基于社會分層視角的湖南住房保障制度探討

摘 要：住房問題是基本的民生問題，湖南住房保障制度的完善應以社會分層理論為指導，正確對被保障對象進行層級劃分，并依據湖南實際情況設計合理的保障性住房產品和運行監督體系。

關鍵詞：社會分層 住房 保障制度

人類基本的生產需求包括“吃穿住行”，住房的需求是僅次于吃和穿以外的重要的生存需求。隨著改革開放的深入，城市化進程也在加速，由于城市生產的需求和人口偏好的要求，導致人口流動也在加速。越來越多的人涌入城市，原本以單位為載體的住房保障制度已不能適應發展的需要，取而代之的是新型的保障性住房體系制度和商品化、市場化的房屋體系制度。現階段，全國房價不斷攀升，越來越多的常駐中低收入家庭和流入人口不能解決住房問題，住房矛盾直接成為了社會的不穩定因素。本課題組根據對長沙、株洲等典型城市的調查結果，運用社會分層理論，探討適合湖南省情的保障性住房制度的完善途徑。

一、保障性住房發展面臨的主要問題

1.保障性住房發展的速度相對緩慢，銷售量占普通住宅的比重逐年下降。2004 年是我國房地產市場一個具有轉折意義的年份，自 2004 年之后我國的房地產市場開始迅速繁榮，因而帶動了整個商品房市場的火爆。與此相反的，卻是我國經濟適用房的銷售量連年下降。根據國家統計局公布的數據，我國經濟適用房的銷售面積從 2000 年的 3760 萬平方米下降到 2009 年的 3012 萬平方米，下降了 20%；經濟適用房的銷售面積與普通住宅銷售面積比也有 2000 年的 23%下降到 2009 年的 4%。

2.保障性住房投資額的增長速度遠遠落后于住宅投資額的增長速度，且與住宅投資額的比重連年下降。隨著我國保障性住房體系的逐步確立，我國逐年加大對保障性住房的建設力度和投資力度，特別是 2007 年《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的出臺，更是為保障性住房建設提供了強大的力量支持。但是同其他住宅項目投資額相比，保障性住房的投資力度則顯得十分不足。根據國家統計局公布的數據，1997 年，保障性住房建設投資額 1894595 萬元，占住宅投資額 15393805 萬元的 13%；到 2007 年，保障性住房建設投資 8209260 萬元，占當年住宅投資總額的 5%。到 2009 年，該比重則下降到了 4.4%。

3.保障性住房的用地供給不足。保障性住房用地的有效供給是維持保障性住房建設的根本因素之一。但近些年來，由于地方政府為了追求政府業績，往往把地皮收入當成了重要開財政收入來源，因此，保障性住房的用地問題成為了困擾保障性住房建設的難點。我國保障性住房在用地計劃目標中的比重嚴重偏低，這些導致了建設保障性住房的干勁不高，效率低下。

4.流動人口購買保障性住房的戶籍歧視問題。現階段保障性住房的目標人群，還是城市戶籍人口，而沒有考慮為外來流動人口尤其是農民工提供保障性住房。大規模搞保障性住房建設，即使是房租較高的公租房，要做到收支平衡，確有相當難度。當然，如果把保障性住房限定在一定范圍，并采取多元化低成本融資手段，做到盈虧平衡，仍是有可能的。但如果中央要求地方全面擴大保障性住房覆蓋，則面臨以下幾個問題：首先，它將大大降低政府的商品住房用地出讓金，這也是很多地方為什么不愿意大搞保障性住房的原因；其次，如果保障性住房租金或價格大大低于市場價格水平，那么不僅政府缺乏激勵供應，還會進一步帶來分配上的扭曲，結果是需要住房的人住不進去，不需要的人反而多得了；最后，一方面政府很難有效管理保障性住房，另一方面地方政府未來還不得不迫于外來人口的壓力需要繼續建設。因為一個健康的房地產產業發展模式，是保障性住房只面對那些連市場水平租金也付不起的最低收入階層。絕大多數家庭的住房，無論是購買，還是租住，都應該而且也能夠通過房地產市場來解決。

