黑龍江省消防協(xié)會(huì)承接政府職能現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

王丹

摘 要 面對(duì)新形勢(shì)、新局面，政府需要轉(zhuǎn)移部分市場(chǎng)和社會(huì)管理職能，社會(huì)組織是承接這部分政府職能的合適載體。本文分析了黑龍江省消防協(xié)會(huì)承接政府轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，為構(gòu)建合理的承接政府職能轉(zhuǎn)移體系提供參考。

關(guān)鍵詞 社會(huì)組織 政府職能

一、黑龍江省消防協(xié)會(huì)概況

黑龍江省消防協(xié)會(huì)是受中國(guó)消防協(xié)會(huì)和黑龍江省科協(xié)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，由黑龍江省公安消防總隊(duì)和黑龍江省公安廳共同主管的社會(huì)組織，具有一般社會(huì)組織所具有的非營(yíng)利性、組織性、志愿性等屬性，同時(shí)又具有一些特殊性。黑龍江省公安廳是黑龍江省消防協(xié)會(huì)的主管機(jī)關(guān)，黑龍江省消防協(xié)會(huì)除了要按照協(xié)會(huì)章程做好工作之外，還要堅(jiān)持正確的政治方向，在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)開(kāi)展協(xié)會(huì)工作，與公安消防機(jī)關(guān)一起為黑龍江省的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供完善的消防保障。

黑龍江省消防協(xié)會(huì)下設(shè)辦公室、行業(yè)管理辦公室、飛翔職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校、消防行業(yè)特有工種職業(yè)技能鑒定站、《飛翔119》編輯部等5個(gè)部門(mén)。黑龍江省消防協(xié)會(huì)成立于20世紀(jì)80年代，這一時(shí)期我國(guó)剛開(kāi)始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，社會(huì)消防管理工作基本由政府一手抓，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)范圍相對(duì)較窄，所以其所設(shè)機(jī)構(gòu)也較為簡(jiǎn)單。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著政府職能改革的不斷深化和現(xiàn)代消防技術(shù)水平的不斷上升，政府開(kāi)始將一部分社會(huì)管理權(quán)利轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，黑龍江省消防協(xié)會(huì)陸續(xù)成立了滅火和搶險(xiǎn)救援委員會(huì)、消防產(chǎn)品行業(yè)分會(huì)、消防工程師分會(huì)、消防技術(shù)行業(yè)分會(huì)等分支機(jī)構(gòu)。

二、黑龍江省消防協(xié)會(huì)承接政府職能現(xiàn)狀

黑龍江省消防協(xié)會(huì)屬于社會(huì)組織中的官辦NGO（Government Organized NGO，GONGO），一方面承擔(dān)著社會(huì)組織連接政府與行業(yè)工作者的功能；另一方面也承擔(dān)著一些行政職能，在內(nèi)部的運(yùn)作機(jī)制上類似于政府機(jī)構(gòu)，其主要經(jīng)費(fèi)也是來(lái)自于政府撥款。依據(jù)消防協(xié)會(huì)章程，目前承擔(dān)的業(yè)務(wù)范圍主要包括學(xué)術(shù)交流、消防宣傳、行業(yè)特有工種職業(yè)技能鑒定、消防科技項(xiàng)目的評(píng)估、消防科技成果的鑒定和推廣應(yīng)用、科技表彰、向政府反映消防行業(yè)訴求等。黑龍江省消防協(xié)會(huì)作為連接政府和消防從業(yè)者的紐帶，是消防社會(huì)化管理的重要組成部分，自成立以來(lái)就承擔(dān)了許多消防行政部門(mén)不好辦、不能辦、辦不好的消防事務(wù)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)移以及消防管理社會(huì)化的趨勢(shì)，黑龍江省消防協(xié)會(huì)應(yīng)該承擔(dān)起更多的職能。下面就黑龍江省消防協(xié)會(huì)承接政府職能的進(jìn)展進(jìn)行說(shuō)明。

（一）職業(yè)技能鑒定

黑龍江省城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，帶來(lái)的是經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，人民生活水平的改善，同時(shí)在這個(gè)過(guò)程中由于人口的集中以及企業(yè)、建筑的增多，不可避免地帶來(lái)了更多的消防隱患。消防隱患的增多以及科技水平的提升，使得黑龍江省形成了10多萬(wàn)的消防專門(mén)職業(yè)從業(yè)者。消防從業(yè)人員具有從業(yè)人數(shù)多、分布廣的特點(diǎn)，但在以前并沒(méi)有相應(yīng)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)從事消防工作的人員并沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)、系統(tǒng)的培訓(xùn)，這使得整個(gè)消防從業(yè)隊(duì)伍的水平參差不齊，在社會(huì)上的公信力也不足。建立消防職業(yè)技術(shù)資格水平認(rèn)證，提高消防從業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)是提高全社會(huì)消防水平的重要工作。

