西藏城鎮基礎設施建設中PPP模式融資的應用前景研究

王珊珊，羅 英，魏進周

（1.西藏大學 經濟與管理學院，拉薩 850000；2.西藏自治區財政廳，拉薩 850000）

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西藏城鎮基礎設施建設中PPP模式融資的應用前景研究

王珊珊1，羅 英1，魏進周2

（1.西藏大學 經濟與管理學院，拉薩 850000；2.西藏自治區財政廳，拉薩 850000）

［摘 要］目前，PPP融資模式已在我國廣泛應用于多個領域，而西藏對于PPP融資模式的研究與應用尚處于探索階段。本文通過對國內外PPP模式實踐經驗的分析，指出了PPP融資模式在西藏基礎設施建設領域應用的現實意義及存在的主要問題，并據此提出了幾點建議，以期使PPP融資模式在西藏基礎設施實踐中得到更好的應用。

［關鍵詞］城鎮基礎設施；PPP模式；應用前景；西藏

當前，西藏經濟總體處于上升趨勢，但宏觀經濟形勢的復雜性、不確定、不穩定因素增多，經濟下行和財政收支矛盾壓力進一步加大。為保障西藏新型城鎮化進程中基礎設施建設服務的有效供給，緩解地方政府經濟下行壓力，引入社會資金意義重大。目前，國家發展改革委、財政部以及國務院頒布了一批PPP政策指南和管理辦法，但西藏地區存在的PPP投融資環境落后、PPP專門管理機構缺乏、相關法規體系不健全等問題，嚴重制約PPP模式在西藏城鎮基礎設施建設中的順利應用。本文就上述情況，結合西藏實際對PPP融資模式在西藏基礎設施實踐中的應用提出具體建議。

1　國內外PPP模式的實踐經驗

PPP模式興起于英國，普遍運用在城市基礎設施領域，是國際社會在基建領域廣泛采用的投融資模式。PPP模式在國內也并不是新鮮事物，國家體育場（鳥巢）等是我國社會公益設施，也是政府投融資首次嘗試PPP模式的項目，實現了政府少投資、企業市場化運作相對高效的投資效果。通過國內外一些PPP模式實踐案例，可得出如下結論:一是政府選擇和確定適合應用PPP模式的基礎設施建設項目，制訂實施方案；二是政府組織測算和審查項目投入產出模型和盈虧平衡點，確定收費定價、私人部門利潤率、政府補貼標準等談判底價；三是政府以公開招標方式，公布公私合作基本要件，對參與招投標的私人部門進行資格審查，并確定對象進行談判；四是談判成功后，政府的項目實施單位與私人部門共組合作公司，政府與合作公司簽訂特許經營權協議；五是私人部門負責合作公司運營管理，獲取收益的方式是在特許期內項目的運營收費和政府補貼；六是政府確定服務交付規范，監督私人部門建設運營，按協議約定，政府和私人部門定期就收費和補貼、利潤分配問題進行協商調整；七是特許期結束后，私人部門將基礎設施無償向政府移交。

2　PPP模式在西藏應用的現實意義及存在的主要問題

2.1現實意義

西藏地處我國西南邊陲，地廣人稀，氣候惡劣，交通不便，經濟落后，各項建設投資主要依靠國家。據了解，西藏每支出100元人民幣中，其中就有92元來自于中央財政。“十二五”以來，西藏全社會固定資產投資額度不斷加大，從2011年的549.27億元到2015年的1 342.16億元，年均增長23.8%，從投資主體的結構看，2011-2015年西藏固定資產投資共4 642億元，其中1 204.20億元屬于民間投資，民間投資占總投資的25.94%，遠低于全國民間投資占到64.20%的水平，表明西藏啟動社會投資的效果還很不理想。社會的非政府性投資比例小，使西藏經濟發展缺乏內在活力。推廣PPP模式，可以盤活社會存量資本，激活民間資本（如供水、供電、通信、交通等）的投資潛力，拓寬企業發展空間，因此PPP模式在西藏的推廣應用，無疑將為西藏建設投資注入新生活力，有效化解政府投資的各種壓力。

2.2存在的主要問題

2.2.1PPP投融資環境落后

西藏產業基礎差、城市化水平低，資金短缺、投融資方式傳統、投資渠道狹窄，資本市場發展緩慢、融資環境較差，客觀上制約了西藏城鎮基礎設施建設等項目融資。

2.2.2PPP專門管理機構缺乏

我國正式開展PPP模式才剛剛起步，目前，從國家到地方尚未建立專門的PPP管理機構。2015年5月，財政部正式成立了政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組。西藏還未成立該類管理機構。

2.2.3相關法規體系不健全

健全的法律制度環境是PPP模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。但現階段中國尚沒有成文的關于PPP應用的法律法規。法律不健全、不完善是制約PPP模式在西藏發展的主要因素。

