美國對緬甸公共外交評析*

唐小松景麗娜

美國對緬甸公共外交評析*

唐小松景麗娜

在美國“亞太再平衡”戰略的大背景下，緬甸的地緣政治地位日益突出。隨著緬甸民主化進程的順利推進，中緬關系的迅速發展，美國對緬甸的外交政策發生了轉向，突出地表現為美國加強了對緬甸的公共外交，具體表現為:加大對緬甸公共外交的投入和預算;重視與緬甸的人文、教育交流;強調對緬甸輸出美國政治價值觀。美國加強對緬甸的公共外交，對中國影響較為深遠，尤其體現在對中緬全面戰略合作伙伴關系的未來發展，對中國周邊安全戰略的實施以及“一帶一路”戰略的推進三個方面。對此，中國政府在對緬政策中應做到與時俱進，建立兩國間的互信機制，加強對緬甸的公共外交投入，促進兩國關系的和諧發展。

美國緬甸公共外交中國

近年來，隨著美國對緬甸外交政策的轉向，美緬關系逐步趨向緩和與改善，對中緬兩國關系及亞太局勢帶來諸多不確定因素。對此，中國學者強化了對美國對緬甸宏觀政策的研究，在美國對緬甸外交政策的調整和主要影響因素、美國政策調整對美緬關系及對中國的影響以及中國政府的對策等方面取得了一定成果。但總體來說，在美國對緬公共外交的研究上未給予足夠重視。實際上，公共外交在美國對緬的外交政策中扮演著極其重要的角色，隨著美緬關系的變化顯現出新的特點，也對中國帶來了一些負面影響，需要中國予以重視并積極應對。

一、美國對緬甸公共外交的特點

美國時任國務卿希拉里·克林頓高調宣布“重返亞太”之后，美緬兩國政府以耶托人質事件的和平解決為契機，開啟了兩國多年以來首次國家高層會面。2011年3月，吳登盛總統上臺后即開啟緬甸的民主化進程。隨后，奧巴馬政府將緬甸作為美“亞太再平衡”的一個重要突破口，對緬甸施行“以行動對行動”(action－for－action approach)為原則的外交政策，兩國關系得到一定的改善。①“Testimony of Ambassador－designate to Burma Derek Mitchell”，http://iipdigital．usembassy．gov/st/english/texttrans/2012/06/ 201206278204．html#axzz4BboijfdH．(上網時間:2016年3月9日)同時，美國也特別重視對緬甸開展公共外交。主要有以下三個特點。

第一，加大對緬甸公共外交的投入和預算。在“亞太再平衡”戰略的大背景下，美國逐漸放松對緬經濟制裁，開始兩國間的經貿合作，并為緬甸的發展提供大量的援助，尤為明顯的是對緬甸公共外交的投入和預算大大增加。根據美國國務院2016年公共外交綜合報告②The United States Department of State，“2016 Comprehensive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting”，p．247，http://www．state．gov/pdcommission/reports/2016/index．htm．(上網時間:2016年10月10日)的相關數據顯示，2013年至2015年間，美國在緬甸的外交和領事項目(D＆CP)以及支出總計的實際額度都呈現了一定的增長額度。美國在緬的外交和領事項目2013年實際支出為940 254美元，排在美國亞太地區各國公共外交投入的第十一位;2014年這一項目在緬甸的實際支出為1，487，365美元，排在第十位，總體呈上漲趨勢(見表1)。

表1美國對緬甸公共外交的實際支出(美元)

表2美國對緬甸公共外交主要項目的實際支出(美元)

據表2數據，美國對緬公共外交的主要項目的實際支出在2014～2016年出現了不同程度的增長。其中美國空間這一公共外交項目在緬甸的實際投入從2014年的58 767美元，到2016年已增長到300 899美元。就支持美國國務院教育和文化事務局(ECA)的相關公共外交項目而言，其支持的資金額度也在增大，2016年的最新數據為199 928美元。

此外，美國對緬甸開展的公共外交項目中，美國之音緬甸語服務項目的實際投入額在2013～2014年間共增長了19．1萬美元，①The United States Department of State，“2016 Comprehensive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting”，p．21，http://www．state．gov/pdcommission/reports/2016/index．htm．(上網時間:2016年10月10日)覆蓋緬甸的“富布萊特計劃”②“富布萊特計劃”，是美國政府設置的教育資助金。下的外語教學援助計劃以及東西方研究中心所開展的專業學術交流項目的投入和預算也有所增加，增幅最明顯的則是美國對東南亞青年領袖計劃的投入和預算，2015年預算比2014年實際投入增加將近550萬美元，而作為該項目投入的重點對象，緬甸受益匪淺，截至2014年底，加入該項目的緬甸年輕人已接近萬人。

