我國土地征收制度存在的問題及對策分析

張云芳

摘要：農村土地制度改革是當前三農工作的重點，而土地征收制度創新關于農民土地權利的保護。我國現行調整農村土地征收的制度規范還存有缺陷，土地征收制度的現實運行中存在范圍泛化、規避法律、補償嚴重不足、糾紛解決不暢等諸多問題。要從明確界定“公共利益”的標準，提高補償標準，擴大補償范圍，規范補償費用分配程序，完善司法救濟機制等幾個方面進行改革與完善。

關鍵詞：土地征收 缺陷 制度創新

一、問題提出

2015年中央發布《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，為推進城鄉一體化而提出了一系列農村土地制度的改革措施，其實質是廢除城鄉不合理的土地剪刀差，樹立新的城鄉發展觀。農村土地改革的目標是破除城鄉二元土地體制，建立符合城鄉一體化要求的完整的農村土地物權體系，切實保護好農民的合法土地權益。黨的十八大報告指出：解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。這是在黨的文件中首次明確闡述了城鄉發展一體化與破解“三農”問題的內在關系，從而顯示了其在全面建成小康社會中的重大戰略價值。但是，就像著名三農學者韓俊指出的那樣：在統籌城鄉的名義下，一些地方統農村的土地資源多，籌農村的公共服務少，統城市的建設項目多，籌農村的民生工程少，這從根本上背離了城鄉一體發展的宗旨。因此，改革與完善我國現行的土地征用制度，建立城鄉互動發展背景下的農民土地權利保護制度是當前的重要內容。

土地征收、征用制度在整個農村土地制度中占有舉足輕重的地位，是整個農村土地制度有效運行的關鍵一環。同時，中國城市化進程的推進和社會主義新農村建設的展開，必然對土地征收、征用產生持久、強勁的現實需求。我國現行調整農村土地征收、征用的制度規范還存有缺陷，土地征收、征用制度的現實運行中存在范圍泛化、規避法律、補償嚴重不足、糾紛解決不暢等諸多問題，這些問題的存在嚴重影響被征地農民的生存和發展以及國家的長遠利益。尤其是土地征收、征用的范圍限制和合理補償問題，關涉農村穩定，必須高度重視。因此，應當進一步完善農村土地征收、征用規范設計和運行機制，在滿足加快城市化進程和開展社會主義新農村建設對農村土地的現實需求與維護被征地農民的合法權益、促進農業發展、維護農村穩定之間進行合理平衡。

二、目前土地征收制度存在的問題

（一）土地征收的補償范圍過窄

我國《土地管理法》第47條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條對農地征收補償費的歸屬作出了界定：“土地補償費歸農民集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”盡管國家在2004年土地管理法修改后又出臺了一系列關于農地征收補償方面的政策和措施，在對農地補償費的發放和使用上作出了適當的調整，但是，在農地征收補償范圍的問題上始終沒有發生變化。換言之，我國對農地征收進行補償的項目即土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。其中，根據《土地管理法實施條例》第26條規定：“安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得安置人員統一后用于支付被安置人員的保險費用。”這樣只有當失地農民不需要統一安置的，安置補償費才歸失地農民所有。從上述法律條文上看，我國對于土地征收補償的主要特征是：以被征收土地帶來的直接損失為最大范圍的限度，以原用途給予補償原則為最大限額標準，國家對農地征收補償費制定強制性的分配方案，以貨幣補償為主要補償手段。

我國《憲法》和《土地管理法》以及《物權法》都沒有明確提出和規定土地征收補償的原則，這樣直接制約著我國土地征收補償范圍的確定，也是我國長期以來土地征收補償范圍過窄的主要原因所在。

（二）土地征收的補償標準不合理

土地征收補償標準問題是農地征收補償乃至整個農地征收制度中的核心問題。如何確定該土地的價格，確定的補償數額是否合理，對于失地農民來說是“生死攸關”的事情。我國現行農地征收補償標準的法律規定主要集中在《土地管理法》第47條，即征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補償。其中，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的三至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口計算。但是土地補償費好安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。

我國現行農地征收補償標準既不是土地價格，也不是土地使用的租金。其核算依據僅僅是農地產值，實現的是農業用途下的收益，并未體現土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現土地市場的供需狀況，這是不符合市場經濟規律的。另外，失地農民的補償標準不僅沒有合理的體現農地的區位差異以及各地不同的經濟發展水平，更沒有真正體現土地對農民的生存保障的價值。農地征收后，由于失地農民的農業收入降低，這不僅影響到失地農民的日常生活消費水平，還影響到失地農民家庭教育文化方面的支出，而這部分補償目前往往不被考慮，這實際上是對農民發展權的一種忽視。

