比較視角下我國新型城鎮化水平研究

楊洋++王晨

[摘 要]結合國家戰略和區域發展的客觀需要，基于“國—省—市”三級新型城鎮化規劃和不同城市、不同時期雙重比較的視角，提出一種測度新型城鎮化水平的新方法。以青島市為例進行實證研究，系統分析其新型城鎮化建設現狀、趨勢與對策。結果表明，與中國大陸31個省會城市以及17個沿海開放城市、經濟特區相比，青島市新型城鎮化建設水平處于中上等，且在2000-2012年呈顯著的快速上升趨勢，但與北京、上海、深圳、廣州等城市之間仍存在明顯差距。青島市新型城鎮化建設應從以人為本、統籌城鄉、集約高效、生態文明和文化傳承等方面出發，采取相關對策。

[關鍵詞]新型城鎮化；規劃體系；比較視角；實證研究

[中圖分類號]F291 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2016）02-0019-05

一、引言

根據世界城鎮化發展普遍規律，傳統粗放的城鎮化模式會帶來產業升級緩慢、資源環境惡化、社會矛盾增多等諸多風險，進而影響現代化進程[1]。為轉變傳統粗放的城鎮化模式，在國外，自20世紀60年代起，學者們先后提出了“區域主義”（Regionalism）、“城市成長管理”（Urban Growth Management）、“新城市主義”（New-urbanism）等理念，并于20世紀90年代在美國副總統Gore的推動下匯合成“精明增長”（Smart Growth）的洪流[2]。在國內，自2002年十六大報告首次提出“走中國特色城鎮化道路”以來，中國開始了對新型城鎮化道路的探索。2012年，十八大報告進一步明晰了中國以提升質量為主的“新型城鎮化”發展思路與路徑。2016年，國家“十三五”規劃綱要對“推進新型城鎮化”進行單篇闡述，將其作為我國未來五年的重要工作內容。新型城鎮化是中國現代化建設的歷史性任務[3]，已成為新時期中國經濟、社會發展的重要戰略選擇[4]。

當前，新型城鎮化相關研究已取得不少重大突破，但主要呈現出以下四個方面的特點或不足：第一，內涵界定豐富多樣[5]，可從多維視角出發進行闡釋和解讀，但并沒有形成統一的定論。第二，評價指標參差不齊[6]，缺乏權威、統一的依據，構建視角或標準不一，不同研究之間的可比性較差，不利于推廣應用。第三，實證研究多是區域內部的[7]或靜態的[8]研究，缺乏不同區域或不同時期的對比，同時基于橫向與縱向雙重比較的研究還比較少見，不利于全面認識和理解區域新型城鎮化建設現狀和發展趨勢特征。第四，對策或路徑研究多以宏觀理論探討為主[9]，針對具體區域開展的理論與應用相結合的研究還比較缺乏，需要加強區域新型城鎮化建設對策與路徑研究的針對性。

青島市是國家副省級城市、計劃單列市和首批14個沿海開放城市之一，地理區位和政策優勢使其成為中國東部沿海重要的經濟、文化中心，作為山東半島藍色經濟區的龍頭城市，是中國最具經濟活力的城市之一[10]。2014年3月，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，對未來6年國家新型城鎮化建設進行了戰略部署。同年，山東省、青島市也先后印發了《山東省新型城鎮化規劃（2014—2020年）》和《青島市新型城鎮化規劃（2014—2020年）》。自此，“國—省—市”三級新型城鎮化規劃體系已基本形成，青島市新型城鎮化無疑將開啟一個嶄新的發展階段。由此，在青島市開展新型城鎮化建設現狀、趨勢與對策研究具有較強的代表性和典型性。

本研究以青島市為典型案例區，以“國—省—市”三級新型城鎮化規劃作為權威依據，結合國家戰略需求和區域城鎮化發展的客觀需要，基于省會城市、沿海開放城市和經濟特區的對比分析，在新時期下系統開展新型城鎮化建設現狀、趨勢和對策研究，及時了解新型城鎮化建設水平的最新狀態與變化趨勢，分析影響新型城鎮化建設的突出問題和薄弱環節，進而提出促進新型城鎮化建設的針對性建議和對策。一方面，本研究提出了一種基于三級規劃體系和雙重比較視角系統研究新型城鎮化建設現狀、趨勢與對策的新方法，具有良好的推廣應用價值；另一方面，實證研究結果能為促進青島市新型城鎮化建設提供決策依據，為推進其他地區的城鎮化進程提供參考借鑒。