美國政府及官方人員在訪問緬甸期間，也多次表態，要充分支持緬甸的民主改革和國家發展。奧巴馬總統2012年對緬甸訪問期間，宣布要與緬甸建立旨在“加強緬國內民主、人權和法治，促進緬甸政府透明治理，促進民族和平與和解，滿足緬甸人道主義需求，并能夠改善緬甸人民健康和生計發展”的伙伴關系，以促進緬甸國內的民主改革。同時奧巴馬還宣布要投入1．7億美元支持緬甸國內的改革。2016年初，美國常務副國務卿布林肯在訪問緬甸期間，分別與民盟領袖昂山素季、時任緬總統吳登盛以及緬軍方領袖會面，就緬甸大選后面臨的國內政治環境、國際環境，以及美國如何支持緬甸改革和民主進程等主題進行了深入探討。布林肯隨后在記者會上表示，“緬甸的民主進程將會繼續，直到這個民選政府可以實現主權完整，對人民有所交代。美國將與新政府密切合作，支持其努力實現這些目標。”③“緬甸政府交替在即美國表態全力幫助”，http://www．mhwmm．com/Ch/NewsView．asp?ID=14706．(上網時間:2016年2月25日)

美國國際開發署(USAID)作為美國對外實施民主滲透最重要的機構，在支持和推動緬甸民主化方面也發揮了重要的作用。自2012年以來，美國國際開發署已在緬甸的14個邦和地區開展了援助項目，截至2015年9月，三個年度累計共達2．76億美元，數以百萬計的緬甸人民從中受益。取得的主要成果包括:為緬甸普通道路安全維護的工程師和工作人員提供培訓;技術援助曼德勒公路項目;①Sasakawa Peace Foundation USA Research Department，“The United States And Japan－Assissting Myanmar’s Development”，p．86，Oct．21，2015，http://spfusa．org/wp－content/uploads/2015/10/Sasakawa_MyanmarReport_4web1．pdf．(上網時間:2016年2月25日)在緬甸開展民族和解與和平建設項目，建立緬甸人民相互合作、增進理解的網絡，促進緬甸民族和解進程;開展旨在促進緬甸法治社會透明、負責任管理制度的建設，鼓勵媒體開展獨立、開放的民主治理項目，支持緬甸建立民主體制、促進人權發展;建設健康、富有活力的社區項目，幫助緬甸國內的流離失所者，降低兒童的死亡率和傳染病傳播概率，改善數以百萬計緬甸人民的生活。②Sasakawa Peace Foundation USA Research Department，“The United States And Japan－Assissting Myanmar’s Development”，p．87，Oct．21，2015，http://spfusa．org/wp－content/uploads/2015/10/Sasakawa_MyanmarReport_4web1．pdf．(上網時間:2016年5月20日)此外，美國國際開發署于2012年就在緬甸開始了為期三年的針對2015年緬甸大選的“選舉和政治進程”援助項目，資金額度為1100萬美元，幫助緬甸政府加強選舉管理，確保選舉自由、公正、誠實和可信，支持緬甸民主改革和政黨發展，并推動選舉人教育。③USAID Press Office:”USAID Announces Elections and Political Process Assistance Program in Burma”，https://www．usaid．gov/ news－information/press－releases/usaid－announces－elections－and－political－process－assistance－program．(上網時間:2016年7月16日)

第二，重視與緬甸的人文、教育交流。隨著政治經濟改革的推進以及社會的逐漸開放，緬甸原有的教育體制已經不能滿足其在管理國家內部事務、有效利用外來經濟援助等方面對專業型人才的要求。在美國國際開發署的倡導和資助下，美國一些高校與緬甸高校開始建立合作關系，包括美國亞利桑大學與仰光大學、勃生大學以及一些私立學校之間的合作關系。美國為緬甸的高校增設了海洋科學等課程，幫助建立現代化的微生物實驗室，為在美國高校交換的緬甸學生提供獎學金，鼓勵更多的緬甸學生赴美留學，接觸美國的思想文化、感受美國的社會氛圍。而且近年來，對緬甸的相關研究在美國也很熱。美國老牌名校康奈爾大學重新開設了緬甸語課，約翰·霍普金斯大學也開設了緬甸研究的相關課程。

美國政府逐漸意識到，“亞太再平衡”戰略要面對以中國為代表的新興大國，單單依靠經濟、軍事等硬實力的投入遠遠不夠，還需要以公共外交為輔助手段，以輸出美國民主價值觀為核心，以青年領袖為主要對象，不斷提升美國在亞太地區的影響力。④The United States Department of State，“2015 Comprehen－sive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting Activities”，p．48，Sept．22，2015，http://www．state．gov/pdcommission/reports/c68558．htm．(上網時間:2016年2月27日)美國國務院教育和文化事務局(ECA)為緬甸年輕人開展了英語語言教育相關的活動，幫助緬甸年輕一代實現與美國文化和信息的互通有無，致力于為兩國青年的學術交流搭建平臺，促進相互間的學習。⑤The United States Department of State，“2015 Comprehen－sive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting Activities”，p．70，Sept．22，2015，http://www．state．gov/pdcommission/reports/c68558．htm．(上網時間:2016年2月22日)同時，通過提升新一代青年領導技能的東南亞青年領袖計劃，為緬甸青年提供機遇、培養社會責任感，為緬甸未來發展儲備全新型人才。“富布萊特計劃”涵蓋了威廉富布賴特－希拉里·羅德姆·克林頓獎學金項目和富布萊特外語教學援助計劃，其中獎學金項目重在通過交流增進相互了解，鼓勵美國的一些專家和博士擔任緬甸政府部委和機構公共政策領域領導者的特別助理，實現兩國人才的交流與互動;富布萊特外語教學援助計劃為緬甸英語老師提供在美國學習和為美國的初中生教授自己母語的機會，促進文化交流。⑥The United States Department of State，“2015 Comprehen－sive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting Activities”，p．78，Sept．22，2015，http://www．state．gov/pdcommission/reports/c68558．htm．(上網時間:2016年4月20日)2013年，美國為緬甸民眾提供技術和能力支持，幫助300多個公民社會組織和5800名人員參與緬甸的轉型和政治進程。同時，就緬甸新媒體領域人才的缺失，美國為緬甸400多名新聞工作者提供基礎培訓，并培訓媒體記者們以加強他們對沖突的敏感性，以及掌握基本的報道技能。⑦“U．S．Assistance to Burma“，http://www．state．gov/r/pa/prs/ ps/2014/230463．htm．(上網時間:2016年10月11日)