（三）土地征收的補償程序不完善

盡管我國現行法律法規對農地征收行政行為制定了一系列的規范，但是農地征收及其補償行為在程序上存在著許多不足的地方，嚴重地限制或者剝奪了失地農民的合法權益。

首先，被征地農民缺乏表達自己意見的機會和渠道。在土地征收過程中，自土地部門同意征收機構受理后，與征地的鄉鎮、村協商土地補償、勞動力安置等有關事宜，簽訂“征地協議書”，這份協議書是辦理土地報批手續的不可或缺的要件之一，只有當征地手續齊全并經政府部門批準之后，征地過程才得以實施。從立項征地開始到征地行為實施，在眾多的參與行為主體當中，唯獨沒有與征地行為有著切身利益的農民的參與。在實際操作中，村委會作為農民的代言人參與征地程序，農民個體缺位，村委會的利益和農民個體利益并非完全一致，往往出現“代言人偏差”現象。

另外，被征地農民沒有機會參與征地補償標準的確定。盡管《土地管理法》第48條規定，在“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”。征地補償標準大都由征地主管部門確定，即便是實行征地聽證制度，參與聽證的對象也只是政府部門、鄉鎮及村集體，農民個人的利益訴求很少得到反映。即便農民對農地征收以及補償有意見，即便這種意見能夠在聽證會上得以充分的表達，但是由于缺乏實質性的可操作規程，缺乏聽證意見采納、反饋的監督機制，農民反映的意見往往也是不了了之或根本就沒有下文。

三、完善農村集體土地征收制度的途徑

（一）明確界定“公共利益”的標準

由于憲法和基本法律對“公共利益”的內涵和范圍作出明確、清晰的界定，加上規范土地征收、征用的法律規范本身之間的矛盾和>中突，造成在實踐中公益性征地和非公益性征地并存、公益性征地泛化的局面，損害了被征地農民的合法權益和國家的長遠利益。

對于因公共利益的需要使用農民集體所有的土地的，可以通過征收的方式來實現，并進行利益衡量，在公共利益占絕對優勢且具有必要性時才能征收，以防征收權的濫用，最大限度地保護農民的合法權益。在立法上，我國可以采用概括式或者列舉式相結合的體例對‘公共利益”予以界定，除了抽象出“公共利益”的基本內涵，如公共性和非排他性、受益對象的不特定性，還應以不完全列舉的方式明確“公共利益”的外延。

具體地說，可作出如下規定：國家舉辦如下各項公共事業，可以依法對農民集體所有的土地實行征收或征用并應給予公平的補償，征收或征用范圍應以必要為限并遵循最小侵害原則：第一，國防軍事用地；第二，國家機關用地；第三，城市基礎設施用地，包括公共道路交通、公共衛生、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及飲水排水用地區域的保護等。第四，公益事業用地，包括災害防治、科學及文化教育事業、電力通訊廣播事業、氣象事業、航空事業、森林保護事業、社會福利事業等；第五，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；第六，政府興辦的以公益性為限的國家重大經濟建設項目用地；第七，法律規定的其他建設用地。

（二）提高補償標準，擴大補償范圍

建立完善的補償標準和利益分享機制，是緩解矛盾與沖突，保護被征地農民權益的一種可預期的選擇。首先，應當建立符合市場經濟規律的土地價格評估體系，實行由具備特定資質的行業組織或社會中介機構對土地進行估價的制度，得出初始地價后再交由主管部門參考土地市場的一般交易價格并綜合考量當地社會經濟發展狀況等因素形成土地補償費的擬定價格，然后通過舉行聽證會的方式，在此基礎上得出最終的土地補償標準。其次，安置補助費的標準應明確包括需要安置農業人口的養老保險和失業保險的社會保險費用。這主要是因為土地對于農民而已，除了生產功能之外，還具有重要的保障和發展功能。再次，除了地上附著物和青苗的補償費之外，應該增加殘余地補償費項目，即將農村土地補償費的范圍擴大至包括直接相關的損失在內。最后，對于農民在宅基地上建造的房屋因征收而被拆遷的，也應給予公平合理的補償。具體而言，應結合當地新建農村住宅的成本費用和閑置費用設定一個基數，再綜合考量各種因素確定補償數額。需要說明的是，農民房屋部分被拆遷的，對于剩余部分，也應給予殘余房屋補償費用。

（三）規范補償費用分配程序，完善司法救濟機制

征地補償費用的分配關涉被征地農民的切身利益，公平、合理、透明的分配體制對于農民自身權益維護具有重要意義。其中，對于分配程序問題，課題組認為需要建立分配檔案的意見征求程序和公告程序，由被征地農民集體協商決定分配方案的制定，同時分配方案的實行應該公開、透明，分配結果應當公示，確保被征地農民的知情權，促進分配工作的規范運作。在征地補償費的分配中，對于已出嫁但戶口仍在本村的婦女，應當摒棄我國傳統的婚嫁觀念，嚴格按照法律規定分給其應得的征地補償款。對于征地補償糾紛司法救濟上存在的問題，一方面需要檢討立法本身的問題；另一方面，需要在根本上解決司法體制的問題。課題組提出如下建議：村委會一級組織要嚴格遵守村委會組織法；村小組應該健全組織，使其作為訴訟主體時有法定代表人應訴；擴大法律宣傳，提高征地主管部門、被征地單位和農民的法律意識，促進征地主管部門依法行政；減少政府有關部門對法院司法活動的干預；鼓勵被征地單位和農民依法維權，減少上訪等非常規手段的運用以避免糾紛演變為惡性事件。