“經濟人”視角下的我國公務員行政倫理建設

黃露

[摘要]公務員行政倫理是社會主義倫理在國家行政實踐生活中的具體體現，合理有序的行政倫理符合社會主義和諧社會的建設要求。近年來我國公務員的行政行為失范問題頻發，政府官員的行為受到人們的廣泛關注，要求在原先的政府體制和政治法治環境之外去尋找倫理道德的解決途徑，加強對公務員進行道德素質考察，開展倫理培訓和道德測評，實行倫理控制。本文力求從“經濟人”假設這一角度，探討如何建設我國公務員行政倫理。

[關鍵詞]經濟人 公務員 行政倫理失范

[中圖分類號]D035.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）12-0005-02

公務員一詞來源于英語“civil servant”，原指“公職人員”或“文官”，是依法從事社會公共事務管理，行使國家權力，執行國家公務的人員。20世紀末，隨著傳統人事管理理念逐漸被人力資源管理理念取代，“人”被視為組織最重要的資源。我國政府歷次改革都是以法律制度建設和行政管理方式外在因素為重心，試圖建立起一套能夠對公務員行使國家權力起到約束作用的行之有效的管理辦法，卻少從行政人員的心理需要出發去尋找建立健全我國行政體系。

近來公務員的行政行為失范問題頻發，人們越發關注政府官員的行為，要求在原先的行政體系和政治法治環境之外去尋找倫理道德的解決途徑，加強對公務員進行道德素質考察，開展倫理培訓和道德測評，實行倫理控制。倫理是“人類社會中的人與人關系以及行為的秩序規范”。公務員行政倫理是社會主義倫理在國家行政實踐生活中具體體現，是國家公務員在行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務、履行行政管理職責活動中形成并應當遵守的原則和規范。合理有序的行政倫理一方面為公務員提供了行為參照準則，有利于建立勤政廉政機制；另一方面能夠約束公務員的行政行為，符合社會主義和諧社會的建設要求。

一、公務員行政倫理失范表現

美國著名的行政倫理學家庫珀認為，行政人員承擔的是雙重角色：行政人員既是公民的雇員又是公民中的一員。但在后工業高復雜性和高度不確定性的社會環境中，公務員已經難以將自己的工作與生活完全劃清界限區分開來，從而導致行政行為失范問題的出現。

（一）利益沖突問題

公務員的利益沖突外化為公務員的角色沖突。從行政倫理的角度出發，公務員既是“人民公仆”、人民雇員又是社會公民，這就決定了他們同時擁有作為國家公民的個人人格和行政人人格。政府長期以來被視為人民意志的執行者，當大公無私，但政府作為一個獨立存在組織實體，它有著區別于公共利益的組織利益。作為政府組成因子的公務員角色十分容易受制于特定組織，并被特定組織界定。當組織利益與公共利益發生沖突時，效忠組織的義務與維護公眾利益的職責之間的關系就被混淆了。為達成組織利益，公共利益勢必會被置于不利地位。公務員對公權行使的有效程度也直接關系到公共利益的實現。在現實生活中，公權的行使常常會受到私權，也就是憲法所賦予公民的權利的阻礙。在庫珀看來，當二者發生沖突時，公共利益無疑具有價值優先性。延續理性“經濟人”逐利的內在本性，行政人員在面對個人利益與公共利益沖突時往往會更傾向于選擇犧牲前者而滿足后者。加之目前我國對公務員的管理仍局限于組織內部的監督，來自于組織外部的監督可發揮作用的空間仍然非常有限，個人利益凌駕于公共利益之上的權力濫用、失效的行為比比皆是。

（二）對上負責與回應民眾的矛盾

在“委托—代理”關系中，公務員扮演著代理人的角色，其所承擔的責任內容是多層復雜的，因此也需要同時對多個委托人負責，其中包括組織的上層領導（直接上級領導、其他相關領導）、職業性協會和公民。在正值市場中，作為理性的“經濟人”公務員在追求經濟個人利益最大化滿足之外，對政治權力、地位、名譽、待遇等等都是他們追求的重要目標。在行政組織結構當中，公務員的權力來源于組織層級結構，也就是說，公務員升降榮辱與其上級領導有著直接的關系，對上級負責成了公務員重要的生存之道。

如果說職責意味著對上級負責，那么義務就是對工作任務負責，公民是“委托—代理”關系中的終極委托人，對工作負責就是要向公民負責。要求公務員必須回應公眾需求，維護公共利益。在我國的行政實踐中，扭曲的倫理道德觀念使得個別行政人員在對上級負責與回應民眾之間的矛盾中，往往在做出權衡之后仍然選擇前者。長此以往，這樣的行政人員失去了與民眾的聯系，也就斷開了社會與政府之間的橋梁，社會治理又走進一個政府全權掌權的困頓之中。