第三，強調對緬甸輸出美國政治價值觀。對外輸出民主價值觀、傳播美國式民主，是美國對外政策中非常重要的內容之一。如前歐共體主席雅克．德洛爾所說:“美國政府一只手拿著圣經，另一只手拿著槍。”⑧門洪華:“美國“輸出民主”戰略淺析”，《國際政治研究》，1999年第1期，第22頁。在美國人看來，美國式民主優于其他任何政治制度，所以世界的命運應該交由美國來主導，其他國家應該“認同民主、自由市場、有限政府、政教分離、人權、個人主義、法治等西方價值觀，并把這些價值觀念納入他們的體制。”①Samuel Huntington，“The West:Unique，Not Universial”，Foreign Affairs，November/December，1996，p．40，美國國際開發署作為美國對緬民主輸出的主要行為體，致力于加強緬甸政府的民主改革，創造經濟發展機會，提高弱勢群體生活水平，同時鼓勵緬甸民族內部和解。民主價值觀的輸出對象主要是占緬甸總人數44．70%的24歲以下青年，因為青年群體是社會發展的重要力量，而公共外交又是青年群體參與政治最便利的渠道，將青年群體作為公共外交的重點對象，培養年輕人的思想意識與價值觀念，可產生承前啟后的效果。②參見唐小松、曾維威:“美國對華周邊公共外交的特點與影響”，《現代國際關系》，2015年第11期，第36頁。

在信息革命時代，社會運動的關鍵是信息的流通。美國對緬甸民主價值觀的輸出，充分利用了國際廣播這一傳媒工具。美國之音通過廣播、電視、網站、社交平臺(YouTube，Twitter，Facebook)為緬甸提供新聞，內容豐富，涵蓋了美國政治、科學、技術和體育運動等各種主題。據統計，自由亞洲電臺緬甸語電臺2014年總支出達16．92萬美元。電臺關注緬甸軍政府濫用土地征用權、少數民族的權利、人民的生活環境及媒體自由等問題，將問答環節與反對派領袖、諾貝爾和平獎得主昂山素季對話作為常規欄目，深受緬甸受眾歡迎，在監督緬甸軍政府50多年來的政治、經濟和其他改革中起了至關重要的作用。③The United States Department of State，“2015 Comprehen－sive Annual Report on Public Diplomacy and International Broadcasting Activities”，p．70，Sept．22，2015，http://www．state．gov/pdcommission/reports/c68558．htm．(上網時間:2016年2月25日)與此同時，美國也豐富了國內認識緬甸的信息源。除了美國政府部門之外，還有為政府做政策建議的一些智庫、多邊國際組織。例如，亞洲基金會長期關注緬甸，基金會每年定期都將出版關于緬甸政治、社會專題的相關報告。此外，還有媒體和刊物，包括《外交學人》、《紐約時報》、《外交事務》等。《外交學人》和《紐約時報》都有專門負責撰寫緬甸專題的記者。④“美國如何關注緬甸和現實中的美緬關系”，http://www．uscnpm．com/model_item．html?action=view＆table=article＆id=11121．(上網時間:2016年10月9日)

二、美國對緬甸公共外交的動因

伴隨著美國戰略重心東移亞太，緬甸特殊的地緣優勢愈加明顯，各國均趁緬甸民主轉型之機，改善與緬甸的關系，中國、東盟、日本等地資本紛紛涌入緬甸，搶占市場，美國也不例外。面對緬甸政府民主改革的推進以及中緬關系的不斷發展，美國希望通過加大對緬甸的公共外交，改善美緬關系，進而加強其在東南亞的勢力，以達到制約中國影響力的目的。

第一，緬甸在美國“亞太再平衡”戰略中具有重要的經濟和政治地緣地位。美國大力開展對緬甸的公共外交，是以維護美國的國家利益為基本導向的。緬甸在美國“亞太再平衡”戰略中的地位，就為其加大對緬公共外交的力度提供了充足的動力。經濟上，緬甸能滿足美國開拓亞洲市場和對進口資源的需求。緬甸位于中國、印度和東南亞地區的十字路口，處于東南亞地區中心位置，地理位置比較優越，礦產資源極為豐富，其鉛、鋅、錫、銅等的總產量和出口量均居于亞洲前五位，石油和天然氣儲量也相當豐富。作為能源消費大國，美國通過緩和與緬甸的關系，可以創造更多進口資源的選擇機會。近年來，隨著中國、日本等國家的資本大量流入緬甸市場，急需向外開拓市場的美國經濟利益遭受了巨大的損失，美國公司在緬甸民主進程和經濟開放的大背景下，對踏入緬甸這片市場“處女地”的呼聲也日益高漲。⑤杜蘭:“轉型后的緬甸:中美博弈新戰場”，http://www．ciis．org．cn/chinese/2014－12/22/content_7458663．htm．(上網時間:2016年3月5日)