二、湖南保障性住房對象的社會分層

所謂社會分層是指社會成員、社會群體因社會資源占有不同而產生的層化或差異現象，尤其是指建立在法律規范基礎上的制度化的社會差異體系。而社會分層的本質則是關于人們之間的利益或資源占有的關系，它的核心是為人與人之間，以及人與資源之間的關系建立起秩序。也就是說，社會分層在最根本的意義上是關于資源和利益是經由何種過程在人與人、人與群體以及群體與群體之間獲得配置的。因此，這也就意味著社會分層的存在必然會帶來社會不平等，因為，資源不可能是無限可滿足的，利益也不可能總是協調一致的。韋伯的社會分層理論告訴我們，資源分配的不均衡是社會分層的基礎和依據，湖南作為我國中部的農業大省，經濟發展上要優于大部分西部省份，但與東部沿海經濟發達省份有一定的差距，且就省內情況而言，地區發展的不均衡特征也非常明顯，因此，采用社會分層理論來完善住房保障制度，是完全可行的。

按照韋伯的這一社會分層理論，課題組在對長沙等地進行實證研究的基礎上，把住房的需求群體做了以下劃分。

1.一類層級群體：收入較高且較為穩定的群體。這類人群一般具有穩定的高收益，支付能力和抗風險能力都較強，一般具有較高的社會地位，在其生活的一定范圍內具有較高的社會聲譽。他們對住房的追求更多地表現為提升生活品質，因而高品質的商品住宅是他們的首選。

2.二類層級群體：收入水平中等且較為穩定的群體。這類人群收入不算高但基本夠花，有穩定的工作，具有一定的抗風險能力和社會地位。依靠自身能力完全可以解決住房問題，但不是太寬裕。對住房的追求更多的是關注高品質商品房。

3.三類層級群體：收入水平一般或者收入狀況不太穩定的群體。這類群體通常需要借助外力（如家庭的支持或者國家的援助）的作用才能解決自身的住房問題。城市的大多數普通的工薪階層均可劃為此類。他們努力工作，但年均收入水平基本維持或略高于城市人均收入水平，具備較低的抗風險能力。

4.四類層級群體：收入水平較低且具備本地戶籍的群體。這類人群收入水平大多在城市人均收入水平以下，抗風險能力較弱，但符合當地的公共租賃房或者廉租房享受對象的條件，有機會通過現行的住房保障政策解決住房問題，少數人具備購買經濟適用房或者限價商品房的條件。

5.五類層級群體：收入水平一般，不符合當地經濟適用房的購買條件，也不能享受貨幣直補的政策優惠，而且不具備商品住宅的支付能力的主體。

6.六類層級群體：收入水平低但不具備本地戶籍的群體。這類人群一般生活在社會的最底層，他們為城市的發展發揮了不可替代的作用，從事著當地人不愿意從事的基層操作性工作，工作條件艱苦，工作環境惡劣，且收入水平較低，由于不具備本地戶籍，無法享受當地的住房保障政策，大多租住城郊的平房或城市大廈的地下室。

三、保障性住房制度的完善對策與建議

1.構建多層次的保障性住房產品，滿足不同社會層級的需求。在理論上，湖南省現行的廉租房制度解決了最低收入家庭的住房問題，經濟適用房制度解決了中低收入家庭的住房問題，限價商品房制度解決了中等收入家庭的住房問題。但實際上，不僅現實的效果與制度的理論設計有著較大的差距，而且在現行制度界定的范圍之外，還存在有這樣的“夾心層”：不符合廉租房享受條件也不符合購買經濟適用房條件的群體；不符合經濟適用房購買條件但卻買不起限價商品房的群體。因此，解決這些夾心層的住房問題，需要我們在立足湖南現狀的基礎上，設計出多層次的保障性住房產品，才能真正滿足人民群眾的現實需要。實現每一個社會層級都有相對性的產品。按照社會分層理論和課題組探討的湖南保障性住房需求對象分層結果，我們認為一類和二類層級群體，由于其具有較強的抗風險能力和支付能力，因此，主要依靠住房公積金制度作為解決住房問題的保障制度。對于三類層級群體來說，這類群體具備了一定的經濟基礎，少量人能通過住房公積金制度購買一般商品住宅，而大部分人必須依賴經濟適用房制度解決基本的居住問題，或者依靠政府的貨幣直補政策。但這一群體通常不符合公租房或者廉租房的條件。四類層級群體在城市人群中數量上僅次于三類層級群體，這一人群中主要依靠公共租賃房和廉租房解決早期的住房問題，少數人具備購買經濟適用房或者限價商品房的條件。五類和六類層級群體是兩類比較特殊的群體，一般而言他們在城市生活中很難找到歸屬感，在現行的政策體制下他們大多被排除在國家保障的范圍之外，而現實的生活中他們一方面為城市發展發揮了不可替代的作用，同時自身的居住問題卻得不到解決，因此，政府在公共租賃房和廉租房的管理中應重點考慮并關注這些人群。

