農民集中居住區建設應注意的幾個問題

李晉+李發戈+田莉

農民集中居住區建設是推進城鄉統籌發展，建設社會主義新農村的重要組成部分，對于改善農民的生產和生活條件，實現城鄉共同發展具有重要的意義。2012年以來，成都市依托實施農村土地綜合整治的成果，有序引導農民分層次、分類別適度集中居住，在城鎮規劃區外的基本農田保護區、水源涵養地、山區旅游點等地區，探索出了一種“小規模、組團式、微田園、生態化”新農村綜合體建設模式。“小組微生”新農村綜合體不僅提高了農村土地利用率，美化了農村環境，而且改善了農民的居住條件，方便了農民的生產和生活，受到了農民群眾的普遍歡迎。截至2015年末，成都市共建成“小組微生”新農村綜合體123個，超過2萬戶、約8萬農民入住新居。

農民集中居住區建設不僅涉及到人口轉移、土地調整、村莊合并、產業布局、資金籌措問題，而且直接涉及到農民生產生活方式的轉變，是一項復雜的系統工程。成都市在推進“小組微生”新農村綜合體建設的實踐中，因地制宜、科學規劃，穩步推進，解決了農民集中居住區“怎樣建”、“能夠建”、“建得好”等一系列問題，對其他地區農民集中居住區的建設具有一定的借鑒參考價值。

一、 統一規劃，合理布局

由于各地在農民集中居住區建設上大多采取農民自建的方式，往往存在無規劃或規劃不完善、建設手續不齊全等問題。一些地區農民集中居住區規劃脫離農民的生產、生活實際，貪大求洋，城鄉不分，甚至把農民集中居住區規劃做成單純的住房規劃或戶型圖，缺乏基礎設施、公共設施和產業等配套規劃。農民集中居住區建設規劃不合理，不僅浪費了大量資源，增加農民建房成本，而且對農民集中居住后的生產和生活都帶來了極大的不便。

成都市按照“集約節約用地、方便生產生活”的原則，充分利用自然的地形地貌，科學規劃，合理布局集中居住區，避免盲目建設。早在2008年，成都市就在總結災后農村重建經驗的基礎上，根據農村地區的實際情況，頒布了《成都市社會主義新農村規劃建設技術導則》。該導則創造性地提出了農村規劃建設的發展性、多樣性、相融性、共享性“四性原則”，對農村社區選址、村落布局、建筑設計、建筑結構、環境、配套設施等進行技術指導，被稱之為成都的“鄉村營造法式”。2015年，成都市又制定了《成都市農村新型社區規劃技術導則》，明確了新農村綜合體建設的規劃選址、風貌設計、集約用地、產業發展等方面的具體要求。布局上，按照“四性原則”及“小組微生”的形態，新農村綜合體采用組團式布局形式，以100戶至500戶為主。建筑風格上，結合農村環境整治，按照“緊湊型、低樓層、川西式”的要求，新農村綜合體注重農村特色、地域特色，深入挖掘文化底蘊，保護林盤、田地、溝渠、水體等現有生態資源體系，體現田園風光和生態本底，展現具有地方特色和文化內涵的現代農村風貌。基礎設施方面，新農村綜合體配套有交通路網、集中供水、能源電力、污水處理、廣播電視、光纖寬帶等。產業方面，在新農村綜合體周邊規劃有都市現代農業基地和園區，引進農業產業化龍頭企業，發展農民專業合作社，探索多種適度規模經營模式，推動糧食、蔬菜、花卉苗木、水果、茶葉、食用菌、水產、中藥材等特色產業連片規模發展，推進農業生產的市場化、規模化、集約化、品牌化、標準化，實現產村融合發展，夯實新農村綜合體的產業基礎和支撐。大邑縣蘇家鎮香林村新農村綜合體在規劃中就將川西民居莊重典雅的建筑造型與簡潔大方的現代建筑造型相融合，充分利用現有道路、水渠，打造宜居宜游鄉村美景。同時，充分體現產村一體發展思路，依托現有的有機蔬菜、花卉苗木等都市現代農業特色產業發展優勢，規劃了有機蔬菜種植區、花卉苗木種植區，將觀光體驗、蔬果采摘等鄉村旅游產業發展與新農村綜合體建設有機結合，為產村相融發展預留了空間。

二、切實尊重農民意愿，積極回應農民合理訴求

目前，農民集中居住區建設大多采用政府推動，農民自愿的模式進行。一些地區由于基層民主機制不健全，在農民集中居住區建設中往往以大多數人的意愿為借口而無視少數人的訴求，動員方式不靈活，與農民溝通不足，不尊重農民的自主選擇權，使得農民從土地流轉到補償談判到新居建設始終處于從屬地位。還有一些地區因為信息不夠公開透明，使得農民對拆遷和建設過程中的公平問題產生質疑，擔心自己的權益無法得到有效保障。這些現象的存在，不僅激化了農村社會矛盾和干群關系，而且阻撓了農民集中居住區建設的順利進行。