政治上，改善與緬甸的關系，可以平衡中國、增加與東盟的合作空間。2012年6月第11屆“亞洲安全大會”期間，美國國防部長帕內塔曾明確提出，美國在亞洲的戰略目標即是通過拉攏緬甸，拓展美國與其他亞洲伙伴國的關系，以增強美國在亞洲的存在感。其最真實目的就是“從軍事、經濟、政治、文化等各方面對中國進行全面圍堵，而緬甸對于美國來說，就是要補上圍堵中國的最后一個戰略點。”⑥成漢平、寧威:“緬甸大選后的政局走向”，《唯實》，2016年3期，第91頁。同時，由于美國與東盟在如何對待緬甸的問題上存在分歧，美國改變對緬孤立政策，一定程度上可增加與東盟的合作空間，有利于其實現“重返東南亞”的目標。①杜蘭:“轉型后的緬甸:中美博弈新戰場”，http://www．ciis．org．cn/chinese/2014－12/22/content_7458663．htm．(上網時間:2016年3月5日)東盟作為美國重要的貿易和投資市場，與中國近年來在政治、經濟、安全領域的深入合作，深深刺激了美國，美國不會坐視不管，只會積極地采取行動，而緬甸則是一個戰略入口。

同時，對于美國的“亞太再平衡”戰略的實施進程，緬甸政府也表現出不反對的姿態，主動采取措施改善與美國的關系，②“Balancing Acts:The U．S．Rebalance and Asia－Pacific Stability”，http://www2．gwu．edu/～sigur/assets/docs/BalancingActs_Compiled1．pdf．(上網時間:2016年3月7日)更加堅定了美國想要在緬甸發揮作用的決心，實施“以行動對行動”的外交政策，重視美國在緬甸形象的重新建構，大力開展公共外交，以改善美國國家形象、緩和美緬關系、加強美國在緬甸的影響力。2015年2月美國官方在總結“亞太再平衡”戰略收益中也指出，“美國支持了緬甸向民主政府過渡，同時加強了緬甸與美國雙邊的關系”，③Office of the Press Secretary，“FACT SHEET:Advancing the Rebalance to Asia and the Pacific”，https://www．whitehouse．gov/thepress－office/2015/11/16/fact－sheet－advancing－rebalance－asia－andpacific．(上網時間:2016年5月10日)對緬甸以及美緬關系的發展持樂觀態度。基于緬甸在美國“亞太再平衡”戰略實施中的關鍵地位以及美國以往對緬甸采取制裁政策所造成的被動局面，美國勢必會在緬甸采取相應的行動，而對緬開展公共外交是其最好的選擇之一。對緬公共外交的開展，不僅有利于美國改善在緬的國家形象，緩解美緬關系，還可以加強美國在緬甸的影響力。

第二，緬甸國內民主化進程的推進為美國實行公共外交提供了契機。經過長達60年的外界隔離、專制統治及內戰，緬甸最終邁向民主改革與和平發展的道路。緬甸政府利用國內豐富的自然資源和人力資源、地處世界上最具活力地區等優勢，抓住機遇，實現了改革的目標和政府的轉型。④Asian Development Bank，“Myanmar in Transition:Opportunities and Challenges”，p．15，August 2012，http://www．adb．org/publications/myanmar－transition－opportunities－and－challenges．(上網時間: 2016年5月11日)而緬甸的改革和政府的轉型，均為美國開展對緬的公共外交奠定了基礎。

一方面，經濟的恢復與發展，對緬甸的民主化進程起了催化劑的作用。一定程度上，也為美國對緬展開公共外交創造了動力。吳登盛總統自2011年3月上任以來，一直積極地促使緬甸與國際經濟的再接軌，并于2012年5月公布了“經濟與社會改革框架”(FESR)的報告，該報告側重于經濟和社會的改革，以提高緬甸經濟市場化和強化公民社會作為改革核心。⑤“緬甸第二春從政治走向經濟與社會改革”，http://news．hexun．com/2013－01－24/150510246．html．(上網時間:2016年5月10日)緬甸政府還通過加強與東盟(ASEAN)的關系，積極發揮加強區域合作所帶來的增長潛力，充分利用其作為南亞和東南亞溝通橋梁的獨特地理優勢，為緬甸帶來了一系列新的機遇，為緬甸經濟的發展注入了新活力。