黑龍江省消防協(xié)會(huì)作為全省消防行業(yè)的主要中介組織，處于消防行業(yè)的中心位置，理應(yīng)承擔(dān)起這個(gè)任務(wù)。黑龍江省消防協(xié)會(huì)從2010年開(kāi)始向行政主管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)成立消防職業(yè)技能鑒定指導(dǎo)中心，并獲得了有關(guān)部門(mén)的認(rèn)可和支持，2011年8月獲得了人力資源和社會(huì)保障部批準(zhǔn)，10月份由中國(guó)消防協(xié)會(huì)正式授牌，消防職業(yè)技能鑒定工作開(kāi)始實(shí)施。黑龍江省消防協(xié)會(huì)承接政府職能，進(jìn)行消防行業(yè)特有職業(yè)技能鑒定包括九項(xiàng)主要工作：負(fù)責(zé)省內(nèi)消防行業(yè)特有職業(yè)鑒定工作的組織實(shí)施；結(jié)合全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和黑龍江省實(shí)際情況，制定省內(nèi)消防行業(yè)特有職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并編寫(xiě)相關(guān)教材、建立考試題庫(kù)；組織建設(shè)省內(nèi)消防行業(yè)特有工種職業(yè)鑒定站并負(fù)責(zé)審核；負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)工作問(wèn)題的研究和咨詢；組織相關(guān)人員進(jìn)行智能技能競(jìng)賽，評(píng)優(yōu)罰劣；對(duì)已獲相關(guān)資格的從業(yè)人員進(jìn)行后期培訓(xùn)和考核管理；承擔(dān)社保部門(mén)委托的職業(yè)技能鑒定工作等。[1]開(kāi)展職業(yè)技能鑒定工作，是一項(xiàng)具有專業(yè)性、技術(shù)性，需要不斷摸索的工作，是黑龍江省消防協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的一個(gè)新開(kāi)端，帶來(lái)了多方面的積極作用：提升了全省消防行業(yè)從業(yè)人員的素質(zhì)，擴(kuò)大了消防協(xié)會(huì)的影響，彌補(bǔ)了以往省內(nèi)消防行業(yè)無(wú)職業(yè)認(rèn)證的尷尬，從而提高了全省的公共消防安全水平。

（二）消防培訓(xùn)與繼續(xù)教育

消防工作具有一定的技術(shù)性，消防從業(yè)人員應(yīng)具備一定的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能，從業(yè)人員的素質(zhì)直接決定消防工作水平的高低，直接影響著社會(huì)的消防安全。為提升消防從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)，必須建立健全消防從業(yè)人員培訓(xùn)和管理體系，提升從業(yè)人員素質(zhì)。可以參考會(huì)計(jì)、醫(yī)生、教師等其他職業(yè)的人員準(zhǔn)入制度，對(duì)消防從業(yè)人員進(jìn)行分類注冊(cè)管理，如注冊(cè)消防設(shè)備師、注冊(cè)消防培訓(xùn)師等，并按照職業(yè)技能水平的高低設(shè)置相關(guān)職稱。[2]國(guó)家消防行政主管單位應(yīng)組織消防領(lǐng)域?qū)＜摇①Y深從業(yè)人員編寫(xiě)各職業(yè)類別的培訓(xùn)教材，黑龍江省消防協(xié)會(huì)也應(yīng)根據(jù)本省實(shí)際情況編寫(xiě)相關(guān)地方規(guī)定，以保證培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)。

為提高黑龍江省消防從業(yè)人員的整體素質(zhì)，黑龍江省消防協(xié)會(huì)充分運(yùn)用其消防管理“樞紐”的作用，合理利用其人員、技術(shù)的優(yōu)勢(shì)和組織活動(dòng)的充分經(jīng)驗(yàn)，建立了具有黑龍江省特色的消防職能技能培訓(xùn)體系。

