城市總體規(guī)劃中城市更新編制內(nèi)容探究

陳柱鋒

摘 要：由于城市更新規(guī)劃與傳統(tǒng)城市更新規(guī)劃的方法和內(nèi)容存在不同，而且城市更新規(guī)劃并沒有真正規(guī)定規(guī)劃體系，因此，在城市的總體規(guī)劃中引入城市更新的內(nèi)容就非常的有意義。文章從對城市更新規(guī)劃編制的內(nèi)容著手進行論述，分析了城市規(guī)劃更新編制內(nèi)容的主要目標和內(nèi)容以及城市規(guī)劃更新編制所需要遵循的基本原則，希望對完善城市更新編制內(nèi)容有所幫助。

關(guān)鍵詞：城市；總體規(guī)劃；更新；編制

中圖分類號：TU986.49 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2016）11-0134-02

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市的更新速度正在逐漸的增長，尤其是土地資源緊缺的發(fā)達城市，它們的城市更新極有可能會超過新增建設(shè)用地，進而成為城市建設(shè)用地的主要來源。由此可知，城市更新對于土地資源緊缺的城市具有重要的價值和意義，是城市選擇新的發(fā)展模式的必由之路。

1 城市總體規(guī)劃中城市更新編制的內(nèi)容分析

新增建設(shè)是我國傳統(tǒng)城市規(guī)劃的最基本的工作目標，在城市的更新規(guī)劃中，通常都是作為獨立的專項規(guī)劃進行的。現(xiàn)階段，城市更新的專項規(guī)劃在城市的規(guī)劃過程中所處的地位并不是非常的明確，而且城市總體規(guī)劃以及控制性詳細規(guī)劃等規(guī)劃層次的內(nèi)容也沒有被列入到城市更新工作當(dāng)中。城市規(guī)劃中關(guān)于城市更新內(nèi)容的編制以及審批要求也不是很清楚，從而無法實現(xiàn)城市增量建設(shè)和城市存量建設(shè)的合理結(jié)合。總的來說，依據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》的相關(guān)規(guī)定，城市總體規(guī)劃中更新的重點在于加強對城市歷史文化遺產(chǎn)的保護，這同時也屬于城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。

總的來說，城市總體規(guī)劃的編制內(nèi)容需要包括以下幾個方面的內(nèi)容，即城市更新范圍的具體標準；城市總體規(guī)劃更新的目標與基本原則；城市更新的基本方式、城市更新后的用地功能以及城市更新所涉及的配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)等。對特別重要城市的更新最好提出單獨的規(guī)劃指引。

通過對城市總體規(guī)劃相關(guān)文件的整理，我們發(fā)現(xiàn)在大城市的規(guī)劃設(shè)計中，除了對歷史文化遺產(chǎn)的保護以外，大多數(shù)城市的總體規(guī)劃并沒有對城市更新提出明確的控制規(guī)定[1]。

現(xiàn)階段，由于我國的城市總體規(guī)劃還處在“藍圖式”和“終極式”的規(guī)劃層面上，而且受實踐中城市更新復(fù)雜性的影響，導(dǎo)致城市更新完全脫離了已有的規(guī)劃藍圖，進而引起規(guī)劃的失效和改造無序問題的出現(xiàn)。由此可知，把城市更新引入城市總體規(guī)劃體系中是一項非常復(fù)雜的工作，需要進行深入的探索和研究。

2 城市總體規(guī)劃中城市更新編制內(nèi)容指導(dǎo)目標分析

當(dāng)前，雖然人們對城市更新更加的關(guān)注，可是，社會對于城市更新本身仍然沒有達成統(tǒng)一的意見。城市總體規(guī)劃不但對城市的更新建設(shè)行為具有綜合部署作用，而且還能夠通過城市的總體規(guī)劃來實現(xiàn)政府各個部門的有效合作，從而利于達成城市更新的基本內(nèi)容。目前，考慮到城市總體規(guī)劃的地位、作用以及城市更新自身的基本特點，我國大城市的總體規(guī)劃中所含有的城市更新內(nèi)容的主要目標將不會是像指導(dǎo)新增建設(shè)那樣對其進行全方位、綜合性的統(tǒng)籌布置，其關(guān)注的重點主要集中在以下幾點：

首先，以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，對城市更新進行指導(dǎo)，從而達成社會對城市更新綜合性目標的認識，充分的體現(xiàn)出城市更新的基本原則，最終實現(xiàn)人們對城市更新基本價值觀的認可。

其次，城市更新編制也是對城市更新和城市新增用地進行有效調(diào)節(jié)的重要保證，在城市的可持續(xù)發(fā)展過程中，把城市更新作為重要的方法，進而納入到城市發(fā)展的整體項目當(dāng)中，進而實現(xiàn)對城市總體空間結(jié)構(gòu)的科學(xué)規(guī)劃[2]。

最后，在城市總體規(guī)劃中，把城市的更新協(xié)作方式以及參與方式的規(guī)劃方法納入到城市的總體規(guī)劃當(dāng)中，進而實現(xiàn)城市更新編制的管理化、規(guī)范化和常態(tài)化。

