來

立法工作是一個整體，既包括修改已有的法律，也包括根據法治建設的整體需要，制定新的法律。教育立法工作也是如此。在全面依法治國和實現國家治理體系、治理能力現代化的時代要求下，教育立法工作不應滿足于教育修法一個方面，而需要進一步拓展思路。必須深刻地認識到，在實現中華民族偉大復興的歷史進程中，全面依法治國起著關鍵性的作用，任何一個領域都不能缺位、不能懈怠，為其提供智力支撐和人才后援的教育領域更是如此。所以，教育法治建設只能加速前行，而決不能落伍，而單純修法的所謂“一攬子”思路，是遠遠無法滿足這種時代要求的。基于這種考慮，應將教育修法與制定新的教育法律結合起來，加快教育法治建設的步伐。否則，繼續小步緩行、徘徊瞻眺，教育領域的改革和發展就難以跟上時代的步伐，難以滿足國家和社會的需要，更難以做到“讓人民滿意”。

（二）盡快填補重要的教育法律空白

筆者之所以著力強調在“一攬子”思路下，要納入制定新的教育法律的內容，是因為在我國教育領域至今仍然存在著一些明顯的空白。比如，就教育類型來說，我國的相關法律僅有《職業教育法》這部專門法律，而教育類型明顯不只這一類，至少還有與它對應的“普通教育”一類[25] [26]。就教育層次來說，我國相關的教育法律僅有《義務教育法》和《高等教育法》，而處在義務教育（9年，到初中階段）和高等教育之間的，還有“高中階段的教育”一個層次。專項教育法律的缺失，勢必使這些領域無法可依，并引發一系列社會問題（如普通教育本體化、職業教育異類化問題、教育斷頭路問題，高中階段教育定位問題，高考獨木橋問題，特殊技能人才培養的教育盲點及由其引發退役、轉行后的生存問題[27]等等）。所以，教育法律建設的當務之急是填補一些重大教育領域的法律空白。如，根據現有教育結構的實際發展狀況，對“各級各類”教育加以明確界定，從層級上分為“基礎教育”和“高等教育”，從類型上分為“普通教育”和“職業教育”，分別制定相應的法律。這方面目前僅有《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》，而沒有《普通教育法》，導致人們有意無意地把普通教育當作教育的主體甚至本體來看待，在此基礎上一味強化普通文理課程教育，弱化其他方面的教育，形成單向度的純知識形態的考試選拔體制，釀成“應試教育”的巨大頑疾。因此，當前急需新制定《普通教育法》，合理界定普通教育這種教育類型的地位、功能、作用及其范圍和邊界，消除認識誤區，進而破除“應試教育”的體制機制，為深化教育改革、全面推進素質教育清場奠基。此外，還須指出，義務教育并不等于基礎教育，根據現實的教育結構布局，基礎教育除了九年義務教育之外，還包括高中階段的教育。所以，應將《義務教育法》擴展為《基礎教育法》，其中規定義務教育的年限，保留相關法律要求。同時將職業教育的相關層次（中等職業教育，初等職業教育等）納入其中，以解決職業學校教育的合理高延、體系完整和特殊技能人才的學校教育培養等問題。這樣，基于教育改革大局和完善教育結構考慮的我國教育法律的框架才算基本建立起來了。

（三）增加教育法律的可操作性、可執行性

2015年3月8日，中國政法大學副校長馬懷德教授在做客《新華訪談》節目時，就立法法的修改話題進行解讀時指出：“現在很多立法主要的問題在于缺乏可操作性，執行性差、針對性差、有效性差。”[28] 這種情況在教育領域也是明顯存在的。例如，《教育法》中關于“提高全民族的素質”“培養德、智、體等方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人”“國家適應社會主義市場經濟發展和社會進步的需要，推進教育改革，促進各級各類教育協調發展”，《義務教育法》中關于“義務教育必須貫徹國家的教育方針，實施素質教育”等規定在應試教育體制機制的制約下很難實施；《高等教育法》中關于“高等教育的任務是培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才”的提法也甚為空虛（“高級專門人才”的一個重要標志就是具有高級職稱，故一般都需要在走出校門后工作實踐中鍛煉多年，更不要說高等教育本身還有許多不同的層次，有些層次甚至不具備申報高級職稱的條件）。由于規定空泛，又沒有罰則，致使有關法律條文形同虛設，嚴重影響了教育法律作為國家法律的嚴肅性。為了解決這類問題，在教育立法工作中應該按照《中華人民共和國立法法》（2015年3月15日修正）的要求，做到“法律規范要明確具體、具有針對性和可執行性”，不能執行的條文，非常抽象、籠統、原則性的條文盡可能不寫，改變原來立法過程中宜粗不宜細的習慣，強調立法要精準，能夠有效地解決實際問題[29]。

