農村土地經營權流轉存在的問題及解決對策

尹仲梅

摘要：土地承包經營權流轉問題是我國新時期土地制度改革的關鍵所在。近年來，瀘水縣從本時期和本地的實際情況出發，結合其他地區探索的有益經驗，積極探究探索適應當地的土地承包經營權流轉模式，經過了多年的摸索，已經取得了一定的經濟效益和社會效益。但同時也存在著一些問題，比如土地流轉不規范、后期糾紛較多、政府服務體系不完善、合同制定不合法等。為了解決這些問題，就必須加快土地流轉的法律制定和政策引導，要著重保障農民土地權益并且建立相關的保護機制，確保農民能夠維護自身的合法權益，最大限度的發揮土地效益。

關鍵詞：瀘水縣；土地經營承包權；流轉；問題；對策

土地是農民賴以生存的最主要的生產要素，土地承包經營權對農民的日常生產和生活均有較大影響。為實現全民范圍內的小康社會，我國早已在全國范圍內大力開展土地流轉工作。瀘水縣地處偏遠，自然生存條件惡劣，土地資源匱乏，可供農民耕作的土地有限，農民總體收入不高。因此瀘水縣政府尤其重視土地流轉制度對經濟效益的促進作用。經過長期的實踐已經取得了一定的經濟效益，拓展了土地產權功能，保障了農民的利益，農村經濟得到持續發展，農民收入顯著提高，并且較好地兼顧了公平和效率。

一、農村土地經營權流轉存在的問題

（一）相關土地政策不完善，流轉機制死板

土地經營權流轉制度在我國廣大農村早已推行多年，并且已經取得了諸多有益的經驗，但是由于土地政策不夠完善也產生了一系列的問題。第一，地方土地經營權流轉的登記程序尚不夠規范。由于多數農民缺乏必要的法律常識，致使大量的土地流轉并未進行書面登記。第二，土地經營權流轉簽訂的書面合同較少。由于法律意識淡薄的原因，許多農民在進行土地流轉時不簽訂合同，僅憑雙方當事人的口頭協議。這種口頭協議缺乏相關法律支持，這樣如果對方不支付土地租金，或者強行將土地使用權轉讓他人時，農戶因為沒有足夠的證據而難以從法律和行政角度維護自身的合法權益。

（二）土地資源利用率不高，影響土地效益

我國在現代化的建設中需要占用大量的土地資源，農村土地資源豐富，因此在進行基礎建設時就需要征收農村集體土地。住房、學校、鄉鎮企業、農場等建設都將使用村組土地，農業用地轉換成建設用地后時常會發生浪費土地資源、影響土地效益的情況。一方面，以賣斷承包經營權為基礎的土地流轉，必須對被占用土地的農民進行合理補貼。另一方面，部分地區土地經營權流轉難以形成規模經濟，土地效益不夠高。近年來，農業發展風險較大，受自然條件、價格波動等諸多因素的限制，加之農資及人力成本不斷上漲，土地的效益一直在降低。瀘水地處山區，耕地面積分散，質量低下，農戶人均擁有高穩農田面積較少，要想實現大規模機械化作業，必須投入較大的資金進行土地整理，這也制約了土地規模經營，影響了土地效益。

（三） 流轉過程手續不規范，存在糾紛隱患

國家對于“三農”問題可謂是十分重視，各級政府也加大力度支持農村經濟、扶持農業生產、改善農民生活。這使農民看到了國家對農業的重視以及農村發展的巨大潛力，因此紛紛積極投入到農業建設中。但是，由于目前我國的土地流轉程序不夠嚴格，因此在土地流轉過程中出現了多種多樣的復雜糾紛和問題。部分土地承包經營權的流轉不夠正式，沒有合同用以規定雙方當事人的具體權利和義務；一些有法律常識的農民雖然簽訂了書面合同，但合同中缺乏必要的條文，如違約責任，承租土地上附作物處置，賠償問題的解決對策等。因為沒有經過相關管理機構的審查簽證或是公證機關公證，有部分流轉合同沒有法律效應，這些因素均是土地流轉過程中當事人之間出現難以解決糾紛的重要原因。

（四）土地權屬不清，承包政策落實不到位

我國現行的有關土地經營權流轉的法律尚不完善，關于土地承包經營權的一些規定還存在不足之處，這在一定程度上影響了土地承包經營權的有效流轉。地方政府和農民之間針對土地問題也有許多意見，歷史性的糾紛和政策性的糾紛頻頻出現。我國的農村土地政策為了適應時代的發展一直處于變化和完善之中，但是相應的法律法規和行政制度卻沒有跟進。政策的滯后性致使土地經營權流轉合同流轉過程中產生了不少矛盾，致使土地權屬不清，許多承包政策落實不到位。《農村土地承包法》是為了完善我國的農地流轉制度，但在實際操作中此法律還存在一些不足，亟待相關部門的改進。

