基層政府環境保護執法現狀及法律建議

倪千淼

由于生態環境保護的形勢嚴峻，因而生態環境綜合治理面臨諸多問題。生態文明建設離不開環境保護工作的開展，部分地方政府和基層政府存在重經濟和輕環保的情形。地方政府發展經濟和環境保護之間形成諸多利益紛爭，導致基層環境保護執法存在體制障礙。在環境保護法修改后，基層環境保護工作的工作量和工作壓力凸顯，尤其是環境執法面臨諸多困境。環境保護法第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務。各級地方人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。企業事業單位和其他生產經營應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。公民應當增強環境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務。”最近，“十三五”規劃提出：“加大環境治理力度。提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系。”在全面推進依法治國背景下，基層環境監察工作人員首先需要具備依法行政的法治思維和法治能力。因此，研究基層環境保護執法的現狀、主要問題和相關建議顯得十分必要。

一、基層政府環境保護執法的現狀

隨著人們生活水平和法治意識提高，生態環境和生活環境的高標準日益成為社會發展的趨勢。在城市環境中，噪音、空氣、水、垃圾等與環境保護相關的問題成為基層環境保護執法的主要問題。然而，在社會轉型時期，部分高能耗、高污染的企業轉型困難并且污染嚴重。“十三五”規劃提出：“推進多污染物綜合防治和環境治理，實行聯防聯控和流域共治，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃。實施工業污染源全面達標排放計劃，實現城鎮生活污水垃圾處理設施全覆蓋和穩定運行。擴大污染物總量控制范圍，將細顆粒等環境質量指標列入約束性指標。堅持城鄉環境治理并重，加大農業面源污染防治力度，統籌農村飲水安全、改水改廁、垃圾處理，推進種養業廢棄物資源化利用、無害化處置。”

與此同時，在政府職能部門和基層政府中，與環境保護執法相關的投訴排在投訴前列。與環保職能相比，基層環境保護部門的監管能力和執法力量較為薄弱，許多鄉鎮街道并未設置鄉鎮街道環保所。基層環境保護執法工作面臨治理手段和技術滯后的問題，如監控系統、數據監測。各地環境保護執法綜合督察機制不健全，部分負有履行環境保護職責的未能積極配合綜合督察工作。環境保護執法主要涉及的領域包括：工業大氣污染治理、揚塵綜合整治、機動車污染防治、秸稈禁燒、餐飲油煙綜合治理、燃煤鍋爐整治、水污染防治、規模化畜禽養殖污染源治理等領域。

二、基層政府環境保護執法的主要問題

（一）行政干預問題

在基層政府行政轄區依法實施環保法等法律法規和參與行政執法是政府的法定義務。環境保護法第十條第二款規定：“縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。”然而，環境保護執法仍需面對諸多行政干預。在經濟高速發展、勞動密集和粗放型產業之間形成環境保護和經濟發展的利益沖突關系。因而，基層行政部門在環境保護執法和經濟發展之間進退兩難。部分基層政府的環保意識和法治思維缺失導致對環境、經濟和社會可持續發展的破壞和出現執法工作的困境。基層政府從環保部門到企業進行監督和處罰時往往受到當地政府的阻擾或干預。當環境保護部門對企業拒絕排污申報或不執行建設項目環保評估或審批行政處罰時，地方政府領導的招呼和游說擾亂了環境保護執法工作的進行。

（二）行政執法取證和定量難

在環保行政執法時，行政相對人的謊言、偽證等行為直接影響行政機關作出行政處罰。在法律體制上，非訴訟階段的偽證難以處罰更助長了此種行為。許多污染問題在環境執法人員趕到現場時污染物早已發生變化而導致難以取證，如部分噪音。與此同時，基層環保執法裝備不足、技術手段落后、執法人員素養等系列問題直接導致對環境污染物現場取證難。在環境污染中，部分污染物的定量存在確定的法律標準和計算標準。環境保護法第十七條規定：“國家建立、健全環境監測制度。國務院環境保護主管部門制定監測規范，會同有關部門組織監測網絡，統一規劃國家環境質量監測站（點）的設置，建立監測數據共享機制，加強對環境監測的管理。有關行業、專業等各類環境質量監測站（點）的設置應當符合法律法規規定和監測規范的要求。監測機構應當使用符合國家標準的監測設備，遵守監測規范。監測機構及其負責人對監測數據的真實性和準確性負責。”可見，環保法的相關規定對法律責任的泛化導致環境行政執法操作性較差。