當(dāng)前對(duì)于消防行政部門(mén)的監(jiān)督管理人員及黑龍江省消防協(xié)會(huì)日常工作人員的培訓(xùn)機(jī)制較為完善，而對(duì)于數(shù)量更多的消防從業(yè)人員則缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)教育機(jī)制。一直以來(lái)，黑龍江省的公安消防機(jī)關(guān)為解決消防培訓(xùn)的問(wèn)題，經(jīng)常組織短期的專項(xiàng)培訓(xùn)，滿足了部分從業(yè)人員的需求，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，臨時(shí)的、短期的培訓(xùn)并不能從根本上提升從業(yè)人員的素質(zhì)，且由政府單位來(lái)組織培訓(xùn)容易給民眾政府隨意攤派任務(wù)、亂收費(fèi)的印象。伴隨著消防從業(yè)人員準(zhǔn)入制度的細(xì)化和實(shí)施，消防職業(yè)技能培訓(xùn)將成為黑龍江省消防協(xié)會(huì)的一項(xiàng)日常工作。

（三）消防科普宣傳與咨詢

消防是一項(xiàng)社會(huì)化很強(qiáng)的工作，沒(méi)有民眾的廣泛支持和理解，消防工作難以深入，為提升全民消防意識(shí)，提升民眾消防科技認(rèn)知水平，黑龍江省消防協(xié)會(huì)聯(lián)合黑龍江日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)新都市報(bào)社、黑龍江消防總隊(duì)主辦了《飛翔119》雜志，雜志緊密圍繞消防社會(huì)化宣傳發(fā)展方向，以傳播知識(shí)為指引、以報(bào)道事實(shí)為導(dǎo)向、以關(guān)注民生為重點(diǎn)、以文化品位為追求，是全面、綜合反映黑龍江省消防安全環(huán)境、消防工作發(fā)展與消防知識(shí)宣傳的專業(yè)讀物，是黑龍江省消防與全國(guó)消防進(jìn)行溝通的重要窗口。除《飛翔119》雜志外，協(xié)會(huì)還建設(shè)了黑龍江省消防協(xié)會(huì)網(wǎng)站，網(wǎng)站設(shè)有科普專欄，形成了刊網(wǎng)結(jié)合的消防科普陣地。

近幾年來(lái)，隨著黑龍江省消防協(xié)會(huì)的不斷發(fā)展，為拓寬協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，提高協(xié)會(huì)影響力，在國(guó)家政策法律允許和協(xié)會(huì)的能力范圍之內(nèi)，開(kāi)展了一些消防科技咨詢工作。主要包括建立消防專業(yè)圖書(shū)室，對(duì)外開(kāi)放，為廣大消防企業(yè)、消防從業(yè)人員服務(wù)；為消防科研單位和消防企業(yè)牽線搭橋，促進(jìn)新技術(shù)、新材料的產(chǎn)研結(jié)合；為消防企業(yè)提供經(jīng)費(fèi)、技術(shù)上的支持，幫助其研制新的消防產(chǎn)品；設(shè)立展示窗口，推廣新技術(shù)、新產(chǎn)品；接受政府部門(mén)、生產(chǎn)企業(yè)的委托，對(duì)消防新產(chǎn)品、新技術(shù)進(jìn)行鑒定；組織對(duì)新廠房、新設(shè)備進(jìn)行生產(chǎn)工藝的安全性評(píng)估等。

（四）學(xué)術(shù)與對(duì)外交流

開(kāi)展消防學(xué)術(shù)交流，是消防協(xié)會(huì)的基本屬性。開(kāi)展國(guó)內(nèi)外消防科學(xué)技術(shù)交流與合作，發(fā)展同其他省市消防協(xié)會(huì)、外國(guó)消防團(tuán)體和個(gè)人的友好往來(lái)，促進(jìn)消防學(xué)科發(fā)展，是黑龍江省消防協(xié)會(huì)的一項(xiàng)基本職能。黑龍江省消防協(xié)會(huì)具有科技社團(tuán)的屬性，也是省科協(xié)的組成單位，促進(jìn)消防科技的發(fā)展，是消防協(xié)會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。針對(duì)不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況組織消防行業(yè)人員開(kāi)展學(xué)術(shù)交流，為政府提供合理的決策參考意見(jiàn)。

黑龍江省消防協(xié)會(huì)是消防科技和專業(yè)工作者、熱心消防事業(yè)的各界人士和消防科研、教學(xué)以及消防企業(yè)和消防重點(diǎn)單位、中介組織等單位自愿參加的學(xué)術(shù)性、行業(yè)性、非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體。針對(duì)目前消防工作中存在的疑難問(wèn)題，黑龍江省消防協(xié)會(huì)充分發(fā)揮其跨行業(yè)、跨學(xué)科的優(yōu)勢(shì)，組織消防一線工作人員、消防科研工作者等開(kāi)展學(xué)術(shù)研討會(huì)。

