政府采購政策促進企業技術創新問題研究

孫利萍

摘 要 通過回顧政府采購政策促進企業技術創新的立法和發展歷程，結合目前政府采購政策對企業技術創新的現狀分析，總結當前存在的問題與不足。

關鍵詞 政府采購 企業技術創新

當前，我國經濟增速放緩，經濟發展進入新常態。在這種嚴峻的形勢下，黨的十八屆五中全會明確提出：“創新是引領發展的第一動力。必須把創新擺在國家發展的核心位置”。企業是技術創新的主體，[1]促進企業技術創新是創新發展的關鍵。政府采購作為一項需求導向政策工具，是激發創新、加速創新產品生產和服務擴散的主要方式。因此，利用政府采購政策促進本國企業技術創新已經成為各國通行做法。

一、政府采購政策促進企業技術創新的立法和發展歷程

與發達國家200多年的政府采購經驗相比，中國的政府采購政策起步較晚，但近年來發展迅速。采購規模已由1998年的31億元增長至2014年的17305億元，政府采購在GDP中的占比相應由0.04%提高至2.72%。在政府采購快速發展的同時，為保證政府采購的公平和效率，并利用政府采購促進國內企業技術創新，中國政府采購規則及立法也在不斷完善。從縱向看，中國政府采購制度的實施大致經歷了試點、推廣、制度化與法制化三個階段。

1996～1998年是中國開始實施政府采購政策的試點階段，主要探索政府采購的背景、程序用具體采購步驟。1996年，財政部確定深圳和上海作為政府采購的先行試點區。之后，全國人大授權財政部負責組織實施全國政府采購工作，全國也開始在中央政府的領導下開展地方政府采購的組織實施工作。

1999～2001年是政府采購全面推廣階段，在政府采購立法和推廣方面取得了巨大的進展。1999年，通過了《中華人民共和國政府采購法（草案）》。2001年中國正式加入WTO，并承諾將開始WTO成員國《政府采購協議》（GPA）談判。

從2002年開始，中國政府采購進入了制度化和法制化軌道。《中華人民共和國政府采購法》于2003年1月1日起正式實施。2006年國務院發布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020年）》中，正式將“實施促進自主創新的政府采購”列入九大政策措施。

二、政府采購政策促進企業技術創新的現狀

通過縱向比較，中國政府采購呈現出如下特征：

（一）政府采購規模及其占GDP的比重不斷增加

2001年中國政府采購規模為653.16億

元，占全年GDP比重為0.596%，到2014年，全國政府采購規模快速上升至17305.14億元，占GDP的比重也上升至2.72%。13年間政府采購平均每年增長28.67%，遠高于同期GDP增速。

從區域政府采購在區域GDP中的占比看，東中西部均表現出顯著的上升趨勢。總體而言，西部地區盡管政府采購規模最小，但在GDP中的占比反而最高。并且近年來，中部和西部地區政府采購占GDP的比例增速要高于東部地區。

從中央采購和地方采購的比例關系看，地方政府采購占比呈現出逐年遞增趨勢。隨著政府采購規模的擴張，一方面地方政府積極擴展政府采購范圍，另一方面采購資金也逐步由財政資金向單位自籌資金、銀行貸款、市場融資等方面擴展，資金范圍逐步實現預算內外及自籌資金全覆蓋，從源頭上擴展了地方政府采購的范圍。由于地方政府采購促進本地企業技術創新有強烈的需求，因此地方采購占比的提高有利于促進企業創新。

（二）集中采購和公開招標采購比例不斷提高

政府集中采購和公開招標采購，歷年均在全國政府采購總額的60%以上，從而成為中國政府采購的主要采購方式。集中采購比率的提高主要是因為中央和地方政府不斷完善政府采購目錄，從而使納入采購目錄的產品和服務類別不斷增加。同時，集中采購比例的提高也有利于統一執行政府采購促進企業技術創新的相關政策措施，因此對于促進企業技術創新具有現實意義。而公開招標采購可以創造一個公平的采購環境，從而充分發揮技術創新成本優勢，所以對促進企業技術創新具有積極影響。

（三）對本國產品、中小企業的促進作用日益體現

支持本國產品是各國政府采購的通行做法。中國的政府采購也充分體現了這一點。根據《中國政府采購年鑒》公布的數據，在2003～2014年間，政府采購中授予外國企業的合同金額在采購總額中的占比逐年下降，從2003年5.89%下降至2014年的2.3%，對本國產品的保護作用體現明顯。但在加入GPA后，對本國產品能否保持如此高的比例值得關注。

自2011年《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》頒布實施后，利用政府采購促進中小企業發展也取得了良好的進展。自2011年以來，政府采購中用于中小企業的采購金額逐年增長，且其在政府采購總額中的占比高于75%。由于中小企業是一國技術創新的主體，因此利用政府采購對中小企業進行高強度的扶持，有利于促進企業技術創新。

三、政府采購政策促進企業技術創新存在的問題

根據主要國家政府采購促進企業技術創新的經驗，并結合中國創新型政府采購政策的實施現狀，當前我國利用政府采購促進企業技術創新還存在以下不足：

（一）政府采購占GDP的比例仍然偏低

政府采購規模的擴大，對創新企業創新產品的需求也將越大，所以必須增強企業技術的創新能力。2000年以來，盡管中國政府采購規模迅速擴張，但與其他國家相比，政府采購在經濟總量中的占比仍然偏低。盡管上述統計數據的差異部分來源于統計口徑的不同，在西方國家，政府采購范圍比中國寬泛，不僅包括政府預算購買貨物、工程和服務項目，也包括鐵路、市政工程、電力、通訊、機場、停車場、港口等公共基礎設施項目。但由于中國公共基礎設施項目采購不含在政府采購之內，所以不受相關政府采購法規的約束，因此其促進企業技術創新的功能也相應會受到削弱。

（二）適應GPA規則的創新型政府采購配套法規尚待健全

為發揮政府采購促進自主創新的功能，發達國家通常都制定了完善的政府采購配套法規。在中國加入GPA談判并停止執行三個法規后，中國在GPA規則下創新型政府采購的配套法規體系尚存在許多空白。因此，各級政府部門應該在中國正式加入GPA之前，充分利用國外政府采購的經驗和GPA規則下的例外條款，制定或完善政府采購促進企業技術創新的法律法規，進一步明晰本國企業自主創新產品首購和優先購買的范圍及操作條款，以制定涉及國防安全、公共秩序、人類健康、知識產權等GPA例外領域的政府采購政策法規等。

（三）對企業自主創新的促進范圍需進一步擴大

中國當前政府采購促進企業技術創新，主要體現在對中小企業的扶持和強制采購節能環保產品方面，對其他高新技術產業或產品、技術研發成果等缺乏明確的操作規定。關于自主創新產品的認定也因加入GPA談判而處于停滯狀態，并且在政府采購實踐中，各級政府對采購資金的使用非常重視。而在對創新產品，特別是中小企業自主創新產品進行首購和優先采購時，通常需要為其支付高于市場平均水平的價格，以增加創新產品的市場推廣能力。在GPA規則下，學習現有相關優惠政策和GPA中非歧視原則及例外條例，[2]進一步突出政府采購對企業技術創新的促進作用。

（作者單位為重慶工商大學經濟學院）

參考文獻

[1] 汪錦，孫玉濤，劉鳳超.中國企業技術創新的主體地位研究[J].中國軟科學，2012（9）：146-153.

[2] 張靜中，黃芬.政府采購扶持自主創新政策操作規程探討[J].中國政府采購，2008（4）：27-29.