（三）信息不對稱，監督難度大

在政治市場中公務員能夠以其所掌握的公權為籌碼掌握著重要的社會信息資源，作為社會治理的實際參與者，公務員是公共政策實施環節中最基本的組成要素，也是公共權力的具體實施者，他們對社會治理事物的參與度越高，公權力的價值越大，他們掌握的資源也就越多越有價值，監督渠道單一進一步擴大了信息傳播障礙，在信息極其不對稱的情況下，社會力量對公共權力的監督仍停留在對公共產品結果的表面上，難以做到對其實施過程、范圍等的監督上，具有“經濟人”特性的公務員傾向于將自己手中的資源轉化為其他利益形式，以滿足自我需求。由于歷史原因，目前我國公務員隊伍中仍有大批因種種原因學歷水平較低的老干部，他們對新技術的掌握程度有限使得信息公開受限，在面對多元化需求、信息技術更新換代速度加快的社會實際時難以從容應對，造成信息阻塞。雖然網絡技術應用于政府信息公開已經又較長歷史，但政府門戶網站等官方信息公開平臺信息更新慢，我們難以從這些渠道獲取相關信息，監督無門同樣是導致公務員行為失范出現的重要原因。

二、完善公務員行政倫理建設的對策建議

我國行政倫理失范的問題與我國改革開放和市場經濟建設有著不可分割的關系。但我們不能因此就將行政倫理失范歸咎于改革開放和市場經濟，而應當一分為二，客觀地看待，堅持在改革開放和不斷深入發展社會主義市場經濟的過程中尋找合理有效的解決方法和途徑。

（一）樹立角色意識，培養行政人格

要解決利益沖突問題，我們首先要先厘清公務員的角色要求，深化角色意識。所謂的角色意識指的是，作為獨立個體的人在復雜的社會關系之中對自我社會地位的政治自覺或倫理自覺，角色意識一方面產生于個人對外部關系的一種主觀自覺選擇，另一方面會受其所處的社會關系影響，從而對角色形成客觀定位。在過去很長的一段時間里，傳統公共部門人事管理將公務員當作政府運行不可或缺的工具，根據組織不同的需要將他們安排到各崗位部門當中，并不斷努力建立和完善公務員角色外在定位的規章制度，卻鮮少關注公務員對其角色的主觀自覺選擇。界限清晰的崗位職責和健全完善的行政制度體系均有利于規范公務員的行為，教導他們在正確使用手中的公權力的同時養成行政人格，不斷深化行政角色意識。單靠制度規范、法律等外在方法都無法從根本上解決私人利益與公共利益的沖突。要實現行政體系的真正和諧運轉，我們必須拋棄傳統公共行政對公務員的激勵模式，正視公務員的個人正當利益，通過培訓、心理疏導、強化組織文化等方式讓公務員真正了解自己所在的崗位，接受自己的角色，并能在樹立自己的角色意識、選擇自己行政行為的過程中不斷深化角色意識，從而形成成熟的行政人格。

（二）建立健全組織規章制度

細思制度與倫理之間的關系，我們可以發現，任何制度的建立都是在一定文化背景、倫理道德之上，需要倫理道德的支撐，而制度建立的過程也就是對道德倫理的梳理、制度化的過程。二者功能的發揮總是通過制度倫理化或者倫理制度化而起作用，調節各種利益矛盾關系、維持正常社會秩序的。

不同于中國傳統官僚制體系對人的依附關系，馬克思·韋伯構建的現代官僚制體系強調的是對組織規章制度的服從與責任：組織成員需在制度范圍內有限、合理地服從上級，這是現代官僚制得以建立起來的基礎和要求，唯有如此，組織管理方可正常運轉。要解決對上負責與對民回應的矛盾，首先要建立健全我國公務員的崗位說明、明確崗位職責等制度，拋掉過去看領導做事的舊觀念，轉而向組織規章制度負責，一方面減少下級對上級的依賴，同時也是公務員對民負責的體現，保證政府公共性的完全實現。此外，對于缺乏競爭的政府組織環境而言，適當借鑒、引入企業績效管理方式和獎懲辦法，加強人員培訓與開發，并將各崗位職業晉升路徑公開化，使各公務員能夠為自己的晉升做足夠的準備，而不是通過賄賂上級等不法途徑達到晉升目的，這不僅滿足了公務員的自身發展需要，還讓他們有足夠的精力投入到為人民服務的工作當中去。

（三）加強監督與自我監督

“經濟人”特性并不是構成公務員行政行為失范的必然原因，與公務員自身素質、權力膨脹、監督渠道閉塞等不無關系。要解決公務員尋租問題，首先要正視公務員的“經濟人”特性，設立與他們工作付出相對等的酬勞標準和配套的獎懲機制，能緩解目前公務員因工資與付出不相符而另辟他徑的情況。

但作為政府工作人員的公務員必須明確自身的工作職責，明確區分自己的工作與私人生活之間的區別，一旦政治人員和行政人員選擇了“以政治為業”和“以行政管理為業”，就必須與私人領域中的“經濟人”區別開來，而不是自我認同為“經濟人”。他們需要時刻恪守行政倫理的各項要求，形成良好的自我監督。而作為政府自身，應通過政府門戶網站等方式及時公開工作情況，增加工作透明度，以便公民對其進行監督。此外，我們還需要拓寬對公務員的監督渠道，充分利用社會組織的中間作用，約束政府權力。社會組織在我國不斷發展壯大，它能夠集齊整合民意，通過組織的力量與政府力量形成抗衡，制約政府行為。政府及其工作人員尋租主要是在提供公共服務的過程中發生的，種類多樣、成熟的社會組織通過與政府合作、合同外包等形式參與公共產品的輸出工作，在一定程度上也能夠減少政府尋租空間。

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責任編輯：張麗