2.引導居民樹立正確的住房消費觀念。近些年房地產市場的蓬勃發展，讓很多人產生一種錯覺，即住房升值的空間巨大，購買房屋是穩賺不賠的。這種市場發展帶來的短暫的利益讓很人多忽視了房地產投資所固有的巨大風險，由此加劇了房地產市場的交易熱，甚至形成了不合理的投資熱潮，一部分人因此淪為“房奴”，生活質量大大下降。因此，引導居民樹立正確的住房觀念，理性看待購房與租房之間的關系，是解放“房奴”、實現最廣大人們幸福感的渠道之一。在近些年的房地產市場發展過程中，城市居民往往在購房上存在這很多誤區，一是買漲不買跌。似乎買房者都不是理性經濟人，買了房的無不盼望房價大漲，越高越好。沒買的人則盼望房價大跌，很少有人能冷靜下來分析房價的漲跌趨勢。這樣的情況在買房時就很容易掉進開發商的陷阱里，一旦開發商制造市場緊張氣氛，購房者就會害怕自己不買別就沒有機會了，便不管多少價錢都匆匆忙忙地出手買房了，結果就是被開發商宰，多花冤枉錢。二是不關注國家政策。其實中國的房地產市場還不完全是商品市場，在很大程度上會受到政府政策的影響。政府政策在房價漲跌中扮演了重要的角色，只有了解政策才能使自己不至于遭受損失。不了解政策，盲目跟風者，結果不言而喻。三是攢足錢再買房。現在，這種觀念雖然有所改善，但依然存在。攢足錢再買房，對于大多數老百姓來說，不知道要在多久以后才能住上房。四是盲目跟風炒房。看到房市火熱，別人炒房賺了錢，覺得炒房很輕松就能賺大錢，把自己辛苦攢的錢拿出來盲目炒房。殊不知炒房是一個很專業的活，一不小心就可能被套，投資者會承受很大的風險。因為房子變現手續復雜，稅費繁多，周期長，碰上調整，或者你的眼光不準，你就很難脫手，最后只能被動的“炒房炒成房東”。五是迷信權威專家和媒體。六是租房不如買房。多數情況是這樣，但是在當前樓價非理性上漲的情況下，還是租房更劃算。市民購房觀念的樹立，不僅僅取決于市場和其受教育程度，也收到政府和媒體宣傳的影響。因此，政府和媒體發揮正確的引導作用，是必不可少的途徑之一。

3.統籌規劃政府財力，建立多渠道資金利用和監管通道。保障性住房建設，需要投入大量的資金，如果不理順資金籌集渠道，并建立暢通的融資機制，這項工作將很難進行下去。2008年以來，國家要求保障性住房建設要多渠道籌集資金的論調一直沒有變，事實上在我省保障性住房的建設中，除了各級政府的保障性住房專項資金外、還存在地方政府債券、市縣公共預算、土地出讓金收益、住房公積金增值收益等多種資金投入形式。盡管如此，相對于蓬勃發展的商品房市場和基數龐大的保障性住房需求市場而言，這些投入還只是杯水車薪，不僅如此，投入市場的這些資金如何合理的監管，確保提高運行效率，也是亟待解決的一個重要問題。因此，積極推進投資主體多元化，比如進一步創新財政支持方式，統籌中央和省級財政專項補助資金，對參與保障性安居工程建設的各類投資主體直接予以財政補助或貸款貼息，以及運用土地出讓金和其他稅費優惠政策，引導帶動社會資金投資發展保障性安居工程，建立健全保障性安居工程建設的長效機制。引導各類投資主體在工業園區、開發區建設公共租賃住房。在新增商品住宅和棚戶區（危房）改造項目中按規定比例配建公共租賃住房和廉租住房。鼓勵住房困難職工較多的國有企事業等單位利用自用土地或劃撥供應土地，自籌資金建設公共租賃住房。鼓勵農村集體經濟組織在城市近郊和衛星城鎮，利用集體建設用地集中建設面向外來務工人員的公共租賃住房等等，應成為各級政府考慮的一個重要課題。

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作者簡介：周向群（1978—），男，湖南邵陽人，長沙民政職業技術學院物業管理系講師，管理學碩士，主要研究方向：房地產經營、物業管理。

※基金項目：2013年湖南省情與決策咨詢課題（課題號：2013BZZ136）.