社區主導型發展模式與鄉村治理法治化

中共重慶市萬州區委黨校課題組

社區主導型發展（CDD）是世界銀行等國際機構自1990年開始在發展中國家倡導的一種發展理念。它包含多種不同的實踐方法，在不同的國家和地區表現出不同的形式。CDD旨在融資手段、資金使用方式、貧困社區可持續發展等方面探索創新，拓寬當地居民參與發展活動的權利范圍，幫助貧困社區提高自我組織、自我管理和自我發展的能力。為了總結萬州區CDD分項目的實施效果，推廣其實踐經驗，課題組深入項目村進行了專題調研。通過問卷調查和實地考察，我們認為，萬州區CDD分項目的實施，高度契合了全面推進依法治國的時代要求，社區主導型發展模式對推進鄉村治理法治化具有非常重要的借鑒意義和推廣價值。

一、萬州區CDD分項目實施的主要做法和基本成效

（一）加強對項目的宣傳培訓，村民的參與意識明顯提高

萬州區CDD分項目在實施過程中，采取多種方式加強對項目的宣傳、發動，開展《社區基礎設施和公共服務分項目實施手冊》培訓，引導村民認識、關心和支持項目的實施。據有關資料統計，僅2013年，就培訓相關人員880人次。項目實施以來，累計培訓村民5萬余人次。通過宣傳、培訓，村民對項目的知曉程度和參與意識得到明顯提高。在“您對本村CDD項目實施情況了解嗎？”的問卷調查中，僅有4.44%的人選擇了“不了解”，而選擇“非常了解”和“了解一些”的人占95.55%。在“您或您的家庭直接參與過本村CDD項目實施嗎？”的問卷調查中，有85.56%的村民給予了肯定性的回答，參與的主要環節包括項目宣傳、項目評選、項目實施、項目監督、項目后續管理等，參與的主要方式包括投工投勞、投入資金、參與管理等，可以說，村民直接參與本村CDD項目既有廣度，又有深度。

（二）切實尊重村民意愿，村民的自主發展能力明顯增強

萬州區CDD分項目的實施，嚴格按照項目操作的10個流程來進行，即社區宣傳動員→競爭選村→組建村級管理組織→項目準備→項目競爭→項目審核→項目實施→竣工驗收→后續管理→項目總結，將項目的選擇權、決策權、實施權和管理權交給村民，解決了村民們真正關心的現實問題，提高了村民的自主發展能力。調查表明，截止2014年12月，走馬鎮12個項目村共硬化人行路57條175公里；新修、整治公路、橋涵216.88公里；修建安全飲水池25口；整治山坪塘83口；環境整治108戶；新修文化廣場2處1220平方米；世行整治公路后配套硬化61公里。項目村基礎設施的改善帶動了獼猴桃、核桃、白肋煙、長毛兔等特色優勢產業的發展，推動了招商引資工作的提檔升級，為村民自主發展奠定了堅實的物質基礎。在“通過參與實施本村CDD項目，您認為村民自主發展能力增強主要表現在哪些方面？”的問卷調查中，90.0%的人選擇了“生產生活條件明顯改善”，74.44%的人選擇了“自主發展意識增強”，55.56%的人選擇了“權力意識進一步覺醒”，48.89%的人選擇了“提高了生產生活技能”。

（三）完善自主決策機制，村民的自我管理能力明顯提升

萬州區CDD分項目在實施過程中，堅持做到了三個“群眾說了算”，即項目怎么定，群眾說了算；項目怎么建，群眾說了算；財務怎么管，群眾說了算，極大地提升了村民的自我管理能力。在“您認為本村CDD項目實施的成效主要表現在哪些方面？”的問卷調查中，有61.11%的人選擇了“村民的自我管理能力明顯提升”。在“您認為村民自我管理能力明顯提升主要表現在哪些方面？”的問卷調查中，85.56%的人選擇了“更多關注社區事務”，67.78%的人選擇了“更多認為自己的想法很重要”，56.67%的人選擇了“更多關心社區組織建設”，37.78%的人選擇了“更多通過社區組織參與管理”。