成都市在新農村綜合建設過程中，將政府引導與群眾意愿有機結合起來，充分發揮農民的主體作用，積極調動農民參與家園建設的熱情。在村級事務管理上，通過完善農村基層新型治理機制，選好、配強村支書、村主任，堅持“四議”（黨組織提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表或村民議事會決議）、“兩公開”（決議內容公開、實施結果公開）、“一監督”（上級黨政和當地群眾對村“兩委”工作進行監督）制度，確保農民依法行使民主權利。在新居建設上，堅持充分尊重農民意愿、充分征求農民意見、充分聽取農民訴求的原則，將新農村綜合體建設是否參與、規劃選址、戶型設計、建筑隊伍選擇、質量安全監管等問題交給農民自主決定。通過由村民自主建立業主委員會，實行“五統一”（統一規劃設計、統一民主談判、統一建房標準、統一配套設施、統一監督管理）的民主公開和監督管理制度，由農民全程參與新居的規劃、建設、管理和監督，切實維護農民的利益。郫縣古城鎮指路村采取農民“自主籌資、自主整理、自主建設、自主發展、自主分配”的“五自主”模式，探索出了一條實施土地綜合整治和共建共享幸福美麗新村相結合的新路子。自主籌資，就是在充分尊重群眾意愿和認真做好成本核算的基礎上，凡有意愿參與土地綜合整治和新居建設的村民均可以自有資金參與；自主整理，就是該村土地綜合整治方案、農民新居建設方案、土地復墾方案等均由全體參與土地綜合整治的村民民主議定并形成決議，經公示無異議后組織實施；自主建設，就是由全體參與農戶無記名投票選舉產生農民新居建設管理領導小組，自主開展施工單位招投標、合同審定等工作，并對工程建設的所有環節進行全程監督和管理；自主發展，就是參與農戶以整理出的集體建設用地及節余的掛鉤指標入股集體資產管理公司，將預留的產業用地發展鳥籠制作和展銷、文化旅游、特色餐飲、鄉村酒店等產業；自主分配，就是集體資產管理公司通過轉讓整理出的集體建設用地指標以及產業發展等獲得的收益按持股比例分配。

三、集中居住區準入條件與農民可承受能力有機結合

農民集中居住區是有別于城市房地產開發的一項惠民工程，在建設中，既要考慮農民的入住意愿，還要考慮農民的承受能力。與城市居民相比，農民收入結構單一，收入水平普遍偏低。而農村的一些資源因為受政策限制，還不能有效轉化為資本，農民守著資源卻不能致富。一些農民雖然有集中居住的愿望，但由于集中居住區準入門檻、建設成本和入住成本高，卻不一定能夠住得進去。因此，建設農民集中居住區，必須要解決好“錢從哪里來”的問題。要通過用好用活各種政策，盤活農村資源，在降低建設成本的同時，提高農民的財產性收入。

成都市鼓勵和引導農民運用農村產權制度改革成果，組建集體資產管理公司，采取農戶自籌、產權融資、社會資金參與相結合的方式，自主實施新農村綜合體建設。通過全面推進以“明晰產權、還權賦能”為特點的農村產權制度改革，成都市對集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、農村土地承包經營權及農民房屋產權等農村“五權”進行了確權登記。在明確產權的基礎上，2009年12月，成立了市級農村產權交易所，各區（市）縣則根據自身實際，在制定相應流轉辦法的基礎上，建立農村產權交易中心，通過產權的出讓、抵押、置換，讓農民獲得建設新居的資金。產權交易平臺的搭建，有效地促進生產要素在城鄉間的自由流動，提高了土地的生產能力和利用效率，增加了農民的收入。2010年至2015年，成都農村產權交易所共實現產權交易12612宗，成交金額累計達453.9268億元。地處二圈層的溫江區，農村承包地每畝流轉價格在800至1000斤大米之間，折合現金約2000元左右。為吸引和撬動社會資本參與并投入新農村建設，成都市還先后成立了小城鎮投資公司、現代農業發展投資有限公司、商貿物流投資公司三個投融資公司。小城鎮投資公司是農村新型社區的建設主體，其資金來源為政府注資及銀行貸款。農民退出的宅基地由小城鎮投資公司出資復墾，產生的新增耕地指標，可自行征用進行商業開發，也可出售用于補償農村新型集中居住社區的建設成本。現代農業發展投資有限公司是成都市政府支持“三農”財政投入的一個投融資平臺，主要通過直接投資、委托貸款、擔保與保險、獎勵與補助等方式參與和支持新農村建設。商貿物流投資公司主要承擔政府城鄉物流產業、現代商貿設施建設等項目的投融資和建設管理，在打造區域農產品市場網絡、建立農產品市場信息體系等方面發揮了重要作用。