二、研究設計與方法

（一）基于“國—省—市”三級規劃的指標體系構建

由于之前缺乏權威、統一的依據，學者們對新型城鎮化的內涵理解各異，所構建的新型城鎮化建設水平評價指標體系標準不一[11-13]，因此有必要基于“國—省—市”三級新型城鎮化規劃構建出新的評價指標體系。同時，通過分層次、分類別的篩選可量化指標，構建綜合指標體系，有利于避免評價結果產生片面性和模糊性及全面、客觀、直觀地反映新型城鎮化建設水平。通過深入解讀國家、山東省和青島市三級新型城鎮化規劃（2014—2020年），剖析和界定新時期背景下新型城鎮化的本質和內涵，將新型城鎮化建設水平的評價框架確定為以人為本、統籌城鄉、集約高效、生態文明、文化傳承五大方面[14]。同時，考慮指標的可比性、可量性、可獲性，構建一套由“目標層—準則層—指標層”組成的新型城鎮化建設水平綜合指標體系（見表1）。

（二）基于“熵權法”的新型城鎮化建設水平測度

1. 數據庫建立。根據指標體系，從《中國城市統計年鑒》《中國區域經濟統計年鑒》和《中國人口統計年鑒》等資料中采集青島市2000—2012年面板數據，中國大陸31個省會城市以及17個沿海開放城市、經濟特區2012年的指標數據，構建滿足研究需要的基礎數據庫平臺。

2. 標準化處理。由于構建的指標體系中指標單位、量綱和數量級不一致，因而對所有測度指標進行標準化處理，將其轉化為無量綱、無數量級差別的標準分，以消除不同指標間量綱差異對新型城鎮化水平評估結果的影響。考慮到指標體系中既有正向指標又有負向指標，本研究采用min-max極差標準化方法對指標進行統一的標準化處理。

3. 權重確定。目前，常用的權重確定方法主要包括層次分析法、專家打分法和熵權法等。其中，熵權法主要是根據各指標傳遞給決策者的信息量大小來確定權重，相比之下是一種較為客觀的賦權方法，能在一定程度上消除人為因素的影響，其賦權結果具有較高的可靠性[15]。因此，本研究采用熵權法確定各項指標的權重。

4. 加權求和。對標準化處理后的指標值進行加權求和，得到青島市2000—2012年新型城鎮化建設水平、31個省會城市以及17個沿海開放城市和經濟特區2012年新型城鎮化建設水平。

（三）基于雙重比較的新型城鎮化建設現狀與趨勢分析

新型城鎮化建設水平的高與低、上升與下降，可以在不同區域的橫向比較與不同時期的縱向比較中加以判別。研究青島市新型城鎮化建設現狀與趨勢特征，不能局限于青島市單個城市的研究，而應選擇一些對比城市作為參照，通過橫向比較認識其新型城鎮化建設水平的高低程度；不能局限于單個年份的靜態研究，而應是多個年份的動態研究，通過縱向比較認識其新型城鎮化建設水平的變化趨勢。首先將青島市與31個省會城市以及17個沿海開放城市、經濟特區2012年新型城鎮化建設水平進行橫向比較，分析青島市新型城鎮化建設總體水平及“以人為本”等各子目標的發展水平及排名情況；其次，對青島市2000—2012年新型城鎮化建設水平進行縱向比較，對其總體變化趨勢以及不同時段的具體變化情況進行分析。

（四）基于現狀與趨勢特征的新型城鎮化建設對策分析

結合新型城鎮化建設現狀與發展趨勢特征，找出影響新型城鎮化水平的主要指標，進而追根溯源，揭示影響青島市新型城鎮化進程的突出問題和薄弱環節，探討具有針對性和可操作性的促進青島市新型城鎮化建設的對策建議。