二、完善農村土地經營權流轉的四點建議

（一）完善相關土地政策，優化農業生產結構

政府要完善土地政策，為“三農”的發展提供便利條件，鼓勵實現土地經營權流轉，實現農村土地的規模經營。同時優化農業生產結構，開拓農業發展方向。瀘水縣要完善當地的土地政策，首先要訂立統一的流轉格式合同，讓農民的土地流轉行為有法可依，摒棄從前口頭化的合同方式，這能有效的減少流轉合同糾紛，降低交易的成本，提高土地流轉的效益。其次，瀘水縣可以在保證耕地規模和效益的同時積極調整種植業生產格局，根據當地實際情況發展特色蔬菜、核桃、中藥材等農作物和經濟作物基地；同時將那些土壤環境差、生產能力低的耕地改為林地，種植牧草發展畜牧業。這樣瀘水縣就可以逐步形成農林牧全面發展的農業生產結構，充分有效的利用土地資源，促進瀘水縣農業的可持續發展。

（二）加強土地流轉合同管理，推行規范性流轉

瀘水縣農村土地流轉糾紛的產生，多數與流轉程序的不規范有關，土地承包經營權流轉方面的規定過于原則籠統，比如異地安置引起的糾紛、幾次土地發包引起的糾紛等。只有通過政府層面完善流轉過程，建立起完備的制度體系，維護合同的法律效力，才能全面保障流轉雙方的權益。尤其是在承包經營權流轉中，雙方的當事人應當按法律的相關規定到有關部門辦理使用權變更登記，這樣才能從法律層面明確權利歸屬，保護土地流轉交易的安全性。同時相關部門要針對農民法律觀念淡薄的現狀，幫助農戶增強流轉合同的簽訂意識，逐步提高他們用法律保護合法權益的認識。

（三）強化規模經營，吸引工商資本參與土地流轉

瀘水縣天然的環境決定其必須走規模經營的道路。因為悠閑的土地資源和單一的土地結構很難提升當地的農民生活水平，必須要形成規模經濟才能更好的服務農村經濟，促進農民增收。瀘水縣政府要加大政策干預力度，促使工商資本回流農村。首先要加大對農業的資金投入力度，鼓勵農民貸款，為金融機構支持“三農”發展提供強大資金保障。其次，健全相關制度和政策，為工商資本進入農村市場開通方便的通道，營造寬松的政策條件和良好的外部環境。第三，對農產品企業進行資金補貼，建立起相關的政府補貼激勵機制。比如適當減免營業稅、所得稅，給予企業一定程度的財政補貼，這樣才能大力提高相關企業和資金進入農民村的積極性。

（四）加強政府部門對土地流轉的服務與管理

政府部門在解決土地經營權流轉過程中出現的問題方面有天然的優勢和能力。政府部門是政策的制定者和促使者，要加強對土地流轉的服務與管理，促進和推動瀘水縣土地的有序流轉。首先，強化縣、（鄉）鎮兩級農經管理部門工作職能，以便更好地為當地農民服務。其次，政府要顯示出對土地經營權流轉的重視程度，定期開展法律知識的講解，將各項制度和政策大力推廣到農民群體中，這可以有效防止許多糾紛的出現。再次，政府需主動參與到合同的制定和推行中。為農戶制定規范的合同范本，并且全程監控流轉后的情況，防止出現損害土地、污染環境的情況。

三、結語

我國農村承包土地經營權流轉是一個長期而穩定的過程，在這個過程中不可避免的要出現許多問題。原因除了農民法律知識不強和部分歷史原因外，更大程度上來自于各級政府方面，政府的行為決策直接影響到土地經營權流轉的進程。政府在推動農村土地流轉制度改革中發揮著重要的作用。一方面要完善土地相關的法律制度和政策規定，保障農民的合法權益，促使農民享受到更豐富的土地流轉成果。另一方面，各種資金對于農業的促進作用不容忽視，政府要通過各種政策吸引外來資金以推進瀘水縣規模經濟的實現。

參考文獻：

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[2]趙倩.齊齊哈爾市農村土地流轉中存在的問題及對策[D].黑龍江大學，2014.

[3]劉嘯山.河北省農村土地承包經營權流轉中的問題以及對策研究[D].河北科技大學，2013.

（作者單位：瀘水縣農村經濟管理局）