探析構(gòu)建服務(wù)型政府的阻力因素及解決路徑

薛棟

摘 要：通過對目前我國城市土地儲備與供應(yīng)存在的諸多問題，結(jié)合筆者工作經(jīng)驗，提出了全面推行“陽光征收”工作、提高土地集約節(jié)約化利用水平，優(yōu)化土地供應(yīng)計劃，完善土地儲備制度等措施，從而較好地實現(xiàn)對土地和房產(chǎn)市場的有效調(diào)控。

關(guān)鍵詞：土地儲備制度 土地集約化 土地供應(yīng)

隨著土地儲備制度的建立，實施土地儲備是政府經(jīng)營土地資產(chǎn)、加快城市建設(shè)、有序?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃和深化土地使用制度改革的重要手段。目前，由于我國土地儲備制度建立的時間不長，土地儲備和供給運行機制不夠完善、相關(guān)理論指導(dǎo)和法律規(guī)范尚不健全，也沒有較成熟的經(jīng)驗可以借鑒，導(dǎo)致了城市土地儲備的運作缺乏超前的計劃性和規(guī)劃性，與當(dāng)?shù)氐某鞘幸?guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接不緊密，使得土地儲備與供應(yīng)顯得盲從無序，這不利于我國城市土地市場可持續(xù)、健康發(fā)展?，F(xiàn)結(jié)合實踐經(jīng)驗，就如何進一步完善城市土地儲備和供應(yīng)工作相關(guān)問題提出了幾方面的措施與對策。

一、大力推行“陽光征收”工作

所謂“陽光征收”是指在國有土地上房屋征收與補償工作中，將房屋征收相關(guān)政策法規(guī)、工作流程、補償標(biāo)準(zhǔn)以及與被征收人相關(guān)利害關(guān)系的房屋征收補償信息等內(nèi)容在一定范圍內(nèi)予以公開并接受監(jiān)督的過程。這種模式是隨著當(dāng)前社會發(fā)展形勢應(yīng)運而生的，它為我們目前的征收工作創(chuàng)造了良好的開端，體現(xiàn)了以人為本、發(fā)展為民的理念，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、維護群眾合法權(quán)益、構(gòu)建社會主義和諧社會、促進經(jīng)濟社會又快又好發(fā)展的一項重要工作。鑒于征收過程中存在的征收進度難以保障、現(xiàn)行法律法規(guī)滯后、儲備資金籌措困難、補償標(biāo)準(zhǔn)存在差異、群眾對立情緒強烈等一系列問題，必須做好以下幾個方面的工作。

1.創(chuàng)新工作機制。建立以政府為核心，土地管理部門為紐帶，多部門協(xié)調(diào)的征收工作組，各部門之間保持良性互動，協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.建立與完善現(xiàn)行法律規(guī)范或?qū)嵤┘?xì)則。在國家相關(guān)法律法規(guī)文件指導(dǎo)下，各地方結(jié)合自身實際，探索制定適合本地區(qū)的操作規(guī)程。

3. 拓寬籌資思路。要多渠道籌集儲備資金，盡量吸引社會資金參與其中。

4. 適度提高補償標(biāo)準(zhǔn)。針對不同城市地區(qū)，規(guī)范拆遷補償程序，堅持輿論先導(dǎo)，做好群眾思想工作，營造良好的征收氛圍，因地制宜地嚴(yán)格執(zhí)行補償標(biāo)準(zhǔn)。

二、提高土地集約節(jié)約化利用水平

我國許多地方的土地，存在著粗放利用、閑置浪費等現(xiàn)象，尤其是工業(yè)用地，而且低水平的“招商引資”又在某種程度上助長了這種態(tài)勢的發(fā)展。為提高集約節(jié)約用地水平，實行土地資源的嚴(yán)格管理和合理利用，國家出臺了相關(guān)文件，并積極倡導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)項目的節(jié)能、節(jié)地、環(huán)境友好。

1.提高工業(yè)土地集約利用的強度。就技術(shù)指標(biāo)而言，土地投資強度是實現(xiàn)集約用地的直接手段，土地供應(yīng)價格是集約用地的基礎(chǔ)及影響土地集約利用程度的最重要的因素之一。只有在合理的供地價格和適宜的投資強度的“雙輪驅(qū)動”之下，工業(yè)用地的供應(yīng)才能在基本滿足經(jīng)濟發(fā)展需要的同時，獲得更多的、可持續(xù)增值收益。因此，應(yīng)主要通過科學(xué)制定工業(yè)用地的價格、實現(xiàn)工業(yè)用地交易方式的市場化、有效測定土地投資強度的地方標(biāo)準(zhǔn)、完善集約用地的配套措施等方面來提高工業(yè)土地集約利用的強度。

2.大力節(jié)約房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地。在高速工業(yè)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的進程中，大力提倡節(jié)約集約用地，用有限的土地，建造更多更好的房子，對于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會、穩(wěn)定房價、防范房地產(chǎn)市場風(fēng)險都具有重要的意義。首先，應(yīng)嚴(yán)格控制建設(shè)用地的無序擴展，必須守好集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批這道關(guān)卡；然后，要完善城市規(guī)劃設(shè)計，通過容積率、建筑密度等各項指標(biāo)，最大潛力的提升土地的整體價值；最后，要積極推廣節(jié)能省地型項目，在有限的土地上，多出精品。

