中國“市管縣”體制的制度性誘因探析及改革思路

王子燦

[摘要]市管縣體制自20世紀80年代開始在全國正式普及，目的在于破除城鄉分割，促進城鄉融合，卻逐漸難以適應市場經濟的發展和地方行政管理體制改革的深化。市管縣體制悖論制度性誘因的探索，對今后我國的行政區劃改革和深化行政管理體制改革具有重大的借鑒及啟示意義。

[關鍵詞]市管縣體制悖論 制度性誘因 行政區劃改革 改革思路

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）12-0036-02

一、市管縣悖論的制度性解釋

許多學者總結了市管縣的種種弊端，也有許多學者通過市縣政府之間的博弈關系闡釋了市管縣體制弊端的形成原因，但是，沒有分析“市管縣”體制悖論發生的制度環境，即：“市管縣”體制與我國現行制度通過怎樣的互動導致“市管縣”體制悖論發生，找出其背后的制度性誘因。

（一）城鄉悖論

“極化——擴散”效應是實行“市管縣”體制的理論支撐，但是這一效應的實現應該建立在完善的市場經濟前提之上，通過市場機制的自發運作實現，極化過程是城市利用自身優勢吸引生產要素和生產活動向增長極集聚。隨著城市與城市帶的發展，周圍地區的經濟會有不同程度的提高，即擴散效應，然而，由于我國的特殊制度環境致使城市與縣域經濟發展兩極化日益嚴重。目前我國城市病現象特別嚴重，而與城市病形成鮮明對比的是我國城鎮和鄉村人口外流、工業條件差，交通運輸、醫療保障等基本公共服務供給不到位。其中根本原因在于我國行政管理體制特點導致社會資源向中心城市集聚，也就是說，以行政手段強化了城市的極化效應，抑制了擴散效應。

我國地級市具有雙重性，一方面它是城市地區的行政建制，負責對市轄區的具體管理，對所轄縣負有監督職責，不擔負具體管理職責。市管縣體制確定了市政府與縣政府的領導與被領導關系，縣政府隸屬于地級市政府，縣（市）的財政、人事績效考核監督權和其他社會經濟管理權限直接受地級市控制。但是，與行政上的隸屬關系不同的是，在績效考核方面市縣屬于分別考察，市政府的績效主要體現在城市發展狀況，縣政府的績效主要考察所轄區域經濟發展和公共服務供給水平。這種隸屬關系與考核機制的錯位致使一些地級市政府為了在任期內搞出政績，往往集中財力建設城市及其郊區，優先解決城市迫切解決的問題，造成縣域經濟發展困境，阻礙了城鎮化進程。

（二）財政悖論

造成財政悖論的體制性原因，一方面是我國財政體制的不健全，造成的財政優勢按政府層級遞減，另一方面是我國政府運行的壓力型體制的特點造成我國地方政府事責層層遞增，“市管縣”體制在這種制度環境中運行，造成地方政府財力與事責不匹配，導致縣政府財政困難。

我國于1994年開始推行的分稅制改革理順了中央與地方之間財政關系，尤其是明確了中央與省政府之間的財政關系，但是對于省以下的財政關系沒有作出明確的劃定。省級以下政府間財政關系就需要通過省、市、縣之間的協調，但在我國的行政性分權體制下，政府的層級越高，權力配置越大，上級政府對下級政府擁有越多絕對控制的優勢，所以，在招商引資安排中地級市政府比縣政府擁有決策權，地級市政府往往將收益大且容易收取的稅源劃進市財政。[1]財政上的倒三角結構與事責的正三角結構，體現了我國縣級政府的財力與事責的不匹配狀況，即事權層層下放、財權層層上收，中央請客、地方買單。縣級政府在缺乏財力支撐的情況下，肩負過量的量化指標任務，導致縣政府“財事權不統一，財源匱乏，形成饑餓財政，有的甚至難以為繼”[2]。

（三）效率悖論

職責同構是我國行政管理體系的一個重要特點，“不同層級政府間在職能、職責和機構設置上高度統一與雷同”[3]。

各級政府在職能、職責和機構設置上完全是中央政府的“克隆”。[4]“市管縣”體制使省與縣之間的層級“由虛變實”。由于不同層級和不同政府之間管理的特殊性和多樣性，機構的設置應根據不同的功能需要而相應設置。市級政府的設置沒有考慮地級市政府建制的功能定位與特殊性。市政府施政重點依然是市轄區，對所轄縣是指導與監督作用，有些具體針對縣域的政策、決定、財政撥款，完全可以直接下達到縣，縣政府的許多行政審批也可以直接呈遞到省，但是在市管縣體制改革過程中過度強調上下對口，所有決策與審批必須經過市政府上傳下達，多出了許多不必要的程序，增加了信息失真率，降低了行政效率。