（四）完善項目公示、投訴、監測機制，村民的規則意識明顯強化

萬州區CDD分項目在實施過程中，既嚴格按照《實施手冊》的規定來開展，又結合萬州項目區實際制定了《社區準備工作計劃（方案）》、《社區準備工作的驗收程序和辦法》、《CDD分項目的審核程序和辦法》、《萬州區CDD分項目社區發展基金子項目試點方案及操作指南》、《萬州區CDD分項目社區協助員招聘方案》、《社區協助員的管理及考核辦法》、《CDD分項目財務管理辦法》、《CDD分項目檔案管理辦法》等一系列規章和制度。同時，進一步完善項目公示、投訴、監測機制。比如規定資金使用情況和重大決策必須在社區公示，確保村民的知情權；建立專門的投訴機制，暢通投訴渠道，完善投訴處理程序，保護投訴人的正當權益，投訴處理意見必須向投訴當事人及時反饋。這些規章制度和機制，有效地保證了項目實施有章可循、規范運作。在此過程中，村民的制度意識、規則意識得到不斷強化。在“您認為本村CDD項目實施后，村民的制度意識是否得到增強？”的問卷調查中，93.33%的人選擇了“增強了”。在“您認為本村CDD項目實施的成效主要表現在哪些方面？”的問卷調查中，有46.67%的人選擇了“村民的規則意識明顯強化”。

（五）建立立體監督體系，項目實施的有效性明顯改善

一是注重信息公開，讓村民能夠監督。無論是項目選擇、項目實施、后續管理還是項目組織機構建設、經費開支等，采取會議、傳單、媒體、宣傳欄等方式，能公開的都公開，堅決杜絕暗箱操作。二是組建立體監督組織機構。在鄉鎮層面，成立以人大主席為組長的項目監督小組，全程監督項目的實施；在項目村，成立由每個自然村（村民小組）選舉的監督小組組長和村委會推舉的一名村干部組成的項目監督委員會，對項目村村委會和項目決策委員會開展的項目相關工作進行監督；在自然村（村民小組），成立由自然村（村民小組）村民大會選舉的3名農戶代表組成的項目監督小組，監督本村的項目工作。三是采取多種監督措施。除采取公示、投訴、質詢、訪談、查閱資料等常規監督措施外，還采取了審計監督方式，加強對項目實施的監督檢測。在“對您們村CDD項目實施采取的各種監督措施，你是否滿意？”的問卷調查中，選擇“滿意”和“比較滿意”的占92.23%。這說明，廣大村民對項目實施采取的監督措施是比較滿意的，監督的效果也是很好的。

（六）建立健全為社區提供支持的服務體系，基層政府職能明顯轉變

CDD分項目啟動實施以來，萬州區積極建立健全為項目村提供支持的服務體系，著力強化政府對項目的指導、協調、監督職能，推進了基層政府的職能轉變。在為項目村配齊配強項目實施組織機構的同時，還積極組織有鎮、村、組項目管理人員、社區協助員、村民及承包單位參加的財務、采購、招標、土地可持續利用等培訓，著力提高項目相關人員的能力和素質。為真正賦權于民，各項目村修改、完善了村民大會、村民代表大會制度、組織制度、工作制度等，政府在項目實施過程中做到了“指導不決策，服務不包辦”，真正實現了職能轉變。在“您認為本村CDD項目實施的成效主要表現在哪些方面？”的問卷調查中，43.33%的人選擇了“基層政府的職能明顯轉變”。在“如果與其他發展項目對比，您認為CDD項目的優點有哪些？”的問卷調查中，32.22%的人認為“促進了政府職能的轉變”。

二、CDD項目的實施對推進鄉村治理法治化的借鑒意義

（一）提升鄉村治理水平，要充分貫徹自治自理理念，依法落實村民話語權

村民話語權，即村民在農村公共治理和經濟社會發展中享有權利的通俗表達。它是村民的一項重要的民主權利，具體包括政策知情權、發展決策權、管理參與權、利益分配監督權和公平訴求權等。保障村民的話語權，是加快農村法治社會建設，提升鄉村治理法治化水平的應有之義。由于諸多原因，在我國一些農村地區，村民的話語權并沒有真正得到保障和落實。一些既得利益群體為維護自身利益，一定程度上壓縮了村民參與的空間，侵蝕村民的正當利益，甚至在個別地方引發了群體性事件。萬州CDD分項目在前期規劃、施工隊伍的組織、項目建設的監督、項目后期的管理維護等各個環節都嚴格做到尊重民意。因此，世行項目社區主導型發展模式，不僅實現了農村由“授之以魚”向“授之以漁”自主發展的方式轉變，而且實現了通過制度化保障村民話語權來推動鄉村自主發展的目標。這為推進鄉村治理法治化開啟了全新的思路。