三、黑龍江省消防協(xié)會(huì)承接政府職能存在的問(wèn)題分析

（一）服務(wù)范圍窄

為方便民眾辦理各類審批事宜，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，自從2002年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕24號(hào)）后，公安部陸續(xù)取消了消防產(chǎn)品生產(chǎn)及維修、消防設(shè)施維護(hù)等30多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，但對(duì)于這些被取消或者由審批變?yōu)樽?cè)的事項(xiàng)，應(yīng)該如何處理并無(wú)明確規(guī)定，因此這些職能是否營(yíng)房全部轉(zhuǎn)移給消防協(xié)會(huì)也無(wú)定論。

黑龍江省消防協(xié)會(huì)及其中介組織目前的服務(wù)范圍包括建筑消防設(shè)施的檢測(cè)和保養(yǎng)，消防產(chǎn)品的認(rèn)證和檢測(cè)，更廣泛的消防安全評(píng)估、消防監(jiān)理等服務(wù)都沒(méi)有涉及，協(xié)會(huì)發(fā)揮的作用有限。目前已經(jīng)展開(kāi)的服務(wù)項(xiàng)目，由于參與的中介機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，不能適應(yīng)消防事業(yè)發(fā)展的要求，今后應(yīng)當(dāng)更多地承擔(dān)消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收、消防安全檢查、確定重點(diǎn)單位、限期消除隱患、火災(zāi)事故處理統(tǒng)計(jì)等社會(huì)消防管理工作。

（二）法律法規(guī)不完善

俗話說(shuō)“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，完善的法律法規(guī)體系是促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展和承接政府職能轉(zhuǎn)移過(guò)程順利進(jìn)行的基礎(chǔ)和保證，在消防管理社會(huì)化的發(fā)展中，黑龍江省消防立法工作盡管有了很大的發(fā)展，但目前并沒(méi)有建立起與黑龍江省形勢(shì)相適應(yīng)的法律體系。在黑龍江省甚至是全國(guó)范圍內(nèi)尚未設(shè)立一部針對(duì)消防中介組織的法律法規(guī)，“根本大法”的缺失使得其他相關(guān)規(guī)章制度也難以建立起來(lái)；使得黑龍江省消防協(xié)會(huì)在開(kāi)展工作時(shí)，對(duì)于消防協(xié)會(huì)本身的定位，對(duì)于其他消防中介組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管評(píng)估、運(yùn)作形式等都沒(méi)有法律的支持，使得消防協(xié)會(huì)在開(kāi)展工作時(shí)缺乏權(quán)威。例如，對(duì)承接建筑消防設(shè)施維修服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，沒(méi)有對(duì)其設(shè)備、技術(shù)的統(tǒng)一要求，這使得其服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有保證，也缺乏公信力。另外，目前也沒(méi)有對(duì)承接重要場(chǎng)所火宅危險(xiǎn)性、建筑消防性能化設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)、一般建筑工程審核的消防中介機(jī)構(gòu)服務(wù)的評(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，這使得相關(guān)服務(wù)缺乏權(quán)威性。

（三）官辦色彩濃厚

據(jù)調(diào)查，全球的社會(huì)組織超過(guò)一半以上的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府資助，社會(huì)組織依靠政府發(fā)展的現(xiàn)象比較普遍，但在我國(guó)這種現(xiàn)象尤為突出。我國(guó)許多社會(huì)組織的成立是由于政府行政機(jī)構(gòu)改革分離出來(lái)的部門(mén)，這些社會(huì)組織是在政府的授意和幫助下成立的，成為了政府行政體系的延伸和輔助，以服務(wù)于政府為其工作重心。由于社會(huì)組織本身就是在政府的授意和扶持下成立的，使得其行政色彩頗為濃重。黑龍江省消防協(xié)會(huì)也是這類社會(huì)組織之一，其管辦色彩濃厚主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.組織體系上的依賴。目前協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)直接由黑龍江省公安消防總隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)兼任，這種情況大都發(fā)生在一些政府職能改革中，從政府部門(mén)中分離出來(lái)的部門(mén)成立的社會(huì)組織，而在民辦的社會(huì)組織中這種情況較少。這種情況的存在嚴(yán)重影響了消防協(xié)會(huì)的獨(dú)立性，消防協(xié)會(huì)作為消防行政主管部門(mén)的補(bǔ)充應(yīng)該具有一定的獨(dú)立性。由政府機(jī)關(guān)工作人員直接兼任組織領(lǐng)導(dǎo)使得協(xié)會(huì)的獨(dú)立性喪失，在運(yùn)作上不得不受政府的指揮。另外，由機(jī)關(guān)工作人員兼任協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，容易將政府的運(yùn)作模式和衙門(mén)作風(fēng)帶到協(xié)會(huì)中來(lái)，使得協(xié)會(huì)喪失其本身的優(yōu)越性。如果兼任的領(lǐng)導(dǎo)在政府機(jī)關(guān)中的工作較為繁忙，會(huì)使得協(xié)會(huì)缺乏領(lǐng)導(dǎo)。

