公眾參與城市管理中的“惡意舉報”問題研究

摘 要：隨著社會的不斷發展和城市管理水平的逐步提升，公眾參與城市管理問題越來越得到人們重視，在促進政府職能轉變和構建服務型政府中也發揮著越來越重要的作用。然而，“惡意舉報”問題作為公眾參與城市管理當中的一類特殊問題，一直有著不可忽視的危害和影響。本文從北京市公眾參與城市管理中的“惡意舉報”問題出發，探討惡意舉報產生的危害、原因和解決途徑。

關鍵詞：城市管理 公眾參與 信息公開 惡意舉報

對城市管理的范圍界定一直沒有統一的說法，概括起來主要有廣義和狹義兩種定義。廣義的城市管理是一種經濟、社會和環境的多為管理，是指以城市公共設施和公共資源為重點對象，以發揮城市綜合效益為目的的綜合管理。狹義的城市管理主要是市政管理，通常包括城市規劃管理、市政設施管理、環境衛生管理、園林綠化管理、公共秩序管理、生態保護管理、公用事業管理等。本文所研究的公眾參與問題主要定位于狹義的城市管理范圍，就北京市而言，主要行使城市管理職能的公共部門為北京市城市管理綜合行政執法局及下屬的各區縣執法局和各街鄉執法隊。公眾參與、公共參與，是指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。公眾參與一直是學術界的研究熱點，起源于古希臘雅典城邦的直接民主模式，十九世紀出現了黑格爾的市民社會理論、密爾的代議制民主理論等，進入二十世紀惡意來，新公共管理理論、新公共服務理論、治理理論、公民文化理論、哈貝馬斯的公共領域理論和卡羅爾·佩特曼等學者的參與式民主政治理論都對公眾參與的理論和實踐發展做出重大貢獻。

一、公眾參與城市管理的意義和主要做法

1.公眾參與城市管理的意義。公眾參與城市管理，一方面可以提高公眾的民主參與、自我管理、自我服務意識、素質和能力；另一方面也可以促進政府職能轉變，確保政府公共決策的民主與科學，協助政府履行好各項管理、協調、服務職能，構建一個體現責任、服務和法治理念的公共服務型政府。

2.北京市城市管理系統落實公眾參與的主要做法。

2.1加強信息公開，探索建立城市管理“四公開、一監督”。將城市管理責任部門清單、責任部門的執法職責和查處標準、責任部門的城市管理網格化機制及責任人和責任部門進行公開，并對相關責任人和責任部門的城市管理執法數據進行“月檢查、月曝光、月排名”的公開。

2.2列入績效。2014年6月起，開始實施新的《北京市城管執法系統考核評價辦法》，該考核中將熱線數量、群眾滿意率、督辦案件等由市民評價指標納入評估考核體系，以期更為全面的評估執法實效。

2.3獎勵參與。北京市城管執法局開始對符合條件的熱線舉報進行獎勵，更加鼓勵公眾參與城市管理。舉報人可通過登錄北京市城市管理綜合行政執法局官方網站、撥打熱線、來信等方式向城管執法機關舉報違法行為，對違法案件發生于本市行政區域內，有明確的舉報對象、具體的舉報事實和線索，舉報內容事先未被城管執法機關及相關部門掌握，舉報內容經查證屬實并有處理結果。

二、公眾參與城市管理中“惡意舉報”問題的危害

1.惡意舉報案件案例。“惡意舉報”案件是舉報人為達到其目的，故意偽造或捏造，連續向有關部門反映不實的內容和不存在的問題。下面為北京市“惡意舉報”實際案例：舉報人肖某，女，原北京市某機械廠職工，居住在該機械廠分配的職工宿舍小區內。在2011年、2012年、2014年的夏季，舉報所住樓前三家飯店進行露天燒烤，經過轄區朝陽區城管執法隊調查核實，三家飯店均無燒烤設備，也無露天燒烤行為。通過了解情況，肖某因認為店面應該分配給其個人進行經營故多次舉報。轄區執法隊區執法隊將情況向區城管執法局進行書面說明，經情況核實認定此類案件為“惡意舉報”案件。

