城市推廣街區制政策的決策過程分析

劉威

摘 要：新建住宅推廣街區制，是為了實現有關資源效益的最大化，這是一個非常具有前瞻性的城市發展理念。但從決策過程來看，該政策仍有需要完善之處。本文以明茨伯格的決策過程三階段模型為理論框架，在現有文獻資料的基礎上，從政策的決策過程角度來分析街區制政策的產生過程，并深入探討決策過程的完善路徑。對于決策層而言，必須敏銳而正確地識別問題，充分結合國情的基礎上形成有中國特色的“本土化”政策，做好方案評估選擇并充分征求民意，積極應對動態因素的影響等。更重要的是，在這個過程中，政府應積極承擔起公共責任，充分考慮各方利益訴求與權益維護的基礎上，進一步細化方案細則，推動政策的順利“落地”。

關鍵詞：決策過程模式 街區制 過程分析 完善路徑

2016年2月，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》明確提出，新建住宅推廣街區制，原則上不再建設封閉式住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。作為城市規劃建設布局的一種形式，街區制這一政策的出臺，引發社會各界的熱議。當前關于街區制政策的研究大都集中在以下幾個方面：注重政策的影響，“公共部分由私密變為開放，由私屬變為共享，業主的安全、私密和公共區域的服務品質均無法得到保障”；分析街區制政策的實施難點，“重新開放，還會面臨改變原有規劃和設施設計的安全風險……細節上處置稍有不慎，就可能馬失前蹄”；從法律視角解讀街區制的合法性，“《意見》各板塊之間的內容具有很強的關聯性與體系性，而且嚴格遵循了依法改革的思維”；著手于政策配套措施方面的研究，“實行街區制是個系統工程，意味著居民出行方式、物業管理方式、社區治安管理方式都可能改變。推廣街區制，其它的配套措施也必須跟得上”。尚未有學者從決策過程方面展開對于該政策的研究，而推廣街區制政策在決策過程上確有亟待完善之處，故本研究立足于街區制政策的決策過程，以明茨伯格的決策過程理論為框架進行分析，采用文獻分析的研究方法，論證該決策過程上的合理性以及探討政策決策過程中存在的具體問題，并提出改進之策，對于增強政策決策效力，緩和政策阻力，推進政策實施具有借鑒意義。

一、理論框架：明茨伯格的三階段決策過程模型

識別是決策過程的首要階段，包括認知和診斷兩個歷程。決策者意識到管轄領域出現了一系列較明顯的同質性問題并認為急需被解決，對這個問題就有了初步的認知。診斷是第二歷程，主要是診斷問題產生的原因及其現狀，收集與問題相關的資料。形成是解決方案的提出階段，是搜尋或設計的歷程。搜尋是指尋找相似問題的成功案例，并以此作為解決當前問題的參考。設計是指在已有成功方案的基礎上根據具體情況修改方案，或在無成功案例可參考的情況下，決策者按照當前情況自行設置解決方案。選擇是決策過程的最后階段，通常包含甄別篩選、方案評估、政策確定三個歷程。首先在眾多的備選方案中剔除不合適、不成熟的方案，保留最佳方案；然后經過判斷、磋商、分析等過程決策群體最終達成意見共識；當決策最終被組織接受時，權威發揮作用，將決策上升為正式的決定或政策。動態因素使得決策過程中斷以及決策階段回溯。從認知到確定的順序并不總是被遵循，具體設計情形中的問題會迫使決策過程中斷，回到上個決策階段重新考量，造成這些決策中斷的因素可能包括時間限制、反饋延遲、決策者意見分歧、無法識別出可行方案、新的替代方案產生等。明茨伯格為決策提供了一個清晰明確的過程視角，為管理活動的決策階段給出一套完整的模式參考，他創新性的決策過程理論構建對于政府政策制定實踐具有深遠的借鑒意義。通過對明茨伯格決策過程理論的梳理，為街區制政策過程的分析提供了一個較為清楚的邏輯框架，該政策的制定經歷了上述識別階段、形成階段以及選擇階段的相應歷程，也存在需要進一步強化的、更為完備的決策步驟。現從決策過程理論視角對我國的街區制改革政策的制定過程加以分析，探討實踐中決策過程的細節流程，為促進政府科學決策提供合理可行的方案。

