探析簡?萊恩的新公共管理思想

鄭妍

[摘要]到了20世紀(jì)70年代，社會(huì)發(fā)展，時(shí)代轉(zhuǎn)換，原有的傳統(tǒng)的公共行政模式已經(jīng)無法滿足當(dāng)時(shí)的需要了。當(dāng)時(shí)的資本主義迫切需要一場行政變革，由此開始了新公共管理運(yùn)動(dòng)。在新公共管理領(lǐng)域中極具代表性的人物之一就是簡·萊恩。他的《新公共管理》一書成為了新公共管理領(lǐng)域的代表作。他的新公共管理的思想也是有其特殊之處的。同時(shí)，他的思想與其他的新公共管理的研究者相比有著明顯的優(yōu)勢(shì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的大量運(yùn)用和合同制政府的提出等都對(duì)新公共管理的發(fā)展起到了很好的促進(jìn)作用。同時(shí)他的思想也有一些缺陷，在他的書中，對(duì)于很多的問題的解決辦法，未得出系統(tǒng)的解釋。

[關(guān)鍵詞]簡·萊恩 新公共管理 思想

[中圖分類號(hào)]C93-0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）12-0012-02

自19世紀(jì)70年代，以威爾遜所發(fā)表了《行政學(xué)之研究》為開端，在后來近一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，公共行政學(xué)經(jīng)歷了一系列的轉(zhuǎn)變。從制度視角的研究到人的視角的研究，又從人的視角的研究到管理中的過程視角的研究，最后到環(huán)境視角的研究。到20世紀(jì)70年代，歷經(jīng)100年的發(fā)展，公共行政學(xué)已經(jīng)發(fā)展成了當(dāng)時(shí)社會(huì)科學(xué)的主流學(xué)科，在國家的治理及對(duì)社會(huì)中公共事務(wù)的管理等方面都起到了至關(guān)重要的作用。而隨著工業(yè)革命的勝利，時(shí)代背景的轉(zhuǎn)換，民主政治和現(xiàn)代官僚制的產(chǎn)生和發(fā)展，使原有的公共行政模式越來越無法滿足高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的需要，失業(yè)、環(huán)境污染、社會(huì)安全、社會(huì)保障等方面矛盾的暴露，使得全世界范圍內(nèi)迫切需要一場變革。這場變革就是發(fā)生在20世紀(jì)80年代左右，影響范圍非常廣的。作為公共行政學(xué)發(fā)展的新的階段的新公共管理運(yùn)動(dòng)，在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，涌現(xiàn)出了許多具有其特性的代表人物。簡·萊恩是極具代表性的人物之一。

一、簡·萊恩新公共管理思想產(chǎn)生的歷史背景

某種思想的產(chǎn)生或者一些思想運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)，一定是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的某種主流思想無法滿足人們更多的需求，或者當(dāng)時(shí)的社會(huì)中存在某種嚴(yán)重的問題需要通過某種變革來解決，進(jìn)而爆發(fā)某種思想運(yùn)動(dòng)。追溯新公共管理產(chǎn)生的歷史背景，我們不能忽視的就是當(dāng)時(shí)所發(fā)生的行政變革，新公共管理運(yùn)動(dòng)，最早也是由這場行政變革開始的。這場行政變革最早開始于英國撒切爾內(nèi)閣和美國的里根政府。1979年英國撒切爾內(nèi)閣為應(yīng)付當(dāng)時(shí)社會(huì)中的各種問題，如財(cái)政，環(huán)境、社會(huì)保障等，而進(jìn)行了這場變革。當(dāng)時(shí)撒切爾內(nèi)閣對(duì)于這次的行政變革，目的很單純，只是想借此來減少財(cái)政的預(yù)算赤字，提高政府辦事的效率，提升公民的滿意度。毫無疑問，這場變革對(duì)于當(dāng)時(shí)的英國面臨的問題起到了一定程度的緩解，所以這場變革理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹⒀杆俚模兂闪苏麄€(gè)資本主義世界的政治經(jīng)濟(jì)和行政的改革。作為英國人的簡·萊恩，他目睹了整個(gè)變革的過程給社會(huì)和公民生活所帶來的巨大的變化，在這種大的環(huán)境背景下學(xué)習(xí)和生活的簡·萊恩的思想不再局限于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的范疇內(nèi)，對(duì)公共行政的認(rèn)知也在不斷拓寬，對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)研究產(chǎn)生了濃郁的興趣。簡·萊恩曾只身前往新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行的最徹底的澳大利亞和新西蘭考察新公共管理。在澳大利亞大學(xué)和堪培拉大學(xué)，他與許多學(xué)者進(jìn)行了討論研究，使他對(duì)新公共管理有了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，同時(shí)，他的工作單位瑞士日內(nèi)瓦大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授克里斯多夫·帕里隆對(duì)于他后來對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的恰如其分的使用也提供了很大的幫助。這些為其后期對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的研究和簡·萊恩新公共管理思想的形成產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