（二）改革鄉村治理方式，要重程序講規則，確保村民依法有序參與

萬州CDD分項目的實施，有一套固定的流程和規則，其要求嚴格、權責明確，若某一個環節出現問題就得不到認可，項目村也要承擔相應的責任。萬州CDD分項目的實施從頭至尾都注重對村民程序意識、規則意識和制度意識的培養，才極大地推進了項目的規范化運作，提高了項目實施的效益，有效杜絕了以往其他項目實施中存在的諸多問題，因此項目驗收獲得世行專家組的高度認可。萬州CDD分項目的實施，極大地改變了村民的傳統觀念，逐漸培養和樹立起了重程序、講規則的意識。這無疑啟示著，當前農村的改革發展和治理方式變革要同步推進，從健全規則、完善操作程序開始。

（三）夯實鄉村治理基礎，要注重在實踐中鍛煉和提高村民的基本能力

萬州CDD分項目實施中，注重發動村民的廣泛參與，讓他們在實際參與中鍛煉管理能力，在能力鍛煉中提高自治水平。這不僅有效實現了世行項目追求的“社區主導、自主發展、提升能力”的具體目標，而且通過選舉產生項目實施和監督組織的方式落實了民主選舉，通過召開村民大會最終確定項目的方式落實了民主決策，通過發動和依靠村民共同管理項目事務的方式落實了民主管理，通過項目的公開實施與分權運作的方式落實了民主監督。

（四）優化鄉村治理結構，要強化立體化監督體系建設

萬州CDD分項目的實施通過項目決策委員會和監督委員會、項目實施小組與監督小組的分設和有效履職，從而實現了對項目實施的“經常監督”；通過公告欄、監測和投訴等機制的有效運行，從而強化了項目實施中的“群眾監督”；通過基層政府的依法指導和服務，從而保證了基層政府的“依法監督”；通過項目辦的發動、組織和驗收，從而實現了對項目實施的“全程監督”；通過中介機構、志愿者的積極參與，從而保證了有效的“三方監督”。萬州CDD分項目堅持全方位、立體化監督，不僅推進了項目既定目標的實現，而且確保了項目廉潔高效的實施；不僅實現了項目實施中權力的平衡和制衡，而且優化了項目管理運行機制。

（五）提高鄉村治理效能，政府要切實轉變職能

基層政府職能轉變的終極目標，就是在管理和服務中尊重村民主人翁地位，最大限度滿足其公共服務需求，以實現鄉村公共利益最大化。政府的管理和服務，不是“大包大攬”，而是借助村民自治的方式來實現。因此，基層政府必須在依法加強對村民自治指導的基礎上，建立暢通有效的民意表達機制、民主協商機制、村民監督機制，使得其提供的管理和服務能夠逐漸嵌入鄉村社會的組織和利益結構中，從而保障農村公共服務體系的不斷完善。萬州CDD分項目的實施中，政府從“管制者”向“服務者”角色轉變，并未弱化基層政府在鄉村治理中的作用，反而使其提供公共服務水平得到提升，合法性得以重塑，權威性和公信力得以回歸。