二、城市規劃街區制改革的決策過程分析

按照明茨伯格的決策過程三階段模型，對于我國城市規劃的街區制改革政策進行制定過程方面的分析：

1.開放封閉小區以緩解“城市病”——問題識別階段。中國城鎮化經過多年日新月異的發展，取得了可觀的成績，但城市問題也逐漸累積，特別是產生了環境污染、交通堵塞、社會階層隔離等制約城市發展的深層次問題，這些問題又稱“城市病”。其中，交通擁堵問題尤為嚴重，使得公民的出行時間和成本增加，嚴重影響城市交通的正常運行和公民的生活質量。政府為了解決這一問題，曾出臺交通擁堵收費、私家車限行等政策，由此可見，黨中央、國務院早已認識到這一問題的嚴峻性，并認為此問題急需解決。診斷歷程中，在搜集了大量信息的基礎上，尋求問題解決的突破口。中國的大城市北京與國外的東京、巴黎、華盛頓等城市相比，主干道面積并不輸于后者，但道路總面積卻小于后者，問題的關鍵在于路網結構，高效的路網結構通常密度高，或毛細血管發達，通達功能強。中央在調研階段，確實“發現了封閉小區和單位大院存在的切實問題”，即封閉式小區和單位大院的封閉性使得原本道路總面積較大的城市道路可利用率降低，導致交通堵塞加劇。因而確定從封閉式小區和單位大院著手，改變城市路網結構，增強交通運行效率。

2.經驗借鑒基礎上的城市規劃——方案醞釀形成階段。街區制改革這一方案是在搜尋借鑒國內外成功案例的基礎上，充分考慮中國現實情況而設計產生城市規劃方案。我國住房和城鄉建設部認為，街區制是對世界城市規劃經驗的總結，也是發達國家通行的做法。目前，街區式住宅在國外已成熟發展，美國紐約、德國柏林等均有享譽世界的街區。從國內來看，廣州、青島、濟南等一批城市根據本城市的具體情況推行了緩解交通擁堵的“交通微循環”政策（在交通較擁堵的區域，將小區內部的城市支路與城市主干道相結合，形成交通網絡，對部分車輛進行分流，達到緩解交通擁堵的目的）；不僅如此，中國自古就有“街區”的概念，中國傳統的街區講究的是“天人合一、情景合一”，比如蘇州的平江歷史街區，采用開放的形態，將生活、休閑、工作等功能都融入其中。因此，“街區制”既有國外的成功經驗，又有國內的相關實踐與歷史基礎，為解決交通問題提供了借鑒。在經驗借鑒基礎上，結合我國實情，提出原則上不再建設封閉小區，已建成的封閉小區逐步開放的政策落地設計。住房和城鄉建設部部長陳政高說，《意見》是住房城鄉建設部會同29個部門在深入調研和認真總結經驗基礎上起草而成，明確了城市規劃建設管理工作的指導思想、基本原則、總體目標和重點任務。

3.基于對國情充分考慮的最終方案——決策選擇階段。《意見》作為中央城市工作會議的配套文件，須遵循會議所提出的“健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序”，街區制作為城市規劃的一大變革，也必然按照合法程序進行。對于“城市病”，中央決策層從發現問題到出臺政策解決問題，經歷了較長的決策醞釀期。改革開放至今，城市發展過程中各種問題涌現，從嘗試提出各種方案，并對于封閉式小區的存續與否、全面或部分開放等進行甄別，到住建部等部門經過詳細的調研工作，發現封閉式小區和單位大院帶來影響，比較借鑒國外的先進經驗（美國第五大道、日本幕張濱城住宅區的改革經驗等）的基礎上決策層對開放小區實行街區制進行判斷評估，向決策咨詢機構及有關專家征集意見，最終確定街區制改革政策作為改進城市規劃工作的一大重要舉措，經過權威機構的發布形成《意見》中的一個組成部分，將其合法化，成為正式的、權威性強的公共政策。