另一方面，緬甸的政治民主化進程得到國際社會的普遍認可。吳登盛總統上任不久，就開始重新尋找與他國外交關系的平衡點，推行民主政治改革，承諾在重大基礎設施改善等方面尋求國際社會的支持，重塑緬甸的國際形象。⑥“Myanmar and the United States:Prospects for a Limited Security Partnership”，p．6，http://apo．org．au/resource/myanmar－and－united－states－prospects－limited－security－partnership．(上網時間:2016年3月27日)美國對緬甸政治民主化的進程起到了重要的推動作用。2011年11月中旬，奧巴馬總統在聲明中提到，緬甸的民主情況已經有所改善，如果緬甸政府能夠繼續推進國內民主改革的進程，將會為美緬關系的發展開啟新的篇章。⑦”Statement by President Obama on Burma”，https://www．whitehouse．gov/the－press－office/2011/11/18/statement－presidentobama－burma．(上網時間:2016年3月29日)2012年8月，緬甸政府廢除了對國內出版物的審查制度，并規定從2013年4月開始，將允許民間自由辦報，緬民間社會也逐漸開始對外開放，同時準許非政府組織參與緬甸的政治生活和經濟社會發展。2012年9月在聯合國大會的講話中，吳登盛總統闡釋了他對緬甸政治改革進程的階段性總結，表示緬甸已經擺脫了過去行政、立法和司法集中的獨裁體制，而代之以民主的政府、高效的議會。⑧“Myanmar Will Be Participating More Actively in Activities of United Nations in Various Fields”，New Light of Myanmar，September 28，2012．改革得到了國際社會的認可，印度尼西亞外長馬蒂表示，“東盟此次將2014年的輪值主席國交給緬甸，既可以看作是對緬甸民主改革的肯定，也標志著緬甸改革政策取得了實質性的成果。”①“東盟峰會批準緬甸成為2014年東盟輪值主席國”，http://www．Chinanews．com/gj/2011/11－18/3468925．shtml．(上網時間: 2016年4月7日)

同時，昂山素季在美國對緬甸的政策調整以及對緬開展公共外交中也扮演了不可忽視的角色。在西方人眼中，昂山素季是一個英勇無畏的領導人，是民主自由的斗士，是解決緬甸社會政治問題的最佳人選。甚至有人說，緬甸的問題將會不斷地惡化，除非昂山素季能夠掌握緬甸國家的領導權。②Kyaw Yin Hlaing，“Aung San Suu Kyi of Myanmar:A Review of the Lady’s Biographies”，http://muse．jhu．edu/article/221295．(上網時間:2016年7月6日)美國官方尊重昂山素季的意見，并將其作為美國對緬甸政策取向的基礎。美國著名緬甸問題專家大衛·斯坦伯格指出，“沒有任何一個外國人能夠比昂山素季更能影響美國對一個國家的外交政策。作為國際民主的化身，她是美國對緬政策取向的主要考量。”③David I．Steinberg，“Aung San Suu Kyi and US Policy toward Burma/Myanmar”，Journal of Current Southeast Asian Affairs，p．51，July 13，2015．可以看出，緬甸民主化進程的推進，以及一直以來得到美國大力支持的緬民盟領導人昂山素季，均為美國對緬甸開展公共外交奠定了基礎，因為這更有利于美國實現在對緬公共外交中輸出美國價值觀體系，實現民主政治的戰略目標。

第三，中緬關系的發展刺激美國加快對緬甸公共外交的步伐。美國加快對緬公共外交的步伐，不容忽視的一大因素就是中緬關系的快速發展。中國和緬甸長期以來在政治、經濟等領域都有著廣泛的合作與交流，是緬甸最大的貿易伙伴和最大的投資國。歷史上美國對緬甸的孤立政策，客觀上使中緬兩國的關系更為密切。近年來中國與緬甸的經濟合作范圍在不斷擴大，兩國間總的貿易額也呈上漲趨勢(見下圖)。

從上表看，2010～2014年間，隨著緬甸進出口總額的迅速增長，緬甸對中國的出口占其出口總額的比例也越來越高;與此同時，中國對緬甸出口在其對外出口總額中的比重也在增加。據緬方統計，“2015年1～9月，緬中進出口貿易總額為77．02億美元，同比增長15．9%，占緬外貿總額的36．1%。”“中國為緬甸第一大貿易伙伴、第一大出口市場和第一大進口來源地。”④“2015年1－9月緬中進出口貿易額增長15．9%”，http:// mm．mofcom．gov．cn/article/zxhz/tjsj/201603/20160301270122．shtm．(上網時間:2016年4月25日)而根據緬官方統計數據，2013年在擴大投資的情況下，美國對緬甸的投資總額僅為2．4356億美元，占緬甸外國投資總額的0．6%，不僅遠遠落后于中國、日本、泰國等亞洲國家，甚至還落后于荷蘭、挪威等歐洲國家。⑤“美國與緬甸關系明顯升溫”，http://world．huanqiu．com/ observation/2013－02/3683188．html．(上網時間:2016年7月2日)對此，美國前助理國務卿坎貝爾指出:“膽大的東南亞人、富于冒險精神的歐洲人、不知疲倦的韓國和日本商人，以及無處不在的澳大利亞人，正在這里齊聚一堂，但美國人卻少得可憐”。①“垂涎緬甸市場美國仍存狐疑”，http://zqb．cyol．com/html/ 2013－05/21/nw．D110000zgqnb_20130521_3－05．Htm．(上網時間: 2016年7月5日)這種被動局面，完全不利于美國改善同緬甸的關系，在亞太地區發揮更大影響力。

資料來源:根據亞洲發展銀行網站的數據制作，Key Indicators for Asia and the Pacific 2015，Myanmar，http://www．adb．org/ sites/default/files/publication/175162/mya．pdf．(上網時間:2016年7月6日)