2.惡意舉報的危害。“惡意舉報”是在公民參與城市管理過程當中產生的一類特殊問題，雖然從側面也同樣反映出公民參與城市管理趨勢的不斷增強、公民參與愿望的提升，但就“惡意舉報”問題本身而言，給包括城市管理工作在內帶來了不容忽視的危害或損害。占用公共資源，影響行政效率。從上文中北京市城管局對于落實公眾參與的各項舉措，以及對群眾舉報案件的重視來看，“惡意舉報”實際上是一種惡意的“搭便車”行為。在被確認核實為惡意舉報案件之前，舉報者往往連續多次撥打舉報電話，或者通過信訪、領導信箱等諸多方式，占用了本該反映正常訴求、舉報事實案件的平臺。多種渠道、各級機關同時反映，每一個部門每一次舉報都需要有案件交辦、督辦、回復回訪等行政程序，惡意舉報案件在上下級之間、不同權屬的同級部門之間上下交辦、橫向協辦，影響了行政部門辦理其他正常事務的相率。影響績效考核，損害公共部門形象。上文提到過北京市城管執法局將案件舉報數量、群眾回訪滿意率、重復案件數量等作為了考核基層執法隊績效的重要指標。在惡意舉報案件當中舉報次數多，且因為私人利益或者無理要求無法得到滿足，熱線回訪不滿意，這些都影響了考核結果。惡意舉報案件的舉報人還會向上級機關、信訪部門、媒體網絡等進一步表達自己不滿，同時投訴行政機關“不作為”，損害公共部門和工作人員的形象。

三、惡意舉報問題的主要原因和解決途徑

1.“惡意舉報”問題產生的主要原因。“惡意舉報”反映的問題往往不存在或者與事實不符，但實際上反映的是舉報人的利益訴求。這種利益訴求既有歷史遺留問題也有新產生的矛盾，比如商販惡性競爭、鄰里矛盾等等，舉報人多是所在社區的“兩勞”釋放人員，往往對政府不滿、對執法機關不滿。也有部分離退休職工，甚至高學歷高職務人員，他們掌握的公眾參與渠道較多，更擅長綜合運用各種方式進行投訴舉報。

2.“惡意舉報”問題的解決途徑。

2.1綜合治理，源頭解決。惡意舉報案件因為往往涉及到個人利益訴求，公共部門特別是執法機關和窗口單位要在處理公眾利益訴求時要兼顧不同層次的需求，妥善處理好矛盾，正確區分舉報人的正常舉報和惡意舉報，處理好舉報人的合理訴求和無理要求，從源頭上減少惡意舉報問題的產生。

2.2及時查清，協調處理。惡意舉報往往多次、多渠道進行投訴，因此執法機關在調查處理過程中，需要與社區、公安等不同部門協調核實事實，查明實際情況，并及時反饋至上級部門。負責核查舉報案件的部門應及時到現場核查，避免惡意舉報案件帶來的影響進一步擴大，同時將類似內容的舉報案件合理過濾，避免公共資源的再次占用。

2.3建立一定的懲戒機制。目前城市管理當中惡意舉報未能像公安部門的惡意舉報案件得到相應法律制裁，只是單純的將與已被確認為惡意舉報案件描述相同的案件過濾，不再作為重復舉報案件影響基層執法隊的考核，但對于惡意舉報的相對人沒有懲戒作用。應當建立對惡意舉報人和惡意舉報案件的備案備查制度，多個執法單位和部門共享信息，避免惡意舉報案件的多渠道來源。同時增加惡意舉報人的舉報成本，采取一定的懲戒措施。

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作者簡介：仇法鑫（1988—），男，漢族，山東省淄博市，研究生在讀，研究方向：公共管理。