4.過程回溯導致反復評估設計——決策過程中的動態因素。在任何政策正式出臺之前，中央決策層或多或少的意見分歧是常見的，中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍參與《意見》的研討，據楊保軍介紹，在《意見》討論階段，不少人就對“打開建成小區”表達擔憂。意見的沖突常常導致決策中斷，從而返回決策過程的上一步，重新評估選擇、重新設計方案甚至重新識別問題。街區制政策在出臺之前，遇到意見分歧是難免的，決策層及其“智囊團”經過對政策進行反復的評估與設計，借鑒國外成功經驗的基礎上最終確立起符合中國國情特色的街區制改革政策，實現外來經驗的“本土化”。可以注意到，街區制改革的政策目標規定得十分模糊，從“原則上不再建設”、已建成的“逐步打開”等措辭上可以看出，為了兼顧各方面的需求，中央政策保留了相當的余地，這樣在具體的執行過程中，政府部門具有較大的自主權和靈活性，從而能夠“因地制宜”地改變政策的模樣。由于政策在執行過程中出現各種意想不到的后果， 政策制定者就根據執行情況，隨時對政策進行調整或修訂，這也是政策通常體現出多樣性和多變性的原因。

三、街區制改革政策的決策過程完善路徑探討

經過上述分析，對城市街區制規劃的決策過程有了一定的了解，從分析中以及政策出臺之后產生的輿論爭議可見，雖然中央出臺街區制改革政策出于改進城市規劃布局，有效解決“城市病”等社會問題，有其前瞻性所在，但在具體的決策過程方面也存在著有待進一步完善之處。針對各個決策階段可能存在的問題，從三階段的各方面歷程入手，提出完善決策過程的建議。

1.敏銳而正確地識別問題，做好充分的調研準備。從某種意義上說，問題的識別比問題的解決更加重要。因為這一階段決定了問題解決的思路，需要做好充分的調查工作，包括針對不同地區或不同特色城市可能實行的不同決策方案。而政府在這一過程中的工作往往難以在正式的政策文件中得以體現，也往往由此導致社會的政策困惑甚至政策誤解。所以對于街區制政策而言，一方面，對于政策問題的診斷歷程，政府缺少必要的解釋因而對于在問題識別過程中的調研工作、信息收集工作等的充分性能否保證，民眾可能存在質疑；另一方面，可能是出于《意見》宏觀性較強的原因，對于不同地區、不同類型城市的針對性方案并未提出。城市規劃問題是城市建設與管理過程中的關鍵，為了體現決策的慎重性：一是需要進行更充分的調研，進行更深入、更全面的資料收集。二是健全政府新聞發言人制度，對于政策出臺整個過程做出必要的解釋，增強政策合理性，也有助于群眾對政策的理解和支持。三是由于地區差異性大，城市特色不同，所以在問題診斷的時候不能忽略差異，收集信息要全面，針對不同的地區、城市進行有代表性的調研工作，并依據調研工作提出相應的政策方案上的說明。

2.結合國情，形成有中國特色的“本土化”政策。在方案形成階段備受爭議的是，其一，中國的城市現狀是否適合借鑒國外的街區制，在我國城市規劃既已落定的情況下，強行改變規劃變動太大，實施難度較高；其二，借鑒歐美街區制固然有其優越性，也確實能解決交通等問題，然而，中國人普遍保有住宅封閉的傳統，要改變這種觀念，必然不是易事，這就牽涉到借鑒的國外政策能否順利“本土化”的問題。因此，對于形成階段，針對性地提出如下完善對策。一是街區制的設計施行，避免將街區制生搬硬套，應結合我國國情，建立有中國特色的街區制。因地制宜，尊重產權秩序為先，不搞“一刀切”。承諾在開放社區之前充分尊重業主意愿，對如何推行街區制進行更深入的磋商與探索，積極征求城市規劃專家、法律專家、建筑設計專家等的建議。二是政府積極承擔公共責任，方案設計中將開放后的安全問題考慮在內，承諾提供公共管理服務，將安保問題解決方案提出，減少小區居民對于開放小區的后顧之憂，減輕其對于政策方案的抵觸。打開小區“有形圍墻”之前先打開居民心中的“無形圍墻”。