此外，中國與緬甸繼續保持良好的高層互訪機制，兩國政府都很滿意兩國間的“胞波”情誼。2013年，中國與緬甸政府發布的公報中指出，中緬“胞波”情誼源遠流長。建交以來，兩國政府在互相尊重、平等互利的基礎上推動雙邊關系的友好發展，給兩國人民帶來切身利益。自2011年中緬兩國建立全面戰略合作伙伴關系以來，兩國共同致力于推動在各領域的友好交流與合作，不但促進了兩國的繁榮與發展，也為維護地區和平與發展做出了積極貢獻。②“中華人民共和國和緬甸聯邦共和國聯合新聞公報”，http://www．asean－china－center．org/2013－04/07/c_132290080．htm．(上網時間:2016年4月28日)20多年來，中國通過聯合國安全理事會阻止緬甸軍政府對其國家不利的行動，并幫助緬甸化解西方經濟制裁的負面影響。而且，中緬雙方都尊重和奉行和平共處五項原則，這不僅為兩國關系奠定了基礎，同時也為世界秩序的穩定奠定了基礎。在出席瀾滄江－湄公河合作首次外長會議時，王毅外長與緬外長吳溫納貌倫進行了會談，吳溫納貌倫表示“緬方期待在‘一帶一路’框架下加強兩國經貿、基礎設施合作，愿與中方共同打擊邊境違法犯罪及跨境恐怖主義活動，切實維護邊境地區和平安寧”③“王毅會見緬甸外長吳溫納貌倫”，http://news．xinhuanet．com/world/2015－11/11/c_128418852．htm．(上網時間:2016年4月18日)。

在美國處理與緬甸的關系中，中國因素始終是深層次動力，美國難免會關注、估量、平衡以及遏制中國對緬甸的影響力。④方天建、何躍:“美國對緬甸政策調整中的中國因素”，《東南亞南亞研究》，2014年第3期，第8頁。中緬間各領域的合作和發展，讓美國擔心中國借緬甸加強在東南亞影響力，進而排擠美國，加速了美國對緬政策的調整。美國前眾議院外交事務委員會主席伯曼在美對緬政策聽證會上曾提到:“歷史上中國與緬甸的關系并不穩定，但我們對緬采取孤立政策，加大了中國對緬甸的影響力。當聯合國和其他國際組織對緬甸實行高壓政策的時候，中國作為尋求國際認可的崛起大國，儼然成了緬甸的強有力的后衛。”⑤“Chairman Berman’s Opening Remarks at Hearing，U．S．Policy Toward Burma”，October 21，2009，http://webarchive．loc．gov/all/ 20091104091815/http://internationalrelations．house．gov/press_display．asp?id=665．(上網時間:2016年4月25日)為此，美國開始改善與緬甸的關系、強化合作，當然也沒有忽視重塑在緬甸國民心中的形象，加快了對緬開展公共外交的步伐。

三、美國對緬甸公共外交對中國的影響及其本身的制約因素

美國對緬甸大力開展公共外交，改善了美緬關系，得到了緬甸政府的積極響應，同時削弱了中國在緬甸的影響力，影響了中緬之間的互信，對中國產生了一系列的負面影響，主要表現在以下三個方面。

第一，對中緬全面戰略合作伙伴關系的未來發展帶來負面影響。隨著美國以更加積極務實的姿態介入緬甸的發展，對緬甸大力開展公共外交，緬甸新政府也開始積極回應美國對人權和公民自由的關注，意味著中緬關系將變得更加敏感化、復雜化，將面臨更大的挑戰。政治上，雖然中緬之間仍然是全面合作的戰略伙伴關系，但隨著美緬關系的改善與發展，中緬兩國之間已經產生了認同方面的隔閡。中國與緬甸“胞波”情誼雖然深厚，但由于地緣和歷史原因，緬甸人民對中國并不完全信任，中緬之間在意識形態領域存在分歧。中國和緬甸國內的分析專家、政策制定者，以及其他精英對兩國關系的認知差距越來越大。中國認為，自身秉持不干涉別國內政的原則，阻止以美國為首的西方勢力對緬甸內政的強勢干涉;秉持著包容的態度給予緬甸積極的支持和保護，幫助促進緬甸的經濟發展，緬甸政府和人民應該充分認識到這一點。然而由于美國故意夸大中國對緬甸的影響，不斷地宣揚“中國威脅論”，導致緬甸民眾對中國在緬甸發展中的大力支持“視而不見”，認為中國在緬甸的行為極為專橫而且對緬甸的未來發展毫無益處，甚至緬甸政府領導人在面對中國時表現出不滿，加深了中緬雙方的不信任。①“Myanmar and the United States:Prospects for a Limited Security Partnership”，p．17，http://apo．org．au/resource/myanmar－and－united－states－prospects－limited－Security－partnership．(上網時間:2016年5月19日)