三、新型城鎮化建設現狀特征

首先，青島市及31個省會城市2012年新型城鎮化建設水平如表2所示。在這32個城市中，青島市新型城鎮化建設水平依次低于北京、上海、廣州、天津、杭州、武漢、長沙、南京和成都，位于第10，總體處于中上等水平。但值得注意的是，青島市新型城鎮化建設水平與排名第1、2的北京、上海差距較大，僅為北京、上海新型城鎮化水平的50%左右。在“以人為本”“統籌城鄉”“集約高效”“生態文明”“文化傳承”五項目標層指標中，青島市分別排名第13、第8、第7、第3和第14。具體而言，青島市“以人為本”水平約為單項首位城市北京的38.82%，“統籌城鄉”水平約為單項首位城市杭州的80.86%，“集約高效”水平約為單項首位城市上海的58.80%，“生態文明”水平約為單項首位城市廣州的83.37%，“文化傳承”水平約為單項首位城市北京的33.41%。由此可見，與31個省會城市相比，青島市新型城鎮化建設總體狀態良好，但與新型城鎮化建設水平較為領先的城市之間還存在一定差距，尤其是在“以人為本”“文化傳承”方面還相對薄弱。

其次，中國大陸18個沿海開放城市和經濟特區2012年新型城鎮化建設水平如表3所示。在這18個城市中，青島市新型城鎮化建設水平依次低于深圳、上海、廣州、天津，位于第5，總體處于中上等。其中，青島市新型城鎮化建設水平僅為首位城市深圳的53.69%。在“以人為本”“統籌城鄉”“集約高效”“生態文明”“文化傳承”五項目標層指標中，青島市分別排名第6、第6、第5、第3和第5。具體而言，青島市“以人為本”“集約高效”“文化傳承”水平依次約為單項首位城市上海的42.11%、58.80%和34.72%，“統籌城鄉”“生態文明”水平依次約為單項首位城市深圳的48.23%和54.83%。由此可見，與其他17個沿海開放城市和經濟特區相比，青島市新型城鎮化建設水平狀態總體位于前列，各方面排名區間相對集中，但在“以人為本”“統籌城鄉”方面還存在一定的劣勢。

四、新型城鎮化建設發展趨勢

青島市2000—2012年新型城鎮化水平如表4所示。

2000—2012年，青島市新型城鎮化水平總體上呈明顯的逐年上升趨勢，2012年比2000年上升了112.75%。其中，青島市2002—2003年新型城鎮化水平上升速度最快，為15.60%；2001—2002年新型城鎮化水平上升速度最慢，為2.25%。在“以人為本”“統籌城鄉”“集約高效”“生態文明”“文化傳承”五項目標層指標中，青島市2000—2012年“以人為本”水平上升最快，“文化傳承”水平上升最慢。其中，“以人為本”水平上升了276.62%，“統籌城鄉”水平上升了108.13%，“集約高效”水平上升了115.48%，“生態文明”水平上升了84.04%，“文化傳承”水平僅上升了35.00%。究其原因，一方面，2000—2010年居民生活水平和收入水平顯著提高，醫療衛生、社會保障、基礎設施條件逐步完善，共同促進了“以人為本”水平的迅速提升；另一方面，青島市雖然在科學技術支出、大學生教育和中等職業教育三方面增長顯著，但在增加劇場影劇院數量、公共圖書館個數、小學和中學專任教師數方面進展不大，導致“文化傳承”水平增長緩慢。

五、新型城鎮化建設改進對策

21世紀以來，與省會城市、沿海開放城市和經濟特區相比，青島市新型城鎮化水平處于中上等，并呈良好的快速上升趨勢。然而，青島市新型城鎮化建設各方面發展水平并不均衡，在“以人為本”“統籌城鄉”和“文化傳承”方面與北京、上海、深圳、廣州等新型城鎮化水平領先城市之間的差距尤其顯著。結合本文實證研究結果，為推進青島市新型城鎮化建設，提出具有針對性的建議如下：