（四）加強行政約束，全面依法治教

“教育法律是現代教育行政的根本依據”[30]。所謂依法治教，一方面包括對所有教育機構、教育人員、教育活動及相關單位、人員的法律約束；另一方面，也包括對于教育行政機構本身的約束。這種約束應該更為嚴格，“要求現代教育行政機構的設置與變更、職能權限的劃分、人員的編制配備和權力運用方式等，都應有法律依據，并按法定程序而進行”，“在教育行政活動的內容中，教育法律的推行優先于、高于教育行政自身的活動，教育行政應為執行教育法律而活動，并要合乎法定的程序來進行”[31]。但是，在教育立法領域，由于傳統行政主導性立法體制的局限性，教育法律對于教育行政行為的約束非常微弱、粗略，因而教育行政部門依法行政的意識也較為淡薄，有些作為比較任性。比如，維護應試教育體制機制、抵制素質教育推行的問題；不顧終身教育理念，將各級各類職業教育設計成“終結性教育”問題；不顧人才需求的多樣性和廣大青少年兒童素質結構、智力結構差異化的現實，遲遲不予構建人才成長的“立交橋”，而維護傳統高考“獨木橋”的問題，等等。特別值得注意的是，在國家教育行政部門的內部機構設置上，也存在著明顯的忽視相關法律的問題。如前所述，我國嚴格意義上的教育法律目前僅有6部，其中就包括《職業教育法》，可見職業教育在我國整個教育法律體系中的重要位置，而這種重要位置在教育部內設機構的格局中卻沒有體現出來：教育部的司局級機構達到27個，而主管職業教育的機構僅有“職業教育與成人教育司”一個，并且還要兼管成人教育[32]。這說明，在教育部內設機構的格局中，為數不多的教育法律尚沒有一一對應的內設專職機構來負責執法，而大量的內設機構游離于明確的教育執法職能之外。這顯然與前引依法治教的要求不相符合。而這種格局也早已映射到全國各級地方教育行政機構，致使全國的各級教育行政機構設置都存在著這種通病。作為國務院組成部門的教育部，其內部機構如何依法設置，也需要《國務院組織法》的進一步細化和完善[33] [34]。

教育法律一攬子修正工作已經基本結束，但它不能僅僅是一個終點，它應該成為我國教育立法實踐中一個新的起點。有關各方應當從中總結經驗、吸取教訓、繼續拓展，積極回應黨和國家關于全面依法治國和實現國家治理體系、治理能力現代化的要求，立足更高的層面、放眼更長遠的目標，充分打開思路，將教育修法與制定新的教育法律結合起來，盡快完善我國的教育法律體系，以及積極進取的狀態迎接全面依法治教時代的到來。

參 考 文 獻

[1]佚名.《教育法律一攬子修正案（草案）》向社會公開征求意見[N].人民政協報，2015-09-16（9）.

[2]尹力.是“具體落實”還是“選擇性移植”——《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》解讀[J].教育學報，2013（6）：44-51.

[3][4][5][6]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現代漢語詞典[Z].第5版，北京：商務印書館，2005.

[4][7][9]鄭功成. 立法質量不高的五大表現[N].北京日報，2015-08-10（9）.

[8]百度百科：思維定勢[EB/OL].[2015-12-21].http：//baike.baidu.com/link？url=MXX7libAoJLxaVgbGRtUTWrEiap9vOJRSUV1lTyxFP0BW5oNT9W3JaISjgVsXyI7QPX5f-auGnhdE75eFdeCKq.

[10]江澤民.全面建設小康社會開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2002：20.

[11]中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議公報[EB/OL].[2015-12-23].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65411/4429167.html.

[12][15]李倫.陳至立提出：分三步走建立現代國民教育體系[J].人民教育，2003（2）：2.

[13]周濟.我國已實現由人口大國向人力資源大國轉變[EB/OL].[2014-10 -29].http：//polit ics.pe ople.com.cn/GB/1027/7683230.html.

[14]李克強.要繼續完善現代國民教育體系[EB/OL].[2009- 03-15].http：//news.si n a.com.cn /c/edu/2009-03-04/215515256532s.shtml.

[16]胡錦濤.在全國優秀教師代表座談會上的講話[N].光明日報，2007-09-01（1）.

[17][25]張振元.現代國民教育體系初探[J].職業技術教育，2003（16）：5-9.

[18]百度百科：成人教育[EB/OL].[2015-12-25].http：//baike.baidu.com/link？url=SiUHhwWybQwG8g0sKm7zd5OUJT_t_tyDS6WDqsZJj82Zn8J2vOr3qQM0GstuGOaZe8zfWLH1xpi6QRDXa7K6yK.

[19]百度百科：繼續教育[EB/OL].[2015-12-25].http：//baike.baidu.com/view/58206.htm.

[20]羅德宏.教育部：高校教學評估存在弄虛作假現象[EB/OL].[2016-01-06].http：//news.163.com/08/0413/02/49CJ3DUR0001124J.html.

[21][22][23]田興春.教育部長回應高校評估弄虛作假現象[EB/OL].[2016-01-05].http：//edu.people.com.cn/GB/8216/36635/17015498.html.

[24]張振元.職業教育“內生”發展論[J].職業技術教育，2008（31）：5-11.

[26]佚名.《規劃綱要》有關名詞解釋[N].中國教育報，2010-03-01（7）.

[27]張振元.特殊技能人才學校教育培養體系研究導論[J].河南大學學報：教育科學版，2002（1）：17-21.

[28][29]栗一星.提高立法能力：保證法律可操作性和可執行性[EB/OL].[2015-03-08].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015lh/2015-03/08/c_127557104.htm.

[30][31]劉永林.論教育立法與教育行政之關系[J].上海電機技術高等專科學校學報，2009（3）：64-67.

[32]教育部司局機構設置[EB/OL]. [2014-10-26].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_350/201307/153733.html.

[33]馬大龍.《國務院組織法》該修訂了[N].人民政協報，2015-09-08（12）.

[34]王爾德，劉一鳴.于安：建議啟動《國務院組織法》的修改[EB/OL].[2015-11-29].http：//finance.ifeng.com/a/20131120/11118969_0.shtml.