政府采購(gòu)政策促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新問(wèn)題研究

孫利萍

摘 要 通過(guò)回顧政府采購(gòu)政策促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的立法和發(fā)展歷程，結(jié)合目前政府采購(gòu)政策對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的現(xiàn)狀分析，總結(jié)當(dāng)前存在的問(wèn)題與不足。

關(guān)鍵詞 政府采購(gòu) 企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。在這種嚴(yán)峻的形勢(shì)下，黨的十八屆五中全會(huì)明確提出：“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。必須把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展的核心位置”。企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的主體，[1]促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新是創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵。政府采購(gòu)作為一項(xiàng)需求導(dǎo)向政策工具，是激發(fā)創(chuàng)新、加速創(chuàng)新產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)擴(kuò)散的主要方式。因此，利用政府采購(gòu)政策促進(jìn)本國(guó)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新已經(jīng)成為各國(guó)通行做法。

一、政府采購(gòu)政策促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的立法和發(fā)展歷程

與發(fā)達(dá)國(guó)家200多年的政府采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)相比，中國(guó)的政府采購(gòu)政策起步較晚，但近年來(lái)發(fā)展迅速。采購(gòu)規(guī)模已由1998年的31億元增長(zhǎng)至2014年的17305億元，政府采購(gòu)在GDP中的占比相應(yīng)由0.04%提高至2.72%。在政府采購(gòu)快速發(fā)展的同時(shí)，為保證政府采購(gòu)的公平和效率，并利用政府采購(gòu)促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)則及立法也在不斷完善。從縱向看，中國(guó)政府采購(gòu)制度的實(shí)施大致經(jīng)歷了試點(diǎn)、推廣、制度化與法制化三個(gè)階段。

1996～1998年是中國(guó)開(kāi)始實(shí)施政府采購(gòu)政策的試點(diǎn)階段，主要探索政府采購(gòu)的背景、程序用具體采購(gòu)步驟。1996年，財(cái)政部確定深圳和上海作為政府采購(gòu)的先行試點(diǎn)區(qū)。之后，全國(guó)人大授權(quán)財(cái)政部負(fù)責(zé)組織實(shí)施全國(guó)政府采購(gòu)工作，全國(guó)也開(kāi)始在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展地方政府采購(gòu)的組織實(shí)施工作。

1999～2001年是政府采購(gòu)全面推廣階段，在政府采購(gòu)立法和推廣方面取得了巨大的進(jìn)展。1999年，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（草案）》。2001年中國(guó)正式加入WTO，并承諾將開(kāi)始WTO成員國(guó)《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）談判。

從2002年開(kāi)始，中國(guó)政府采購(gòu)進(jìn)入了制度化和法制化軌道。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》于2003年1月1日起正式實(shí)施。2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》中，正式將“實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)”列入九大政策措施。

二、政府采購(gòu)政策促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的現(xiàn)狀

通過(guò)縱向比較，中國(guó)政府采購(gòu)呈現(xiàn)出如下特征：

（一）政府采購(gòu)規(guī)模及其占GDP的比重不斷增加

2001年中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為653.16億

元，占全年GDP比重為0.596%，到2014年，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模快速上升至17305.14億元，占GDP的比重也上升至2.72%。13年間政府采購(gòu)平均每年增長(zhǎng)28.67%，遠(yuǎn)高于同期GDP增速。

從區(qū)域政府采購(gòu)在區(qū)域GDP中的占比看，東中西部均表現(xiàn)出顯著的上升趨勢(shì)。總體而言，西部地區(qū)盡管政府采購(gòu)規(guī)模最小，但在GDP中的占比反而最高。并且近年來(lái)，中部和西部地區(qū)政府采購(gòu)占GDP的比例增速要高于東部地區(qū)。

從中央采購(gòu)和地方采購(gòu)的比例關(guān)系看，地方政府采購(gòu)占比呈現(xiàn)出逐年遞增趨勢(shì)。隨著政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)張，一方面地方政府積極擴(kuò)展政府采購(gòu)范圍，另一方面采購(gòu)資金也逐步由財(cái)政資金向單位自籌資金、銀行貸款、市場(chǎng)融資等方面擴(kuò)展，資金范圍逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外及自籌資金全覆蓋，從源頭上擴(kuò)展了地方政府采購(gòu)的范圍。由于地方政府采購(gòu)促進(jìn)本地企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新有強(qiáng)烈的需求，因此地方采購(gòu)占比的提高有利于促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。

（二）集中采購(gòu)和公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)比例不斷提高

政府集中采購(gòu)和公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)，歷年均在全國(guó)政府采購(gòu)總額的60%以上，從而成為中國(guó)政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。集中采購(gòu)比率的提高主要是因?yàn)橹醒牒偷胤秸粩嗤晟普少?gòu)目錄，從而使納入采購(gòu)目錄的產(chǎn)品和服務(wù)類別不斷增加。同時(shí)，集中采購(gòu)比例的提高也有利于統(tǒng)一執(zhí)行政府采購(gòu)促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的相關(guān)政策措施，因此對(duì)于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新具有現(xiàn)實(shí)意義。而公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)可以創(chuàng)造一個(gè)公平的采購(gòu)環(huán)境，從而充分發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新成本優(yōu)勢(shì)，所以對(duì)促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新具有積極影響。