第一，在“以人為本”建設方面，要大力加快農業轉移人口的市民化進程，穩步改善和提高基本醫療衛生條件和水平。青島市“戶籍人口城鎮化率”（X5）、“萬人擁有醫療衛生機構數”（X10）、“萬人擁有醫療床位數”（X11）和“萬人擁有衛生技術人員數”（X12）等指標較于對比城市均處于中下水平，與31個省會城市相比分別位于第19、第25、第19和第22，與17個沿海開放城市和經濟特區相比分別位于第10、第8、第8和第9。2014年，青島市常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率相差16.7個百分點，這意味著約150萬農業轉移人口未能享受到與市民同等水平的醫療養老保障等公共服務。因此，要以人的城鎮化為核心，加快推進戶籍制度改革，建立合理穩健的農業轉移人口市民化機制，適度增加醫療衛生機構、床位和技術人員，建立健全醫療衛生服務體系，保障農民工及其隨遷家屬的醫療衛生服務條件。

第二，在“統籌城鄉”建設方面，要著力縮小城鄉收入差異和消費差異，實現城鄉協同發展。青島市“城鄉人均可支配收入差異”（X21）和“城鄉人均消費支出差異”（X22）指標上數值偏大，與31個省會城市相比分別位于第9和第10，與17個沿海開放城市和經濟特區相比均位于第7。這兩項指標均屬于負向指標，即排名越靠前，新型城鎮化水平越低。據全市第六次人口普查數據顯示，青島市農業轉移人口平均工資僅為城鎮平均工資的60%，受教育程度初中及初中以下所占比重高達68%；進入市人力資源信息管理系統的108.5萬農村勞動力中，無職業技術等級的高達96.31%。因此，在青島市“統籌城鄉”建設方面，應采取有力措施加強農民職業培訓，引導農村富余勞動力合理向城鎮聚集，通過建立規模化機械化的現代農業，提高農村家庭收入，進而縮小城鄉之間的收入差距和消費差距。

第三，在“文化傳承”建設方面，要增加公益性文化設施投入，完善文化服務體系，逐步提高教育發展水平。青島市“公共圖書館數量”（X42）、“每百人公共圖書館藏書”（X44）、“每萬人在校大學生數”（X49）和“每萬人在校中等職業學生數”（X50）等指標水平相對較低，與31個省會城市相比分別位于第18、第26、第29和第21，與17個沿海開放城市和經濟特區相比分別位于第13、第8、第8和第6。因此，在青島市未來的新型城鎮化建設進程中，一方面，要創新公共服務供給路徑，通過政府與市場的有效結合，重點推動包括公共圖書館在內的文化娛樂設施的建設，豐富人民群眾的文化精神生活；另一方面，要適度擴充教育資源尤其是中高等教育，緩解教育資源競爭激烈、總體教育水平偏低的問題，形成適應新型城鎮化需求、各類教育資源合理布局發展的教育體系。

第四，在“集約高效”建設方面，要轉變經濟發展方式，提升經濟發展質量，大力發展藍色經濟和高端產業，推動經濟進入創新驅動、內涵式增長的軌道。相較于對比城市，青島市“第三產業從業人員比重”（X27）指標水平相對落后，“第三產業占GDP比重”（X25）指標也處于中下水平。其中，青島市“第三產業從業人員比重”（X27）指標水平與31個省會城市相比，只比福州市高出4個百分點而位于倒數第二，僅達到該指標水平最高的北京市的一半左右。因此，要切實加快傳統產業改造升級，突出藍色經濟和高端產業的引領作用，建立以服務經濟為主體的現代產業體系，實現經濟增長方式的優化和轉型。

第五，在“生態文明”建設方面，要從源頭上控制環境污染，完善污染物排放許可制度，加大生態環境治理和環境執法力度。總體而言，與31個省會城市和17個沿海開放城市、經濟特區相比，青島市“生態文明”建設水平相對較高，均位于第3。然而，從具體指標來看，青島市“工業廢水排放量”（X33）總體上偏高，與31個省會城市相比位列第12。該指標屬于負向指標，排名越靠前，越拉低新型城鎮化的整體水平。因此，要著力加強青島市工業廢水排放方面的控制和監管工作，強化生態環境保護制度，加快污水處理設施建設，提高污水處理率，將生態文明理念融入青島市城鎮化發展全過程。

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[責任編輯 張桂霞]