公共服務(wù)政策差距對京津冀協(xié)同發(fā)展的制約機(jī)制探討

王夢甜

摘 要：本文從京津冀協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀分析入手，明確了京津冀三地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡的問題，之后探討了公共服務(wù)政策差距對京津冀協(xié)同發(fā)展的制約機(jī)制，明確了消除公共服務(wù)政策差距的重要性和必要性，最后提出了促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的平等發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) 政策差距 人力資源 京津冀 協(xié)同發(fā)展

黨的十八大將“京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略”提升到了國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要性。但就目前來看，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的不均衡性問題十分凸顯，本文從公共服務(wù)政策及資源配置的角度來分析了其發(fā)展失衡的誘因，探討了公共服務(wù)政策差距對京津冀協(xié)同發(fā)展的制約機(jī)制，旨在為促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施提供參考。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀分析

“京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略”已經(jīng)提出了十年有余，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展的必要性和重要性，并對其發(fā)展方向做出了指示，強(qiáng)調(diào)京津冀地區(qū)在協(xié)同發(fā)展的過程中要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施相互連通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互互補(bǔ)、公共服務(wù)共享建設(shè)等，這指明了京津冀協(xié)同發(fā)展的重要方向和措施。其中資源要素對接對流和公共服務(wù)共享建設(shè)兩點(diǎn)重要指示不僅指明了京津冀協(xié)同發(fā)展方向，同時(shí)指出了當(dāng)前京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵問題，即公共服務(wù)政策差距問題和資源配置失衡問題，這是制約京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵因素所在。就目前來看，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的不均衡問題十分顯著，北京和天津有著大量的公共服務(wù)資源，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十分快速，而河北省則存在著人力資源、技術(shù)資源、產(chǎn)業(yè)政策資源等資源流失的問題，難以實(shí)現(xiàn)與北京和天界的協(xié)同發(fā)展，環(huán)京津貧困帶問題十分嚴(yán)重。京津冀發(fā)展失衡的原因是多方面的，從制度方面來看，其與政府公共服務(wù)政策差距密不可分，與公共服務(wù)資源配置失衡密不可分，下文來進(jìn)行具體分析。

二、公共服務(wù)政策差距產(chǎn)生的制約機(jī)制探討

市場分割理論認(rèn)為，非市場化外部因素導(dǎo)致的市場參與者交易成本的增加是市場分割的主要原因，相關(guān)研究表明，中國地區(qū)間市場分割現(xiàn)象比較嚴(yán)重，造成這一現(xiàn)象的原因與地方保護(hù)主義和相關(guān)行政干預(yù)密不可分，這不利于地區(qū)間統(tǒng)一生產(chǎn)市場的形成，阻礙了生產(chǎn)要素的統(tǒng)一劃分。地方保護(hù)主義往往會導(dǎo)致市場參與者出現(xiàn)不平等待遇，對于本地市場來說，市場參與者競爭優(yōu)勢明顯，對于其他地區(qū)市場來說，市場參與者競爭處于劣勢，這是導(dǎo)致我國地區(qū)之間市場分割問題的關(guān)鍵所在。公共服務(wù)包括教育服務(wù)、科學(xué)普及服務(wù)、社會保障服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)以及環(huán)境保護(hù)服務(wù)等等，其主要目的是滿足社會大眾生存、生活等公共需求，對于京津冀地區(qū)來說，公共服務(wù)政策差距以及公共服務(wù)配置的不合理性是制約其協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵性問題，表1為京津冀地區(qū)政府公共服務(wù)資源投入項(xiàng)目數(shù)據(jù)：