3 城市總體規(guī)劃中城市更新編制應(yīng)遵循的基本原則 分析

我們都知道，城市總體規(guī)劃是我國政府（包括中央政府與地方政府）極其重要的政策工具，因此，其必須體現(xiàn)國家的目標與意志，與此同時要遵守國家所制定的法律法規(guī)以及大政方針，從而在城市的總體規(guī)劃中充分的體現(xiàn)人們所達成的基本社會共識。由此可知，城市總體規(guī)劃的更新必須遵循一定的基本原則。這就需要對我國有關(guān)城市更新的法律法規(guī)以及政策進行充分的了解，從而總結(jié)出我國政府進行城市更新的基本原則，進而為城市更新編制提供原則支持。

3.1 必須以公共利益為城市更新的基本原則

我國的《國有土地上房屋征收與補償條例》明確規(guī)定，房屋征收決定的做出必須是以“公共利益”的需要為前提，否則不能開展土地征收活動。這也就是說，在經(jīng)濟快速發(fā)展的當(dāng)今社會，我國的城市更新必須以“公共利益”為根據(jù)。尤其是對于一些能源、交通以及水利等重點項目的建設(shè)以及重點工程的開發(fā)等，需要政府進行積極的引導(dǎo)。

3.2 加強對城市更新中私有財產(chǎn)的保護

在對城市更新的過程中必然會涉及到公民的私有財產(chǎn)，因此必須加強對公民私有財產(chǎn)的保護，防止出現(xiàn)損害公民私有財產(chǎn)權(quán)的行為發(fā)生。我國的社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)全面建立，因此，充分的發(fā)揮市場經(jīng)濟制度的優(yōu)勢，是對公民的私有財產(chǎn)權(quán)進行保護的前提和基礎(chǔ)。尤其是對商業(yè)性質(zhì)的城市的更新，在更新的過程中，市場主體總是在追求商業(yè)利益的最大化，進而導(dǎo)致其與城市更新的其它厲害關(guān)系人存在著不可調(diào)和的矛盾。為有效的解決這種情況，政府就必須充分的發(fā)揮市場自身的監(jiān)督管理作用，從而有效的保障城市更新中的利益主體在城市更新的過程中能夠得到公平、公正的補償。此外，我們都知道，以公共利益為基礎(chǔ)的城市更新是公權(quán)力入侵私人領(lǐng)域的一種典型體現(xiàn)，因此，在政府對私人財產(chǎn)權(quán)的干預(yù)過程中必須進行嚴格的監(jiān)督管理，避免出現(xiàn)過度干預(yù)、侵害公民私有財產(chǎn)權(quán)的行為。這就需要對政府的行為進行監(jiān)督和制約，為此，必須完善與之相關(guān)的法律法規(guī)，對公共利益的界限進行明確的規(guī)定，避免出現(xiàn)打著公共利益的旗號損害公民私有財產(chǎn)權(quán)的行為，從而實現(xiàn)對公民私有財產(chǎn)權(quán)的保護[3]。

3.3 城市更新需要與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致

我們都知道城市的規(guī)劃對于城市的更新有著極其重要的控制、指導(dǎo)作用，是對城市進行更新的基本依據(jù)。除此之外，城市規(guī)劃是城市更新進行利益博弈的核心，更是保證城市更新中公共利益和公平公正的前提。因此，在城市更新的過程中，必須把城市規(guī)劃融入到城市更新的全過程，使城市更新的各個環(huán)節(jié)都符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本要求。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)編制、公眾參與以及合法審批是推動城市更新順利進行、緩解城市更新過程中出現(xiàn)的社會矛盾的必要途徑，更是進行社會管理的必要手段。

3.4 在城市更新的過程中加強對歷史文化資源的保護

雖然我國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒有對城市更新中歷史文化資源的保護，但是在城市的更新過程中，我們必須認識到資源的保護和城市的更新是一對基本的矛盾，是城市更新所引發(fā)的必然結(jié)果。這就需要我們在城市更新的過程中加強對歷史文化等具有戰(zhàn)略性意義的資源的保護，從而盡最大可能的減少對戰(zhàn)略性資源的破壞。

4 結(jié) 語

綜上所述，城市的規(guī)劃行為指引著城市的更新行為，但是由于城市的更新涉及范圍非常的廣，因而可能會引發(fā)一系列的經(jīng)濟、政治以及社會問題。為有效的解決城市更新所引發(fā)的問題，就需要我們在城市更新的過程中，嚴格的遵循城市更新的基本原則和基本共識，為城市的更新指明方向，從而實現(xiàn)城市更新的科學(xué)、有序的進行，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1] 呂曉蓓.城市總體規(guī)劃中的城市更新編制內(nèi)容初探[J].上海城市規(guī)劃，2013，（1）.

[2] 周顯坤.轉(zhuǎn)型期城市總體規(guī)劃強制性內(nèi)容編制方法研究[D].北京：清華大學(xué)，2014.

[3] 《城市總體規(guī)劃編制改革與創(chuàng)新》總報告課題組.城市總體規(guī)劃編制的改革創(chuàng)新思路研究[J].城市規(guī)劃，2014，（S2）.