二、簡·萊恩的新公共管理思想的特點(diǎn)

（一）明確性

簡·萊恩新公共管理思想是非常明確的，這點(diǎn)在其開篇就得到了充分的證明。例如，從新公共管理思想的提出時(shí)，就不斷有人質(zhì)疑新公共管理思想，認(rèn)為所謂的新公共管理就只是簽約外包制。而簡·萊恩在他的《新公共管理》一書中就駁斥了這種觀點(diǎn)，在其開篇就明確指出了新公共管理是契約制，不僅僅是簽約外包制。他明確地給出了契約的含義：“新公共管理體制中的契約是由指導(dǎo)公共服務(wù)提供的各種服務(wù)構(gòu)成的。”①并且在后來的論述中又對(duì)契約的種類進(jìn)行了劃分，以及在什么情況下契約有效，一份契約的時(shí)限究竟是多長等問題都進(jìn)行了明確的論證。在當(dāng)時(shí)而言，這成為對(duì)契約的研究最全面且最明確的。總體來看，簡·萊恩的思想，貫穿其始末的就是明確性，他將以往很多含糊不清的概念進(jìn)行細(xì)化并總結(jié)，明確其在新公共管理運(yùn)動(dòng)中的確定性的含義。

（二）系統(tǒng)性

簡·萊恩的系統(tǒng)性體現(xiàn)在其對(duì)新公共管理適用性所做出了精確系統(tǒng)的界定。簡·萊恩首先指出，市場改革后公共部門仍然十分龐大，這導(dǎo)致了公共管理在各個(gè)公共部門中無處不在。他分析了五種導(dǎo)致公共部門龐大的原因，并提出：“在最近的十多年里，公共部門改革所改變的不是公共部門的總規(guī)模，而是公共部門各個(gè)部門的規(guī)模，公共管理仍然無所不在。”②公共部門的規(guī)模的變化與公共管理的變化成正相關(guān)趨勢(shì)，系統(tǒng)地從整個(gè)公共部門的視角來看待公共管理所產(chǎn)生的作用。接下來又從瓦格納定律、工會(huì)、文化以及自由傾向主義保守黨的力量等方面，系統(tǒng)地分析了公共部門中成本或支出等不同方面的變化與公共管理適用性范圍的變化。公共管理主要集中于公共資源配置方面，公共資源配置和收入保障則是公共部門的主要任務(wù)，簡·萊恩提出，將來收入保障等也應(yīng)該加入進(jìn)公共管理的范圍中來。簡·萊恩并不認(rèn)為公共管理是要解決公共部門中的全部事情，而且公共管理也做不到解決所有事情，更多的是進(jìn)行系統(tǒng)的分析，明確其一定的范圍，使公共管理發(fā)揮其最優(yōu)的作用。