2.資金上的依賴。黑龍江省目前的社會(huì)環(huán)境和政府對(duì)社會(huì)組織的嚴(yán)格管制，使得消防協(xié)會(huì)很難通過(guò)政府以外的其他途徑籌集資金。消防協(xié)會(huì)的非盈利性使得它難以依靠營(yíng)利性活動(dòng)維持運(yùn)營(yíng)，這些都使得消防協(xié)會(huì)不得不向政府申請(qǐng)財(cái)政支持。

3.組織管理上的依賴。消防協(xié)會(huì)的管理人員缺乏人事和財(cái)務(wù)管理權(quán)，很少開(kāi)展獨(dú)立自主的活動(dòng)，只是聽(tīng)從于消防行政主管政府機(jī)構(gòu)的安排，以服務(wù)于政府為主要工作內(nèi)容，而忽視了其成立之初的公益性、獨(dú)立性宗旨。

4.業(yè)務(wù)開(kāi)展上的依賴。許多人認(rèn)為消防協(xié)會(huì)是作為公安部門(mén)或公安消防機(jī)構(gòu)的下屬單位，不能違背其意愿，只能被動(dòng)接受協(xié)會(huì)的工作安排，違背了社會(huì)組織志愿性的本質(zhì)。目前雖然取消了對(duì)消防產(chǎn)品的備案審查制度，但公安消防機(jī)構(gòu)仍然參與對(duì)消防產(chǎn)品的認(rèn)證、檢驗(yàn)等過(guò)程，消防協(xié)會(huì)不是獨(dú)立開(kāi)展業(yè)務(wù)。

（四）監(jiān)管不到位

引導(dǎo)扶持和監(jiān)督管理并重，是促進(jìn)黑龍江省消防協(xié)會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要原則。目前無(wú)論是公安消防機(jī)關(guān)對(duì)黑龍江省消防協(xié)會(huì)的管理，還是黑龍江省消防協(xié)會(huì)的自我管理都存在不足的地方。消防行政機(jī)關(guān)對(duì)于協(xié)會(huì)的監(jiān)管主要是通過(guò)年檢的手段，這種手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到發(fā)動(dòng)社會(huì)力量進(jìn)行監(jiān)督的效果。例如，政府職能以年為時(shí)間段進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于一年中協(xié)會(huì)的實(shí)時(shí)情況難以掌握。也由于政府難以掌握消防協(xié)會(huì)活動(dòng)的近況，政府傾向于對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格管理，避免監(jiān)管不到位發(fā)生“事故”，這樣又限制了消防協(xié)會(huì)的發(fā)展。在政策環(huán)境趨好的情況下，黑龍江省消防協(xié)會(huì)依然面臨著許多的問(wèn)題，主要包括四個(gè)方面的不足，即動(dòng)力不足、壓力不足、能力不足與公信力不足。黑龍江省消防協(xié)會(huì)不像企業(yè)一樣具有盈利性的目的，在產(chǎn)權(quán)不明晰、工作成效難以考察的情況下，消防協(xié)會(huì)的工作往往缺乏動(dòng)力，是低效率的。消防協(xié)會(huì)面臨的環(huán)境往往是缺乏壓力的，處于消防行業(yè)的相對(duì)壟斷位置，使得消防協(xié)會(huì)壓力不足。目前，我國(guó)社會(huì)上普遍彌漫著不信任的氛圍，近年來(lái)一些慈善類社會(huì)組織借組織活動(dòng)之名詐騙群眾財(cái)產(chǎn)，或者巧立各種名目利用政府撥款進(jìn)行私人消費(fèi)，使得社會(huì)組織整體的公信力不足，讓人們?cè)趯?duì)消防協(xié)會(huì)進(jìn)行捐款時(shí)顧慮重重。無(wú)論是從提升消防協(xié)會(huì)活動(dòng)能力，還是從提升其社會(huì)公信力的角度考慮，加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管都是有必要的。

（作者單位為黑龍江省消防協(xié)會(huì)）

參考文獻(xiàn)

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