（三）對(duì)本國(guó)產(chǎn)品、中小企業(yè)的促進(jìn)作用日益體現(xiàn)

支持本國(guó)產(chǎn)品是各國(guó)政府采購(gòu)的通行做法。中國(guó)的政府采購(gòu)也充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。根據(jù)《中國(guó)政府采購(gòu)年鑒》公布的數(shù)據(jù)，在2003～2014年間，政府采購(gòu)中授予外國(guó)企業(yè)的合同金額在采購(gòu)總額中的占比逐年下降，從2003年5.89%下降至2014年的2.3%，對(duì)本國(guó)產(chǎn)品的保護(hù)作用體現(xiàn)明顯。但在加入GPA后，對(duì)本國(guó)產(chǎn)品能否保持如此高的比例值得關(guān)注。

自2011年《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》頒布實(shí)施后，利用政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展也取得了良好的進(jìn)展。自2011年以來(lái)，政府采購(gòu)中用于中小企業(yè)的采購(gòu)金額逐年增長(zhǎng)，且其在政府采購(gòu)總額中的占比高于75%。由于中小企業(yè)是一國(guó)技術(shù)創(chuàng)新的主體，因此利用政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行高強(qiáng)度的扶持，有利于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

三、政府采購(gòu)政策促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新存在的問(wèn)題

根據(jù)主要國(guó)家政府采購(gòu)促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)創(chuàng)新型政府采購(gòu)政策的實(shí)施現(xiàn)狀，當(dāng)前我國(guó)利用政府采購(gòu)促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新還存在以下不足：

（一）政府采購(gòu)占GDP的比例仍然偏低

政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)創(chuàng)新企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品的需求也將越大，所以必須增強(qiáng)企業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新能力。2000年以來(lái)，盡管中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模迅速擴(kuò)張，但與其他國(guó)家相比，政府采購(gòu)在經(jīng)濟(jì)總量中的占比仍然偏低。盡管上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的差異部分來(lái)源于統(tǒng)計(jì)口徑的不同，在西方國(guó)家，政府采購(gòu)范圍比中國(guó)寬泛，不僅包括政府預(yù)算購(gòu)買(mǎi)貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目，也包括鐵路、市政工程、電力、通訊、機(jī)場(chǎng)、停車場(chǎng)、港口等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。但由于中國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采購(gòu)不含在政府采購(gòu)之內(nèi)，所以不受相關(guān)政府采購(gòu)法規(guī)的約束，因此其促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的功能也相應(yīng)會(huì)受到削弱。

（二）適應(yīng)GPA規(guī)則的創(chuàng)新型政府采購(gòu)配套法規(guī)尚待健全

為發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)自主創(chuàng)新的功能，發(fā)達(dá)國(guó)家通常都制定了完善的政府采購(gòu)配套法規(guī)。在中國(guó)加入GPA談判并停止執(zhí)行三個(gè)法規(guī)后，中國(guó)在GPA規(guī)則下創(chuàng)新型政府采購(gòu)的配套法規(guī)體系尚存在許多空白。因此，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)該在中國(guó)正式加入GPA之前，充分利用國(guó)外政府采購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)和GPA規(guī)則下的例外條款，制定或完善政府采購(gòu)促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的法律法規(guī)，進(jìn)一步明晰本國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)和優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)的范圍及操作條款，以制定涉及國(guó)防安全、公共秩序、人類健康、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等GPA例外領(lǐng)域的政府采購(gòu)政策法規(guī)等。

（三）對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新的促進(jìn)范圍需進(jìn)一步擴(kuò)大

中國(guó)當(dāng)前政府采購(gòu)促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在對(duì)中小企業(yè)的扶持和強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品方面，對(duì)其他高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品、技術(shù)研發(fā)成果等缺乏明確的操作規(guī)定。關(guān)于自主創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)定也因加入GPA談判而處于停滯狀態(tài)，并且在政府采購(gòu)實(shí)踐中，各級(jí)政府對(duì)采購(gòu)資金的使用非常重視。而在對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品，特別是中小企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行首購(gòu)和優(yōu)先采購(gòu)時(shí)，通常需要為其支付高于市場(chǎng)平均水平的價(jià)格，以增加創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)推廣能力。在GPA規(guī)則下，學(xué)習(xí)現(xiàn)有相關(guān)優(yōu)惠政策和GPA中非歧視原則及例外條例，[2]進(jìn)一步突出政府采購(gòu)對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的促進(jìn)作用。

（作者單位為重慶工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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