由表1可知，從橫向上來看，相較于北京和天津來說，河北省政府公共服務(wù)資源配置數(shù)量還有著較大的差距，北京、天津和河北在地理上臨近，但公共服務(wù)政策落差十分明顯。北京和天津兩地社會公共服務(wù)資源十分豐富，在較大的公共服務(wù)政策落差下，河北省居民為了追求更多的自身福利，自然而然的會選擇向北京和天津兩地遷移，這種現(xiàn)象是不可避免的，這就會導(dǎo)致北京地區(qū)和天津地區(qū)的人口增加，在核心城區(qū)的人口壓力往往呈現(xiàn)出超負(fù)荷狀態(tài)。為了避免問題的加劇，政府不得已要出臺更加嚴(yán)格的落戶政策，提升北京和天津兩地的落戶門檻，以此來限制人口流入，在這樣的背景下，導(dǎo)致越來越多的高端人才從河北省流向北京和天津兩地，造成了京津冀地區(qū)高端人才比例的失衡，從而制約了京津冀協(xié)同發(fā)展。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，隨著科技的發(fā)展，人類逐步進(jìn)入了知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人力資源的重要作用越來越凸顯，其對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的影響，技術(shù)水平、資本投入和勞動力三者并駕齊驅(qū)的現(xiàn)象已經(jīng)不復(fù)存在，人力資本代表著勞動力投入水平，其對于社會生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了決定性的作用，可以說資本投入和技術(shù)水平這兩項(xiàng)要素也取決于人力資本，人力資本質(zhì)量越高、數(shù)量越多能夠促進(jìn)科技的發(fā)展和資本投入的增加。由此可見，對于一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展來說，人才尤其是高端人才的流入是決定其經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)鍵因素，因此，要想緩解京津冀發(fā)展不平衡問題，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，解決河北省人才流失問題是關(guān)鍵。對于河北省而言，無論是在理論研究還是在實(shí)務(wù)中，大多認(rèn)為河北省應(yīng)當(dāng)正視自身資源劣勢，實(shí)現(xiàn)與北京和天津兩地的互補(bǔ)式發(fā)展，實(shí)質(zhì)上來講，這種定位和發(fā)展方向是對服務(wù)資源政策的一種妥協(xié)，這種發(fā)展方式并沒有切中問題本源，會進(jìn)一步拉大河北省與北京和天津兩地的差距。從根源上來看，公共服務(wù)政策差距是導(dǎo)致京津冀三地發(fā)展失衡的重要制度原因，這造成了河北地區(qū)大量人才的流失，因此，如何消除京津冀三地公共服務(wù)政策差距是實(shí)現(xiàn)其協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵所在。

三、形成制約機(jī)制的原因探討

1.區(qū)域政策法規(guī)的缺失和沖突。區(qū)域政策法規(guī)的完善是推進(jìn)京津冀公共服務(wù)政策一體化實(shí)現(xiàn)的重要保障，但從實(shí)際方面來看，區(qū)域政策法規(guī)的缺失問題比較凸顯，中央層面雖然出臺了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，但地方層面上，北京、天津與河北省三地并沒有出臺針對性的政策文件，區(qū)域政策法規(guī)缺失，這會導(dǎo)致以下問題的出現(xiàn)：首先，會導(dǎo)致生產(chǎn)制度空白，使得京津第三地公共服務(wù)的供給程序和標(biāo)準(zhǔn)不清晰、不統(tǒng)一，嚴(yán)重影響了區(qū)域之間的對接；第二，區(qū)域政策法規(guī)的缺失會導(dǎo)致政府職能缺位，難以明確政府提供公共服務(wù)的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，難以保證公共服務(wù)相關(guān)工作的有效落實(shí)；第三，地方政法規(guī)的缺失嚴(yán)重影響了公共服務(wù)政策的權(quán)威性，對政府等公共服務(wù)供給主體難以形成激勵(lì)作用和約束作用。

2.財(cái)稅體制的不合理。首先是分灶吃飯財(cái)政體制的影響，地方政府主要負(fù)擔(dān)公共服務(wù)攻擊，北京和天津有著資源疊加優(yōu)勢和功能多樣化優(yōu)勢，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，在公共服務(wù)供給的過程中能夠獲得充足的財(cái)政支持，而對于河北省來說，受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和資源薄弱等不利因素，難以保證公共服務(wù)的有效支出；第二是對公共服務(wù)的不重視，在GDP導(dǎo)向下，地方政府面臨著巨大的經(jīng)濟(jì)增長壓力，過于注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕視公共服務(wù)，在公共投資的過程中會影響GDP的增長，加重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，因此地方財(cái)政政策往往不重視公共服務(wù)。

3.政績考核制度的偏差。以GDP為導(dǎo)向的政績考核制度一直存在，地方政府的公共服務(wù)職能不凸顯，近年來，各地加緊建設(shè)服務(wù)性政府，探索服務(wù)型政府的考核制度，但受到政府之間績效考核體系難以建立以及權(quán)責(zé)不清等問題的影響，當(dāng)前政府的政績考核制度依然以GDP為主導(dǎo)，這嚴(yán)重抑制了政府對公共服務(wù)職能的形式，同時(shí)這種考核制度并沒有對地區(qū)之間的功能定位差異進(jìn)行考慮，地方政府更加青睞于爭取項(xiàng)目來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得京津冀區(qū)域間的無序競爭加劇，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。此外，地方政府政績考核大多以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財(cái)政狀況為主要參考缺乏公共服務(wù)均等化等考核指標(biāo)設(shè)計(jì)，相關(guān)評估政策不協(xié)調(diào)，公共服務(wù)政策差距十分明顯，這也是導(dǎo)致京津冀協(xié)同發(fā)展制約機(jī)制形成的重要原因。