四、統籌安排，強化集中居住區基礎設施配套

農村基礎設施是農村和農業現代化必不可少的前提條件，是城市文明向農村延伸的橋梁。建設農民集中居住區，就是要讓農民享受到與城市居民同質的生活環境和公共服務，改變農民原來落后的生產方式和生活方式。一些地區的農民集中居住區建設由于政府主導，供需雙方缺少溝通，政府在決策時往往從自身的愿望出發，忽視農民對農村基礎設施的真實需求，農民急需的基礎設施建設項目往往不能及時優先安排。部分集中區道路沒有形成路網，無垃圾回收點，無生活污水處理設施，商業、體育、文化娛樂設施偏少，農民缺少公共活動場所的現象突出。

成都市在新農村綜合體建設中，堅持把城市的基礎設施延伸到農村、城市的公共服務覆蓋到農村的建設理念和思路，按照“1+21”標準為集中居住區配套了公共服務和社會管理設施。即1個村（農民集中居住區）配套社會綜合服務管理工作站（勞動就業、社保等），社會組織和志愿者服務辦公室，水、電、氣等代收代繳網點、網絡設施、幼兒園、衛生服務站、全民健身廣場等21項公共服務設施。大邑縣蘇家鎮香林村新農村綜合體，集成配套了健康綠道、村民活動中心、文化活動廣場、休閑健身場地等公共服務設施項目。雙流區三里壩社區、東岳村、羊坪社區等15個農民集中居住區配置了人口計生服務室、民俗活動點、金融服務站自助設施、農資放心店等多個項目。天府新區籍田街道地平新家園增設了集中停車場、安全監控系統、感知健康艙等配套項目。由于按標準配置了公共服務和社會管理設施，新農村綜合體普遍構建起了“10分鐘生產生活圈”。農民通過集中居住，大大提高了現代生活品質。

五、注意集中居住區的產業配套和產業融合發展

建設農民集中居住區，不僅要通過基礎設施的配套來改善農民的生活條件，而且要通過產業的配套來改變農民的生產條件，提高農民的收入。一些地區的集中居住區之所以最后被搞成了形象工程，很大程度上就是缺乏產業布局和產業支撐。農民雖然實現了安居，但卻難以充分就業。因此，農民集中居住區建設要按照“產村相融”的原則，統籌兼顧農民生產半徑，同步推進產業連片規模發展和一三互動項目建設，形成集中帶產業、產業促集中的格局，在方便農民生產的同時，帶動農民就地轉移就業，促進農村發展、農業增效和農民增收。

成都市在新農村綜合體建設中，把促進農村產業發展、擴大農民就業放在重要的位置，讓更多的農民在集中居住后能夠在現代農業和二三產業領域就業，實現離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城、就地市民化。通過土地流轉，在新農村綜合體周邊規劃布局農業生產基地和產業園區，培育新型農業經營主體，推動適度規模經營和特色主導產業連片規模發展；通過發展鄉村旅游，挖掘傳統農耕文化、民俗文化等農村旅游資源，推進新農村綜合體與鄉村旅游融合發展，促進一三產業互動；因地制宜同步發展農產品加工、農村商貿流通等產業，推進產村相融，促進農民就近創業就業、增收致富。溫江區萬春鎮幸福田園新農村綜合體，在規模流轉農用地，發展都市觀光農業的同時，由農民自主組建幸福田園投資發展有限公司作為建設主體，成功向成都農商行融資4770萬元，并利用節余建設用地引進社會資本建設游客驛站中心、田園農家客棧、主體鄉村度假酒店等休閑旅游項目，發展現代旅游業。郫縣三道堰鎮青杠樹村新農村綜合依托當地旅游資源，按照國家AAAA 級旅游景區標準進行整體打造，利用整理節約出的集體建設用地啟動了天府水鄉國際鄉村俱樂部等高端休閑項目和香草湖生態濕地建設。同時，組建糧經專業合作社，啟動了800畝優質糧油和有機蔬菜基地建設，促進集體經濟發展和農民增收致富。崇州市白頭鎮五星村曾經是農村扶貧開發重點幫扶村。2013年，五星村啟動新農村綜合體建設，按照 “景農一體村莊、產村相融單元”的定位，通過整合林盤，規劃了3個新居點位，新建800多套川西民居風格的房子。在新農村綜合體建設中，五星村成功引進兩個農業項目，流轉了上千畝土地發展現代農業，解決了部分農民在家門口就業的問題。同時，成立土地股份合作社，以優質糧油為主要產業，大力發展認養農業、觀光農業、體驗農業等創意農業，并成功打造了“五星”農產品系列品牌。全村361戶農戶全部加入了合作社。2012年，全村人均收入僅4800元，2014年，猛增至12000元。

農民集中居住區建設是要通過集中形成一定的規模，降低建設成本，把城市的基礎設施和公共服務延伸、覆蓋到農村。要按照既與城市接軌，又要突出農村特色的思路，在尊重農民意愿的情況下，合理確定居住區規模，完善基礎設施和產業配套，把集中居住區建設成為公共服務先進、生產生活方便、居住環境優美的幸福美麗新村。