三、借鑒社區主導型發展模式推進鄉村治理法治化的幾點建議

（一）堅持充分賦權與依法強化服務和監管相結合，在合作互動中依法推進鄉村發展

政府推進鄉村法治化治理，可充分借鑒世行萬州CDD分項目實施的經驗，在與社區、與村民的合作互動中不斷實現行政管理目標。為此，一是角色定位上，政府堅持簡政放權，依法賦權，政府由以往的“包辦代替”推動發展，轉變為強化服務，推進社區和村民提升“造血”功能，實現自主發展。二是服務觀念上，要堅持“指導不決策，服務不包辦”，切實落實村民自治法等法律法規，理順鄉鎮政府和村（居）的關系，政府堅持依法指導，不搞命令指揮；村（居）組織接受指導，但必須是“村事村辦”，自主決策、自主管理。三是服務內容上，可根據社區的需求，政府積極為其提供資金、技術、指導、協調、監督等服務，為社區自治自理、自我發展創造有利的條件；基層干部通過提供政策、法律、技術等服務，幫助社區發動群眾，協助完善各項制度，指導依法開展自治，促進社區和村民產業發展，監督法律政策執行，以及資金項目的落實。四是實際運作上，堅持政府規劃引導，政策資金配套，政府、社區與村民合作互動，共同推進農村經濟社會發展。

（二）堅持發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，依法引領村民實現自我發展

一是農村村支兩委，要主動接受上級組織對社區發展、治理等工作的指導和監督，堅持事前咨詢和事后反饋相結合，以確保農村基層工作方向符合國家法律法規，符合上級政策方向。二是農村黨員干部，要經常性開展法律知識學習，不斷養成法治思維，不斷提升法治能力，善于沿著法治軌道深化農村改革、扶貧發展、化解矛盾、維護穩定。三是要發揮農村黨員干部模范帶動作用，去教育影響村民，組織發動村民，團結帶領村民，引導他們按照法律權限、法定程序和法治手段，分析和處理自己日常生產生活、脫貧致富中面臨的現實問題，維護自身合法權益，盡可能減少因不學法、不懂法造成返貧的現象發生。四是村支兩委要引導村民按照法定程序和渠道理性表達訴求，健全村民參與農村發展、治理和脫貧等問題的決策、管理和監督的制度和渠道，以廣泛參與推動村民自治向縱深發展。

（三）堅持完善鄉村治理運行機制，依法保障村民在鄉村發展的話語權

一是要區分農村基層組織承擔的委托行政事項和社區自主管理事項，前者嚴格按照依法行政原則和要求，嚴格依法執行；后者按照村民委員會組織法和村民自治法要求，依法保障和落實農民的主體地位，讓農民真正成為社區自治自理的主力，在民主參與中鍛煉和提升自主決策、自治管理、自我發展的能力。二是要優化村級權力配置，以改變當前黨組織權力、基層自治組織權力和村民民主權力相對失衡的狀況，探索建立村務提案權、審議權、決策權、執行權和監督權的適度分離又相互銜接的機制，推動村級權力的相對平衡和有效制衡。三是完善村級權力運行流程。在“提案權”方面要規范村民代表、黨代表、村級組織以及村內其他組織提出議案的程序；在“審議權”方面要由村黨支部單獨行使，通過召開黨組織會議或黨員大會進行審議，并按照黨內民主集中制原則進行表決；在“決定權”方面要由村民會議或村民代表會議，按照村民自治法的規定程序進行表決；在“執行權”方面要由村民委員會按照表決結果執行；在“監督權”方面要由村民理財小組和黨務村務公開監督小組在黨支部領導下，對決策的提出、決定、執行進行全程監督，并將監督結果公開。

（四）堅持以村民為主體，依法調動其參與鄉村改革發展的內在動力

一是觀念上，要變“幫你發展”為“參與發展”，變“要你脫貧”為“我要脫貧”，變政府、基層公共組織單方推動為政府、社區和村民的多方“合作參與”，讓村民在公共事務的建設與管理上，與村民自身利益緊密聯系起來。二是發展項目的選擇上，要在符合政策法律規定的前提下，通過村民制度化、民主化“票決”選擇優先發展項目。三是項目實施上，要依托村級現有的決策、執行和監督機構，在權力制衡和監督上保障扶貧項目實施“不走樣”。四是在資金管理上，推行自主開支、憑票報帳、財務監管的模式。五是能力建設上，要不斷建立完善村民培訓體系，加強對村民法律、政策和生產技能培訓，強化對村民的實際能力鍛煉，逐步提升村民依法辦事、持續發展的能力。

本文系2015年中共重慶市委黨校校級重點課題“借鑒社區主導型發展模式推進鄉村治理法治化研究”成果。