四、促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的對策

針對當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展的形勢和問題，本文提出了一種“平等式發(fā)展”思路，即打破河北省、北京與天津三地公共服務(wù)資源配置不平衡、不平等的局面，這樣能夠豐富河北省公共服務(wù)資源，為河北省居民謀求更多福利，享受無差別、平等的國民待遇，從而有效解決河北省高端人才流失的問題，促進(jìn)三地生產(chǎn)要素市場的統(tǒng)一，合理配置經(jīng)濟(jì)資源，實(shí)現(xiàn)京津冀一體化協(xié)同發(fā)展。

1.宏觀對策。首先，應(yīng)當(dāng)逐步消除河北省與北京和天津兩地的公共服務(wù)政策差距，遵循習(xí)近平總書記“公共服務(wù)共建共享”的路徑方針，為實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展提供制度環(huán)境保障。第二，應(yīng)當(dāng)規(guī)范京津冀三地的生產(chǎn)要素市場，促進(jìn)生產(chǎn)要素市場的統(tǒng)一，避免過多的行政干預(yù)，以市場機(jī)制來對區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素配置進(jìn)行控制，實(shí)現(xiàn)河北省、北京以及天津三地資源要素的對接。第三，應(yīng)當(dāng)保證京津冀三地公共基礎(chǔ)建設(shè)的統(tǒng)一性，從規(guī)劃、預(yù)算管理、施工建設(shè)等各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，建立完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施，保證京津冀一體化生產(chǎn)要素市場的健康發(fā)展，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

2.微觀對策。首先，應(yīng)當(dāng)積極完善京津冀公共服務(wù)一體化相關(guān)政策和法規(guī)，三地共同編制公共服務(wù)規(guī)劃、政策和法律法規(guī)，保證北京市、天津市和河北省三地的政策法規(guī)實(shí)現(xiàn)對接，共同建立公共服務(wù)無網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，促進(jìn)公共服務(wù)政策的協(xié)同化，避免三地在制度上出現(xiàn)沖突。此外，應(yīng)當(dāng)積極建立公眾參與制度，讓公眾參與到立法中來，使相關(guān)政策的制定能夠滿足公眾的基本訴求，避免出臺的政策和制度形式化。第二，應(yīng)當(dāng)建立公共服務(wù)供給財(cái)政支持保障機(jī)制，明確中央政府和地方政府的全責(zé)劃分，對農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)加大公共服務(wù)投入，積極完善京津冀三地政府稅收橫向分享制度，消除公共服務(wù)政策差距。第三，應(yīng)當(dāng)積極推動京津冀三地公共服務(wù)資源的共享，促進(jìn)服務(wù)信息、技術(shù)以及設(shè)備等相關(guān)要素的流動，實(shí)現(xiàn)三地公共服務(wù)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)資源浪費(fèi)的情況，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化和一體化。應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)公共服務(wù)融合發(fā)展。通過試點(diǎn)來建設(shè)公共服務(wù)體系，需要遵循以下兩點(diǎn)原則，首先要合理確定公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量，促進(jìn)公共服務(wù)供給的持續(xù)發(fā)展，其次是要優(yōu)先匹配民眾迫切需求的公共服務(wù)項(xiàng)目。在開展公共服務(wù)工作的過程中應(yīng)當(dāng)合理配置資源，逐步縮小河北省與北京和天津之間的公共服務(wù)差距，均衡資源部局，保證公共服務(wù)資源能夠在京津冀三地有效流轉(zhuǎn)。第四，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)決策的統(tǒng)一性，積極發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會等社會組織參與到公共服務(wù)工作中來。在成熟的領(lǐng)域和行業(yè)中建立區(qū)域性的民間組織，實(shí)現(xiàn)多方參與。從政府層面來看，中央政府應(yīng)當(dāng)成立專門的京津冀區(qū)域公共服務(wù)專門工作小組，行使監(jiān)督和協(xié)調(diào)功能，制定無差別化公共服務(wù)政策，打破京津冀協(xié)同發(fā)展的制約機(jī)制。

五、結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前京津冀在社會、經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展存在嚴(yán)重失衡問題，河北地區(qū)人力資源流失問題十分嚴(yán)重，這與公共服務(wù)政策的差距密不可分。公共服務(wù)政策差距形成了京津冀協(xié)同發(fā)展的制約機(jī)制，因此，應(yīng)當(dāng)積極消除京津冀三地公共服務(wù)政策差距，實(shí)現(xiàn)平等發(fā)展，只有這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

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