經濟上，緬甸與西方國家發展經濟合作，能夠促進經濟改革、拓寬中緬合作領域，但也意味著中國在緬甸的經濟地位和原有優勢將受到不同程度的挑戰。作為緬甸第一大貿易伙伴和第一大出口市場，中國與緬甸有很多重大合作項目，但由于美國對緬甸施加影響，以及緬甸政府民眾對中國政府的不信任，這些合作項目都出現了波折。其中，最重要的就是位于克欽邦的伊洛瓦底江上游的密松水電站、緬甸皎漂港口到中國云南省的石油和天然氣管道，以及位于曼德勒北部的萊比塘礦場等項目。2011年9月，吳登盛總統單方面宣布，在其任期內擱置密松水電站合作項目，造成了兩國政府之間的緊張局勢。此外，緬甸政府對美國的親近，嚴重影響了中國在緬的總投資。根據2014年3月緬甸中央統計局公布的數據，2013年4～12月外國對緬的直接投資約21．5億美元，達到2012年全年的1．5倍，而來自中國的投資反而減少，預計2014全年投資額將會銳減至2012年度(約4億美元)的1/20。這意味著中國在緬甸的投資額4年來首次失去榜首位置。②“日媒:緬甸加速擺脫對華依賴中國在東南亞”，http:// www．apdnews．com/asia/seasia/12105．html．(上網時間:2016年5月3日)

第二，影響中國周邊安全戰略的實施。美國對緬甸大力開展公共外交，改善美緬關系，對中國周邊安全戰略的實施構成了一定的威脅。緬甸作為中國西南近鄰，是中國與其他大國博弈的重要緩沖地帶，在中國周邊安全戰略實施中扮演著重要的角色。美國不斷加強其在緬甸的影響力，將可能影響中國西南邊疆的國土安全以及能源供應通道的安全。同時，中國將可能受到來自美國、印度以及東盟的多重戰略擠壓。③張躍:“近期美對緬政策的調整及其對中緬關系的影響”，《東南亞之窗》，2011年第1期，第26頁。緬甸雖然是東盟成員國，但由于美國的制裁政策，緬甸與東盟國家的關系并非一帆風順。然而隨著近年美國與緬甸關系的改善，東盟對緬甸的態度也發生了轉變，轉向支持和寬松的政策。這在一定程度上會產生負面的示范效應，在美國“重返亞太”戰略的大背景下，導致其他東盟國家也做出同樣的戰略選擇，對中國的依賴性減弱。近年來東盟部分國家甚至在美國的支持縱容下不斷擴大與中國在南海問題上的爭議，將南海問題國際化，以從中獲得更大的私利，如“菲律賓、越南等個別國家在其非法侵占的中國南沙島礁上大興土木，非法進行大規模填海造地和軍事建設;同時，菲律賓、越南還向其侵占的中國南沙島礁上進行非法移民和所謂的‘選舉’，企圖改變現狀”④“美國插手南海挑動菲律賓等國與中國對抗”，http://sc．people．com．cn/n/2015/0504/c345527－24725084．html．(上網時間: 2016年5月15日)。這不僅嚴重影響了我國周邊安全戰略的實施，也嚴重影響了中國同東盟的關系，以及中國在東盟的國家形象及影響力。

第三，影響了中國“一帶一路”戰略的推進與實施。緬甸是東盟成員國、孟中印緬經濟走廊和亞投行等諸多區域經濟合作組織的成員國，“一帶一路”在緬甸的成功實施，將產生重要的影響。緬甸地緣戰略位置十分重要，是中國走向印度洋的必經之地。“中國進口原油的絕大多數是依靠經馬六甲海峽的海上運輸通道進入境內，中緬原油管道為我國油氣進口在西南方向開辟了一條重要的陸上通道”，“投產后每年供氣量相當于去年進口量的1/4，使中國進口能源不必經馬六甲海峽。”⑤“破解‘馬六甲困局’的中緬油氣管道”，http://news．ifeng．com/a/20140822/41692760_0．shtml．(上網時間:2016年6月1日)這也充分體現了緬甸在我國成功推進“一帶一路”進程中的戰略位置。如果中國在緬甸的影響力上升，通過緬甸走向印度洋，不僅可以推動“一帶一路”戰略的實施，甚至可以改變地區力量結構，最終影響美國全球戰略布局，這是美國極不情愿看到的。為此，美國對緬甸大力開展公共外交，強化自身在緬甸的影響力，并夸大中國在緬甸的影響力，導致緬甸有學者認為“中國高度重視對緬關系是因為緬甸在中國的兩洋戰略中具有重要的戰略地位，中國想要控制緬甸實現自己的大戰略”⑥邵建平、劉盈:“孟中印緬經濟走廊建設:意義挑戰和路徑思考”，《印度洋經濟體研究》，2014年第6期，第26頁。。類似負面看法，一定程度上增加了“一帶一路”戰略實施的不確定因素。而且，隨著美國戰略重心東移，“緬北‘民地武’①“民地武”指緬甸境內的八支少數民族地方武裝。問題所面臨的不確定性行將增多，其發展演變更趨復雜。美歐日印等域外勢力與‘民地武’領導人互動、加大對少數民族援助以及積極參與緬北和平進程等手段不斷介入緬北事務，藉此實施對緬牽制、對我遏制的趨勢顯現。”②“美國或借緬北問題阻撓中國一帶一路在緬甸推進”，http://mil．news．sina．com．cn/2015－12－15/1040846565．html．(上網時間:2016年5月22日)未來緬北問題的發展，極有可能成為以美國為代表的西方國家削弱中國在緬甸影響力的切入點，和阻撓中國“一帶一路”在緬甸推進的支撐點。“一帶一路”戰略若要在緬甸推進，任重而道遠。

盡管美國對緬甸開展公共外交已經取得了很大的成就，也為美緬關系的進一步發展，為美國在東南亞地區加強影響奠定了堅實的基礎，但其中也顯現了很多問題。主要包括以下四個方面。