3　PPP在西藏推廣應用的建議

3.1打造良好的投融資環境

西部地區經濟發展落后于東部沿海各省，一個重要的原因就在于現行的投融資體制不利于擴大西部地區的資本積累和提高配置效率。在創建“平安西藏、和諧西藏、美麗西藏”和全面建設“小康西藏”的進程中要實現經濟持續、快速增長，就必須改革現行的投融資體制，具體如下:①明確劃分政府投資的領域和范圍，嚴格限制政府的投資行為，把建設資金主要投向重大公益項目和對全區經濟發展具有全局性和戰略性的非經營性的基礎設施項目；②政府投資應充分發揮誘導作用，競爭性項目的投資，在產業政策的引導下，由企業自主決策；③充分發揮市場配置資源的基礎性作用，擴大投資領域，完善相關政策，積極引導和鼓勵外商、私營、個體的非公有制經濟增加投資；④放寬外資銀行在西藏設立分支機構的準入條件，鼓勵發展非銀行金融機構和投資中介機構，增加融資渠道。

3.2盡快設立自治區級PPP管理機構

PPP不僅僅是一種融資機制，更是一種管理機制、合作機制。政府要成功推廣應用PPP，需要制定完善的PPP政策和戰略，參與PPP項目的篩選準備、招標采購、合同管理、實施監督等全生命周期（這一過程長達20～30年，甚至更長）的管理，要求政府具備多方面的專業能力和相對穩定的政策。因此，西藏應抓緊成立省級PPP管理機構，在國家PPP機構支持、指導下，以有效的組織機構積極穩妥地開展PPP工作，確保工作方法的一致性和最佳實踐經驗的及時分享與推廣運用。省級PPP管理機構主要職能應包括提出政策建議、參與項目審核、提供技術支持、提高政府能力、支持項目融資、建立信息平臺等。

3.3構建適宜PPP模式發展的制度環境

從國內實踐看，現行與PPP相關的法規政策多為部門規章或者地方性法規，權威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾，如各種模式的稱謂和內涵、項目所有權的轉移與歸屬等。推廣運用PPP模式，西藏各有關主管部門要緊密結合西藏實際，按照“中國特色、西藏特點”原則，結合西藏的區域實情，制定相關的文件制度、操作指南，要對現行法規政策進行梳理，消除有沖突的制度障礙，進一步明確PPP項目操作規則，包括市場準入、政府采購、預算管理、風險分擔、流程管理、績效評價和爭議解決等，最終實現“有法可依，規范操作”。

3.4建立分類指導的PPP項目庫

在西藏推廣應用PPP模式，要在借鑒國際國內經驗的基礎上，揚長避短，結合西藏經濟社會發展特點、行業發展狀況和監督管理體制，挑選合適的項目，盡快組織開展一批真正的PPP項目試點。對列入國家和自治區試點的項目，政府要跟蹤了解進展情況，通過爭取政策支持、技術援助、外國政府貸款、財政補貼等多種渠道給予支持，加強操作指導，并及時總結完善，以提升西藏PPP融資水平。另一方面，政府要做好PPP整體規劃，并對相關項目進行梳理分類。要把收益性項目作為PPP模式推廣的重點，優先選擇收益比較穩定、投資規模比較大、長期合同關系比較清楚、技術發展比較成熟的項目，如市政供熱、供水、供氣、城市公共交通、停車場、污水處理、垃圾處理、保障房建設、城市地下管廊與養老服務設施等，盡快建立PPP備選項目庫，形成良性互動、可持續發展的格局。

3.5深入有效做好PPP模式的宣傳與培訓工作。

從國際經驗看，宣傳、培訓作為PPP協調管理機構一項重要職責，對PPP模式的普及和推廣起到了重要的推動作用。為了切實做好西藏PPP模式的實施與推廣，需重點做好以下工作。①構建專門人才團隊。盡快培養和造就一批精通PPP業務的專家型干部，更好地在實踐中運用PPP模式。②要加強社會輿論引導。充分利用報紙、電視、廣播、網絡等渠道，深入細致、扎實有效地組織多種形式開展宣傳工作。增進政府、社會與市場主體共識，提高公眾對PPP模式的認可度，吸引社會各方面的資金積極踴躍參與其中。③及時總結國際國內開展PPP的經驗教訓，積累數據，建立公開高效的信息發布渠道，對PPP推廣運用工作給予支撐和借鑒。

主要參考文獻

［1］王雪青，喻剛，趙輝.城市基礎設施建設項目融資的PPP模式［J］.科技管理研究，2008（4）.

［2］羅鳳.PPP模式及其在基礎設施建設中的應用［J］.四川建筑科學研究，2008（6）.

［3］鄭登登.淺談PPP模式的優點和在我國推行PPP模式需解決的問題［J］.財經界：學術版，2015（21）.

doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.093

［中圖分類號］F283；F299.24

［文獻標識碼］A

［文章編號］1673-0194（2016）12-0138-02

［收稿日期］2016-05-20

［基金項目］西藏大學青年科研培育基金項目（ZDPJSK201410）。