軍費管理法規體系建設的現狀分析

王志平　姜洪蛟　李秋佳

軍費是影響軍隊戰斗力生成的重要因素，在軍費規模和結構一定的情況下，只有通過一系列提高軍費使用效益的方法手段，才能保證軍費發揮最大效益，因此要通過建立法規、構建法規體系使軍費在法規體系內運行，把軍費支出約束在條條框框里，起到規范軍費運行，嚴格軍費管理，規正管理風氣，保障軍隊打勝仗的作用。截至目前，軍隊統一執行的軍費管理制度約有500多項，涉及預算管理、公務事業費管理、資產與資金管理等各個方面，法規體系初具規模，但仍存在一些與強軍目標不相適應的若干缺陷，受篇幅限制，本文著重對軍費管理法規體系建設的現狀及有關難點問題評述分析如下：

一、當前軍費管理法規體系建設存在的問題

（一）新舊法規銜接不順

例如，為保證軍隊編制體制調整改革期間干部轉業工作順利進行，2004年中共中央、國務院和中央軍委聯合下發了《關于做好2004～2006年軍隊體制編制調整改革期間轉業干部安置工作的通知》。2006年軍隊轉業干部安置工作小組又頒布了《關于2006年轉業的自主擇業軍隊轉業干部退役金計發辦法和建立生活性補貼等有關問題的通知》，兩項法規頒布時間相距兩年，從法規頒布機構來看，2004年的法規高于2006年的法規，在執行上應以2004年的法規為準，但實際卻以2006年的法規為準，兩項法規銜接不好。

（二）戰時法規相對不足

我軍各項軍費管理法規的制定基本上都是以平時為前提，把平時軍費管理作為我軍軍費管理的重點內容，戰時軍費管理法規不多，目前只有2012年頒布的《軍隊戰時財務保障規定》和《戰時工資福利待遇規定》，而《戰時工資福利待遇規定》也沒有明確參戰人員享受的津貼補貼和各類補助標準，還很不完善。

（三）責任約束不夠明確

軍費管理法規有總部機關單獨下發的，也有聯合下發的，還有各業務部門按業務渠道各自下發的，部分多渠道下發的法規制度彼此之間具有一定的概念模糊性，對相關責任界定不夠清晰明確。例如，基本建設費，有的規定說財務部門有審批決算的職責，有的規定說財務部門有決算審核的職責，還有的規定講要會同基建營房部門審核決算，由于責任約束不夠明確，導致在實際管理基本建設費時經常出現財務部門和基建營房部門“扯皮”的現象。

（四）法權邊界不夠清晰

例如，《軍隊會議費管理規定》明確規定“駐地未設軍隊內部賓館、招待所，或者軍隊內部賓館、招待所不具備召開會議條件的，可以選擇當地政府確定的會議定點賓館、飯店召開會議”。但《厲行節約嚴格經費管理的規定》明確要求“召開會議必須定點在軍隊內部賓館或者招待所安排”。從法規內容看，前者屬于專項性法規，后者屬于指導性法規，應按專項性法規執行；從頒布時間看，后者頒布時間要晚于前者，應按后者（指導性法規）執行；從頒發部門看，二者都是總部聯合頒布，按哪個法規執行皆可。法權邊界不清晰，導致各級在軍費管理中易出現偏差。

二、當前軍費管理法規體系建設的難點

（一）軍費規模與國家安全需要不相適應

軍隊打勝仗，財力是保障，強大的國防需要有充足的軍費投入作為支持，雖然近年來我軍軍費保持兩位數增長，但占國家財政支出的比重整體呈下降趨勢，從2001年的7.63%降到2015年的5.04%。同期，世界其他國家的軍費規模在不斷增加，如美國2016年的軍費預算為5850億美元，日本2016年的防衛費預算為416億美元（對于只有20多萬人的日本自衛隊來說，人均開支約為20多萬美元）。

（二）軍費結構與能戰打贏要求不相適應

強大的軍事實力不僅源于巨額的軍費投入，還需要有合理的軍費結構，我軍軍費在人員生活、裝備建設和日常維持三大塊的投入，大約各占1/3，還屬于維持型、人力密集型，與發展型、技術密集型仍存在一定差距，與能打仗打勝仗的要求不相適應。

（三）軍費支出與績效管理要求不相適應

現代化的軍隊要有現代化的管理理念和方法，軍費支出的目標是提升戰斗力，在管理過程中主要有控制式管理和績效式管理。控制式管理注重合法性和合規性，績效式管理注重經濟性、效率性和效果性。目前我軍財務管理還是以合法合規性為主要內容的控制型管理方式，與現代管理的績效要求不相適應。

三、當前軍費管理法規體系建設的制約因素分析

（一）軍費投入機制缺乏

我軍軍費來源于中央財政撥款、地方財政撥款和國家有關部委的撥款，《國防法》雖規定軍費增長應當與國防需求和國民經濟發展水平相適應，但這一規定太過于籠統，缺少詳細的軍費投入規劃。因此，在沒有具體可操作性的法律規定情況下，除中央財政撥款外的其他軍費來源缺乏穩定性，軍費投入具有不確定性。

（二）軍費管理方式粗放

精細化管理起源于美國，卻在日本得到廣泛應用，形成了以精華、精髓、精品、精通和精密為內容的“五精”以及以細化對象、細化權責、細化流程、細化程序為內容的“四細”。我軍軍費管理仍存在管理方式粗放的問題，在資源配置方式上和軍費使用上還不能達到科學化、標準化、精確化的要求，預算編制銜接規劃、計劃和開支不夠，定性分析多、定量分析少。

（三）軍費法規定位不準

我軍軍費管理法規體系應以《憲法》為核心，以《國防法》和《兵役法》為指導，內容應包括軍費管理法律、規章、補充規定和實施細則，分別由立法機構、中央軍委、戰區和軍兵種三個層面制定。前兩個層面應具有一定的超前性和穩定性，后一個層面可根據形勢發展需要修改或補充。但目前法規制度都會進行經常性修改，究其原因是軍費管理法規功能定位不準，不能有力指導部隊經費管理。

（四）信息管理重視不夠

隨著科學技術的不斷發展，軍費管理早已進入信息時代，全軍有統一的財務管理軟件，各級也相繼研發了配套的輔助系統，軍費管理部門的辦公、辦事效率顯著提高，正逐步從“人控”向“技控”轉變。數字中有決策，如果能夠充分利用這些信息，就能夠更好地將規劃計劃與軍費預算信息、預算執行與軍費開支信息、財務監督與會計信息等有機結合起來。但目前針對信息管理的法規制度要落后于信息化發展程度的，導致很多有用的軍費管理信息沒發揮出應有的作用，信息資源浪費嚴重。

（王志平單位為陸軍軍官學院財務軍需處；姜洪蛟單位為空軍四平場站財務股；李秋佳單位為解放軍307醫院衛生經濟管理科）