（三）行政執法執行難

與工商行政管理、稅務部門、質量監督部門等行政執法機構相比，環境保護行政執法保障能力較為薄弱，猶如小馬拉大車。目前，部分環境保護的法律法規和其他法律法規以及規章存在一定沖突現象，并且環境行政執法工作存在無法可依的情形。在基層環境執法中，具備執法資格證、執法能力和環保技能的專業執法人才不足直接導致執法力量薄弱，加之執法設備缺乏導致執法不到位和不及時。環境行政執法可發出責令停止、責令恢復原狀、限期整改和行政處罰，但沒有相關的行政強制手段，如凍結、沒收。因此，部分長期環境污染源沒有能得到根本治理，進而淡化了環境行政執法的法律效果。此外，環境行政執法重視執行經濟處罰部分，而對整改、關停等事項重視程度不夠。對應移送司法機關的案件不移送，甚至出現以罰代刑現象，從而放縱環境污染違法行為。

（四）公眾參與環境保護難

環境保護法第五十三條規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。”社會公眾的環境法治意識和環境保護水平僅僅停留在維護自身權益層面，遠遠未達到參與執法監督和維護公眾利益的高度。環境保護法第五十八條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”從法律規定來看，環境公益訴訟僅僅由公益社會組織提起，而普通公民無法提起環境公益訴訟。大部分社會組織均沒有環境公益訴訟的經驗和經濟實力，因而公益社會組織對提起環境公益訴訟積極性不足。應當允許具備一定條件的公民和行政機關提起環境公益訴訟，從而讓更多社會公眾參與環境保護工作。

三、基層政府環境保護執法的法律建議

（一）完善環境保護法律法規和規章

在環境立法思想上，轉變先污染后治理的立法思想，確立自然、社會和經濟相互協調的可持續發展的環境保護法治思想。修改現有環境保護執法工作的法律法規，構建完善的環境保護法律法規體系。對存在滯后、沖突和有缺陷的環境保護法律法規進行修改和清理，及時填補環境保護法律法規的法律空白。制定環境保護的地方法規和地方規章以及相應的實施細則，減少環境保護執法工作的原則性規定和增強環境保護執法工作的可操作性。擴大基層政府環境保護執法權限和強制措施的適用范圍。在環境保護立法上應確立綜合性立法觀念，尤其是確定各個職能部門的管理權限和管理職責。完善環境行政執法程序機制，制定環境行政程序法典。此外，中國環境執法工作應參考國際環境保護的相關規定，并在適當時機將中國環境立法與國際環境保護公約相協調。

（二）落實政府責任和加強環境保護督察機制

環境保護法第二十六條要求：“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。考核結果應當向社會公開。”盡管環保法將環境保護目標納入考核體系，但并未明確未完成環境保護目標考核的政府責任問題。環境保護法第六十七條規定：“上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督。發現有關工作人員有違法行為，應當依法給予處分的，應當向其任免機關或者監察機關提出處分建議。”在基層環境保護執法中，對環保違法行為不作為、慢作為和懶作為應當保持長期的督察機制，嚴格執行后督察、環保督察巡視等制度和掛牌督察制度。開展環境執法稽查工作形成良好的環境保護執法機制。

（三）構建合理的環境執法體制

在環境治理體制上，以環境質量改善為核心，依照系統化、科學化、法治化、市場化和管理現代化作為頂層設計思想，建構污染治理的制度基礎。“十三五”規劃提出：“改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。建立全國統一的實時在線環境監控系統。健全環境信息公布制度。探索建立跨地區環保機構。開展環保督察巡視，嚴格環保執法。”環境保護行政執法需要形成聯合執法機制或者成立綜合執法局。由于環境保護是系統工程，基層政府環境保護執法涉及眾多職能部門和鄉鎮街道。各種復雜的社會關系和利益紛爭導致環境保護執法難，僅僅依靠環保部門無法完成環境保護執法工作。同一污染問題導致出現多部門執法沖突或交叉時，應加強多部門聯合執法或者設置綜合執法機構以解決執法困境。此外，應當創新環境執法監管方式，如空氣預報預警系統建設、生態環境損害責任追究、監測監察執法垂直管理、環境影響評價體制、環境監測預警體制等都應當納入環境執法體制。

（四）提升基層環境執法工作人員法治素養和執法能力

對基層政府而言，提高環境執法工作人員的法律知識和法治素養成為執法工作的基本條件。在環境執法人員的準入、考核、淘汰和監督機制上應當規范化和標準化。對環境執法人員而言，應當積極學習相關法律知識并在行政執法中規范執法和透明執法。在環境執法過程中，環境執法人員應當具備行政執法資格證，并且建立執法人員問責制。將法律規定的政府責任轉變為法律責任，進而具體到行政領導和直接責任人。同時，由于基層政府面臨人員不足、設備落后和投入不多的現實困境，因而需要國家在基層政府在環境保護執法上加大預算投入以保證執法隊伍的現實需要。

在全面推進依法治國背景下，運用法治思維和法治方式治理環境保護已成為基層政府環境保護執法工作的主要方式。盡管環境保護法已經進行修訂，但是基層政府環境執法仍面臨諸多困境和問題。因此，基層政府環境執法工作應當成為環境保護的重要內容并需要在頂層設計上形成制度化和法治化的框架。