第一，緬甸政府不會擯棄長久以來堅持的不結盟、外交中立的基本原則。這就注定了緬甸不會與美國走得太近，而且，緬甸業已一改往日孤立無援的處境，緬新政府也主動與其他大國建立更為深入的關系鏈。近年來，緬甸政府也力求發展與其他大國的關系。緬甸與日本、俄羅斯和歐盟等的關系不斷深入地發展，使得這些國家和地區后來都成了緬甸很多方面的利益相關者。例如，支持緬甸政府的能力建設、緬甸國家善治，以及緬甸和平進程的推進。2014年12月8日，歐盟承諾為了支持緬甸實現順利政治過渡，在2014～2020年間，將會撥出援助款6880萬美元。③J rn Dosch and Jatswan S．Sidhu，“The European Union’s Myanmar Policy:Focused or Directionless，”http://journals．sub．uni－hamburg．de/giga/jsaa/article/view/874/881．(上網時間:2016年10月11日)

第二，美國官方對緬甸公民社會的關注度不夠。美國在對開展緬公共外交的過程中，總是試圖用自己的價值觀、關注點為主要導向，但這常常忽略了緬甸國內本身的情況以及對公共外交的需求。今后，昂山素季無疑會繼續對緬甸政局發展有重大影響，但是她應該會以符合緬甸人民的意愿為處理外交關系的一大準則。所以，除非美國在緬甸的公共訴求能夠符合緬甸人民的根本利益，否則，其對緬公共外交的發展道路一定不會一帆風順。

第三，美國對緬開展公共外交的資金和可援助項目受到嚴格管制。以美國國際開發署為例，它于2012年重新開始對緬甸的援助，但所支持的活動基本上都是人道主義救援、非政府組織能力建設等相關項目。而且近年美國對外援助的管制越來越嚴格，華盛頓部分官員認為緬甸有許多不盡人意的地方，所以政府理應加強對國際開發署在緬甸援助活動的管制。這意味著作為美國對緬甸進行援助的主要機構，國際開發署在資金和可援助的項目方面都可能面臨挑戰。

第四，緬甸若開邦的佛教徒和穆斯林之間的問題將在短期內難以解決。從美國國內政治視角出發，這一切可能會引起爭議甚至會對未來的政策選擇產生限制作用。實際上，奧巴馬2014年訪問緬甸期間，已經尤為清楚地闡釋了自己在這一問題上的立場:“強調尋找持久有效的方式來解決若開邦可怕的暴力問題，解決種族歧視問題，創造更安全的環境，提供更多的經濟機遇，保護所有的公民，促進相互包容，相互理解。”④Jürgen Haacke，“Myanmar and the United States:Prospects for a Limited Security Partnership”，United States Studies Centre at the University of Sydney，November 2015，p23，http://ussc．edu．au/ussc/assets/media/docs/publiIc－ations/Emerging－Asia－Reports/Myanmar_and _the_US．pdf．(上網時間:2016年9月25日)但是昂山素季不能滿足美國的這些要求，其主要原因在于若開邦佛教徒與穆斯林之間的族群融合具有復雜性，民盟一定程度上很難妥善處理這一問題。實際上在2015年9月，民盟就積極推動了一些相關法案，以保護緬甸境內的種族和宗教信仰。但是，這些法案的通過引起了佛教民族主義組織的強烈不滿。⑤“美緬關系進入深水區”，http://bbs．tiexue．net/post2_ 11484670_1．html．(上網時間:2016年10月9日)以上因素，均會不同程度地限制美國對緬甸更為深入地開展公共外交。

結語

緬甸具有“貫通兩大洋、連接三大市場”的區位優勢，是中國戰略利益的攸關地區。面對美國在緬甸大力開展的公共外交，以及美緬關系發展的新動態，中國政府應與時俱進、積極應對。首先應進一步重視對緬甸的外交關系，建立兩國互信機制，擴大與緬甸的經濟合作;其次應大力開展對緬甸的公共外交，加大對緬甸公共外交方面的資金投入以支持緬甸的基礎設施建設，包括:第一，支持緬甸公路、港口、機場等基本交通設施的建設和完善升級，使緬甸國內的民眾受益;第二，注重中緬兩國間文化和人才的交流，通過邀請緬甸政府部門的官員，以及相關技術部門的技術人員通過研修班等形式來中國進修學習，幫助緬甸培養人才，踐行中國長期以來授人以漁的對外援助理念，增強緬甸自身發展的能力;第三，重視在緬甸講好“中國故事”，隨著中國綜合實力的發展以及國際地位的提高，針對國際社會的質疑和緬甸的實際情況，有的放矢地講好“中國故事”，以塑造良好的國家形象。此外，中國政府應與緬甸政府及相關部門就如何建立雙方互利共贏的“命運共同體”、建立兩國多方合作發展的新模式進行深入的探討，以推動中緬關系得到更進一步的發展。○

(責任編輯:吳興佐)

唐小松，廣東外語外貿大學“21世紀海上絲綢之路協同創新中心”教授、加拿大研究中心主任;景麗娜，廣東外語外貿大學法學院國際關系專業研究生。

*本文為國家社科基金重點項目“中國周邊公共外交研究”(批準號:15AGJ008)階段性研究成果。