（三）精確性

簡·萊恩的新公共管理思想的精確性體現(xiàn)在其對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的熟練、大量的運(yùn)用上。一些無法準(zhǔn)確衡量的定性公共問題，通過經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的運(yùn)用將其轉(zhuǎn)化為可以定量分析的問題加以解決，能夠從很大程度上解決公共問題精確性差的問題。例如他對(duì)官僚制的批判及官僚制組織的無效率，公共企業(yè)的非社會(huì)效用問題和再分配的效率與公平問題這幾個(gè)方面，都是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)來證明自己的觀點(diǎn)。簡·萊恩本身就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的巧妙的運(yùn)用也消除了“新公共管理就是運(yùn)用于公共部門的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)”的誤解，同時(shí)為了幫助理解，他與同事繪制了大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)圖表。

三、簡·萊恩的新公共管理思想的優(yōu)點(diǎn)

（一）思想上做到了取其精華，去其糟粕

簡·萊恩的新公共管理思想并不是把整個(gè)公共管理領(lǐng)域都“綁架”到新公共管理的理念上以借此達(dá)到公共管理的目的。萊恩是有選擇地把新公共管理中有意義的、有借鑒價(jià)值的部分與公共管理整合到一起。最值得一提的就是契約與公共合同，這兩者為公共管理提供了一種可以替代國家權(quán)威的機(jī)制——交換和價(jià)值，相比較以往的強(qiáng)制性的措施，契約與合同更能起到使雙方當(dāng)事人的互惠互利的條款履行起來更加具有實(shí)施性的作用。同時(shí)，萊恩又指出合同制中的政府，處于三種角色，仲裁者、簽約者和提供者，這三種角色的沖突之中。他提出的解決方案之政府要建立一種能夠使各個(gè)角色得以有效運(yùn)行其職能的機(jī)制，保證政府簽訂契約和監(jiān)控契約運(yùn)作的能力。

（二）合約制政府的提出帶來了多種優(yōu)勢(shì)

簡·萊恩在他的《新公共管理》一書中用了大量的篇幅來論證合約制政府，相比較于傳統(tǒng)的公共部門的治理模式，合約制政府有著明顯的優(yōu)勢(shì)：

1.降低成本的同時(shí)又提高了效率

開始于英國的新公共管理運(yùn)動(dòng)最初的目的就是為了在降低成本的同時(shí)提高政府工作的效率。大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的運(yùn)用徹底解決了官僚機(jī)構(gòu)過大、單位成本過高等問題。

2.提升了透明性

合約制政府中的合同是透明的，“使政府對(duì)于自己所做的事情，所要為之支付和所要獲得的東西有了更清楚的認(rèn)識(shí)”。

3.責(zé)任的明確性

無論是在合同執(zhí)行中出現(xiàn)了哪種問題，合約中都會(huì)有明確的規(guī)定，合同中任何一方都無法抵賴。同時(shí)，合同中對(duì)于管理中目標(biāo)的明確規(guī)定，使得合同雙方對(duì)于目標(biāo)的履行更具有預(yù)見性。

4.某種程度上防止了腐敗的發(fā)生

新公共管理是把合同當(dāng)成公共部門之間溝通的媒介，政府中合同的簽訂依靠首席執(zhí)行官，同時(shí)這些首席執(zhí)行官又必須履行這些合同。公共部門中的各種活動(dòng)，如招標(biāo)、投標(biāo)等都是嚴(yán)格按照合同進(jìn)行的，首席執(zhí)行官也不能按照自己的意志隨意更改，活動(dòng)中的各個(gè)環(huán)節(jié)都是按部就班的，在一定程度上減少了腐敗的發(fā)生。

四、簡·萊恩的新公共管理思想的不足

（一）簡·萊恩的思想實(shí)踐性不強(qiáng)