三、進一步完善土地儲備制度

土地儲備制度的產(chǎn)生是政府調(diào)控土地市場的內(nèi)在需要，是我國土地使用制度改革深化的必然結(jié)果，也是繼20世紀(jì)80年代末我國實行國有土地有償使用制度之后的又一重大改革。它儼然成為政府提高土地利用效率、規(guī)范和調(diào)控土地市場的有效工具，成為城市經(jīng)營的一個重要組成部分。

1.健全法律制度。盡管國土資源部、財政部以及中國人民銀行在2007年12月4日發(fā)布了《土地儲備管理辦法》，但沒有具體的實施細(xì)則，各地的實際情況不盡相同，都只是在不斷探索階段。因此，急需一部操作性更強的指導(dǎo)土地儲備日常工作的細(xì)致的法律法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則。同時，地方政府土地出讓收入的多少往往與政府城建項目列支密切相關(guān)，所以如何把土地儲備的短期效益與長期效益的矛盾解決好，始終是一個矛盾的問題。確立政府主導(dǎo)下的土地儲備市場化運行機制，達到各相關(guān)經(jīng)濟利益主體的共贏，這是土地儲備最終所希望實現(xiàn)的。

2.建立聯(lián)動機制，加強部門合作。土地儲備工作是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其運作涉及到土地、房產(chǎn)、城建、財政、金融等多個部門，必須建立一個以政府為核心，土地管理部門為紐帶，多部門協(xié)調(diào)的土地儲備管理機構(gòu)。同時，每年上報的土地儲備和供應(yīng)計劃，要與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、近期建設(shè)計劃、舊城改造計劃、房地產(chǎn)開發(fā)計劃、資金籌措計劃等有機結(jié)合起來，把有關(guān)責(zé)任分解到各職能部門，推行獎懲制度，以提高工作效率。

3.多元化募集資金，確保土地儲備資金及時到位。建立社會化的資金籌集方式，拓寬資金融資渠道。在進一步研究和完善土地儲備工作運行模式的基礎(chǔ)上，尋求搭建土地儲備融資平臺。首先是加強與金融機構(gòu)的溝通，爭取金融機構(gòu)的更多支持；其次是爭取國家稅收的支持和土地儲備稅收上的優(yōu)惠；三是爭取政府財政的投入；四是探索委托金融機構(gòu)發(fā)行債券和股票的可能性。

4.規(guī)范土地市場信息披露的標(biāo)準(zhǔn)和程序。健全土地市場信息系統(tǒng)的建設(shè)，在各大網(wǎng)站和新聞媒體上定期公布土地市場的相關(guān)信息，強化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、整理和統(tǒng)計工作，加強市場分析能力，提高市場分析水平，及時發(fā)現(xiàn)市場運行中存在的問題，準(zhǔn)確判斷市場的發(fā)展趨勢，把握市場運行規(guī)律。

四、優(yōu)化土地供應(yīng)計劃

在我國保護基本農(nóng)田形勢嚴(yán)峻，可供開發(fā)土地的數(shù)量有限，因此，土地供應(yīng)計劃更具調(diào)控市場、優(yōu)化資源配置等功能，也是實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。各地在制定和執(zhí)行土地供應(yīng)計劃時，應(yīng)從不同時間、空間、用途等角度出發(fā)，優(yōu)化土地資源配置，充分享有稀缺性土地資源的增值效益。

1.優(yōu)化土地供應(yīng)的時間序列。土地供應(yīng)的時間序列是指城市在一定時期內(nèi)供應(yīng)市場的土地數(shù)量分布。由于政府可以壟斷土地一級市場，在滿足市場基本需求、地價漲幅高于融資成本的前提下，適當(dāng)減少土地供應(yīng)數(shù)量可以實現(xiàn)更持久的市場調(diào)控、獲得更多的土地增值收益，而且有利于消化閑置土地和空置房屋。同時，供給數(shù)量的確定應(yīng)結(jié)合市場實際的情況，使之具有科學(xué)性、統(tǒng)籌性，如果供應(yīng)總量過小，易引發(fā)地價及房價的快速上漲，反之亦然。

2.優(yōu)化土地供應(yīng)的空間序列。土地供應(yīng)的空間序列是指在一定時期、一定總量的前提下，供應(yīng)土地的區(qū)域分布。各地在一定時期、一定總量的前提下，不要普遍推進、全面開花，應(yīng)當(dāng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，采用“不均衡發(fā)展策略”，選擇部分市場需要、容易發(fā)展的地段（區(qū)域）優(yōu)先供給，適當(dāng)開發(fā)，有所側(cè)重。

3.優(yōu)化土地供應(yīng)的用途結(jié)構(gòu)。土地供應(yīng)的用途結(jié)構(gòu)是指一定時期、一定總量、一定區(qū)域的前提下，供應(yīng)土地的用途分布。各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會經(jīng)濟以及房地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，對不同土地用途的供給結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化。例如，對于商品房用地而言，應(yīng)鼓勵節(jié)能節(jié)地型住宅項目的土地供應(yīng)，合理調(diào)控不同檔次住宅商品房項目的土地供應(yīng)，限制、禁止供應(yīng)高檔別墅項目建設(shè)用地；對于產(chǎn)業(yè)用地而言，應(yīng)支持高端、高效、高輻射力、低耗能、低污染產(chǎn)業(yè)項目的土地供應(yīng)，鼓勵發(fā)展節(jié)約集約用地的產(chǎn)業(yè)和項目，嚴(yán)禁高耗能、高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)項目的土地供應(yīng)。

作者簡介：朱曉蕾（1974—），女， 2001年畢業(yè)于山東農(nóng)業(yè)大學(xué)國土資源調(diào)查專業(yè)，現(xiàn)在山東省臨沂市費縣國土資源局工作。