3.重視方案評估試點，充分征求民眾意見。進入方案選擇階段，在甄別篩選這一歷程，爭議點在于，如何確定街區制的方式是最佳的方案，在試點工作做的不夠充分的前提下借鑒國外的經驗能否在中國順利“落地”？而在方案評估的過程中，至少需要考慮幾個重要方面：其一，建設開放式住宅小區，公共管理需將封閉式小區物業所承擔的治安、環衛和路面養護等責任承擔過來，且保證服務質量不下降，而政府對于自身的配套能力有待進一步評估；其二，街區制將會引致城市空間體系發生根本性的改變，包括道路網絡、商業空間格局、基礎設施布局以及人的行為和活動習慣等，因此，評估必須全面；其三，政策的民主性、科學性要求利益相關者代表、有關方面專家在決策發生意見沖突時參與到與官方決策層的磋商中，而現有決策過程尚局限于上層；其四，對于民眾的權益維護和損失補償方案，尚待進一步的評估商榷。因而，在權威機構確定發布政策之前，以下幾個方面應當加以補充以增強決策的合理性：一是做好試點工作，及時反饋，注重地區差異性，不能一刀切。試點的目的在于得到關乎政策可行性的正反饋或負反饋，由此進行政策的推動或修正，需要進行及時的試點反饋，從而增強政策說服力或者及時修正完善政策。此外，中央在政策決策時，需要注意城市的差異性，針對性地制定相應的政策，切忌一刀切。二是尤為重視方案的評估過程，包括復雜性、可行性、適應性、合法性評估。對于政策復雜性，必須理清思路，從政策目標到方案設計必須有一個比較明確的把握，對政策方案的實施條件，比如街區開放后公共管理力量的配給、多方利益關系的有效協調等要有切合實際的評估；對于政策可行性、適應性，在借鑒國外街區制經驗的同時必須結合現有實際情況分析政策落地難度以及民眾的接受情況；對于政策合法性，開放街區是否意味著與現行《物權法》小區公共區域業主共有權的規定相違背，從決策階段就應當增強政策合法性評估，必要時引入司法解釋，增強政策合法性，減少民事爭議。三是政策的磋商過程引入利益相關者代表、有關方面專家共同探討，積極征求民意。《物權法》中規定，小區道路如果沒有明確規定屬于市政道路的，產權屬于全體業主。對于已建成的小區，可以通過民主聽證會或民意調查的方式，讓群眾參與到政策的磋商中來，同時，政策制定的民主化利于爭取民眾支持，減少政策阻力。此外，積極向城市規劃、法律以及道路交通等方面的專家征詢意見，以此來加強政策方案論證的說服力。四是權衡公私兩方利益，政策制定的同時妥善考慮對于政策利益相關者的補償方案。劃撥土地使用權是無償取得的，這個使用權政府可隨時收回，只要適當補償即可；對于出讓土地使用權，政府強制收回時必須是出于公共利益的需要，收回中還需要論證，并進行補償。補償包括退回土地使用權剩余年限的土地出讓金、給小區居民帶來不便的補償與補救、道路建設成本，包括如噪音、污染等一系列問題，都要統籌進行。

4.積極應對動態因素影響，做好方案的不斷調整和完善。將決策中斷與反饋循環看作完善決策的方法，妥善制定政策，體現決策的慎重性和嚴謹性。決策遇到決策層意見沖突或政策資源不足而出現的暫時性中斷并非壞事，這說明政策可能還不夠成熟，需進一步的改進和磋商，不應當將決策階段的循環完全看作是決策效率的降低，任何決策，尤其是涉及到公共利益的政策的決策，都應當是經過反復試驗和充分考量的。政府所要做的，就是在做好各種政策準備（包括決策所需的信息、充足的政策資源、積極的反饋工作等）的前提下，積極應對各種動態因素的影響，必要時進行決策過程的回溯，調整和完善當前決策。

四、結語

城市規劃的街區制改革政策，是爭議較多的一項政策，以該政策為分析實例，以明茨伯格的決策過程三階段理論為框架基礎，著力分析了該理論在具體的政策決策過程中的應用，從政策的產生過程角度來找出決策種種問題所在：問題識別階段的調研和信息收集不足，方案形成階段的經驗借鑒可行性問題，決策選擇階段試點工作不足、方案評估不完備，動態因素導致的決策中斷及易產生的政策多變性等。進而從問題識別的準確性、決策方案形成過程的科學性、最終決策選擇的謹慎性，以及對動態因素的考量等方面提出相應的完善建議，對于決策層來說，需要從政策的爭議中找尋決策階段可能的完善方法，對于后期決策細則的出臺以及其他政策方案的制定提供借鑒。街區制政策作為對于國外城市規劃經驗的有益借鑒，如何使其在中國范圍內順利落地，實現政策的本土化，進而達到解決交通堵塞等“城市病”的政策目標，仍需要進一步的政策論證和籌劃。在這個過程中，政府應積極承擔起公共責任，充分考慮各方利益訴求與權益維護的基礎上，進一步細化方案細則，推動政策的順利“落地”。

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