簡·萊恩的思想相比較于其他學(xué)者或者是傳統(tǒng)的行政學(xué)家的觀點(diǎn)來說，更像是一個(gè)有著經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)可以依據(jù)的理論模型。但是公共部門的治理，各個(gè)環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)問題。這些問題并不是簡單的數(shù)據(jù)模型就可以分析和解決的，同一個(gè)經(jīng)濟(jì)模型在某時(shí)某地具有適用性，但是卻不具有普適性，不同時(shí)間不同地點(diǎn)都可能不適用，過分地依靠經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識(shí)只會(huì)對(duì)公共問題的解決產(chǎn)生相反的效果。同時(shí)，把政府當(dāng)作企業(yè)來治理，本身就為政府治理帶來了很多的局限性。政府治理是為了更好地處理社會(huì)中的各種公共事務(wù)，保證廣大公民的利益不受損害，為整個(gè)社會(huì)的長治久安提供保障，而企業(yè)管理則是從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，為最大限度地滿足人們所需的各種利益而進(jìn)行的。

（二）在政府角色沖突的解決方面沒有給出體系化的建議

在政府角色沖突的解決方面，簡·萊恩確實(shí)具有獨(dú)創(chuàng)性地提出了解決角色沖突并且建立監(jiān)控機(jī)制，但是他并沒有給出具體化的建議，更多的是泛泛而談。如果政府角色沖突這一現(xiàn)象無法解決，那么將直接影響合同制政府的運(yùn)行。同時(shí)，合同制政府相比較于以往的傳統(tǒng)治理模式也有其劣勢(shì)，如對(duì)于突發(fā)問題的處理等方面。

（三）政府職能的民營化

不單單是簡·萊恩，整個(gè)新公共管理思想的核心內(nèi)容就是說：“將私營部門和工商企業(yè)的管理方法運(yùn)用于公共部門。”③新公共管理這么做所帶來的直接后果就是公共管理者或者政府不必親自承擔(dān)提供服務(wù)的責(zé)任，而應(yīng)該盡可能地通過承包或者類似的安排讓其他人來承擔(dān)這些責(zé)任。確實(shí)，通過這種方式政府或者公共部門能夠解決由于其自身的限制因素而造成的公共服務(wù)提供能力不足等問題，但是這并不意味著政府或公共部門可以撒手不管，而只是通過過分依靠市場機(jī)制來引導(dǎo)公共項(xiàng)目。可是，公共部門終究不是企業(yè)，也不能夠完全等同于企業(yè)來看待，而公共管理者也不該由“劃槳者”完全變?yōu)椤罢贫嫒恕薄６啞とR恩所對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的大量的運(yùn)用也是把政府完全等同于企業(yè)進(jìn)行的，政府職能民營化存在其合理性與獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是其限度應(yīng)有其規(guī)定的范圍。

五、結(jié)論

在新公共管理領(lǐng)域內(nèi)，簡·萊恩的新公共管理思想與之前的胡德和歐文·休斯相比較，有許多創(chuàng)新之處。他的思想由淺入深，充分分析了新公共管理的發(fā)展淵源、主要機(jī)制和未來的發(fā)展趨勢(shì)。簡·萊恩在深入了解澳大利亞和新西蘭改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上才逐漸形成了自己的觀點(diǎn)，為我們提供了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。本文通過對(duì)簡·萊恩新公共管理思想的探析，找出其優(yōu)點(diǎn)與不足，希望為新公共管理思想的發(fā)展與完善起到推動(dòng)作用。

注釋：

①簡·萊恩（著），趙成根等（譯）.新公共管理[M].北京：中國青年出版社，2004：12.

②簡·萊恩（著），趙成根等（譯）.新公共管理[M].北京：中國青年出版社，2004：43.

③（美）登哈特（著），丁煌（譯）.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：13.

【參考文獻(xiàn)】

[1]（英）簡·萊恩（著），趙成根等（譯）.新公共管理[M].北京：中國青年出版社，2004.

[2]（美）登哈特（著），丁煌（譯）.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

[3]丁煌.西方行政學(xué)說史[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2004.

責(zé)任編輯：張麗