職責同構帶來的另一個弊端就是委托——代理結構的模糊。“中央與地方政府之間的關系仍然存在行政層級過多、權利責任分割不清、集權與分權的制度化水平較低等問題，其根源就在于中央政府與地方之間、以及橫向的官僚體系部門之間的委托——代理關系比較模糊。”[5]憲法和法律沒有對縱向政府間的職責和特殊權限做過具體規定，要求下級政府無條件地完成上級政府的任務，為政府之間推卸責任、爭權奪利留下空間，影響行政效率。

二、針對市管縣悖論的改革思路

（一）提高地方分權法制化程度，增強縣政府主動性

地方分權是指中央政府或上級政府把相關職權下放給地方政府或下級政府的行為。我國權力配置模式呈現出“級別定權力”的特點，具體表現為：政府級別越高，權力就越大，下級政府權力由上級政府授予，上級政府根據某項政策或任務授予下級政府一定的權力。這種權力收放主要靠行政命令，法制程度不高，經常出現“一放就亂，一亂就收”的局面，做出成績經常被上級政府拿走，出現錯誤責任由下級政府承擔，下級政府主動性和積極性受挫。

奧茨認為，“與中央政府相比，地方政府更接近民眾，更能夠了解民眾的偏好，對公眾做出及時有效回應，實現公共服務供給帕累托最優的產出量。”[7]這成為地方政府分級分權的理由，分級分權就是要實現“一級政府、一級事權、一級財政；一級決策、一級執行”。發展縣域經濟、改善縣域公共服務供給狀況，城鎮化建設和三農問題的解決需要增強縣級政府的積極性和主動性。

（二）實行市縣分治，明確市縣各自職責

市和縣這兩種行政建制本就是兩種不同性質的行政建制，不同性質的行政建制決定了市縣主要職能和治理方式有所不同。[6]實施市縣分治的行政區劃改革策略目的在于改變行政隸屬關系，明確兩種行政建制的各自職能，使績效考核具有針對性。市縣政績考核內容側重各自轄區內經濟發展、公共問題治理和為公民提供基本公共服務，避免因憑借行政隸屬關系，市政府為自己績效的提升而犧牲縣域發展。主張市縣分治不能將現在市轄縣全部脫離地級市管轄，市縣分治必須統籌考慮，分類對待。首先必須根據各縣（市）市的經濟輻射能力、經濟聯系緊密程度分別推進撤縣并區與整縣（市）改市。對于經濟輻射能力強、與周圍縣經濟聯系密切的地級市，應將其周圍縣改為市轄區，給城市的擴展留下發展空間；對于經濟實力雄厚、能夠對周圍縣域經濟輻射能力強的縣（市），則應將其升級為地級市，將其周圍縣改為所轄區。

（三）轉變政府職能，弱化行政區劃的經濟功能

轉變政府職能，弱化行政區的經濟功能，是所有行政區劃改革的前提，政府職能轉變不徹底將會導致行政區劃改革循環怪圈。市管縣體制沒有對我國行政管理體制背景進行綜合考量，使市管縣體制在我國現有行政管理體制中不但沒有發揮應有作用，實現預期目標，而且出現諸多弊端，阻礙城鄉合作、限制縣域經濟發展。市管縣體制在轉型期符合行政區經濟這一過渡期經濟類型，在經濟轉型期發揮過積極效應，但隨著市場經濟建立完善，試圖將行政區與經濟區相一致，將會造成對經濟區的束縛，行政手段干預經濟活動，阻礙生產要素的自由流通，難以實現資源最優配置。

切實深化行政管理體制改革，轉變政府職能的同時，要繼續推進以完善市場機制為目標的經濟體制改革和以公共服務均等化為導向的社會管理體制改革。明確劃分政府、企業和社會組織的價值取向、權責界限，重新定位政府角色，使政府成為經濟和社會生活中的“服務者、協調者和一定范圍內必要的干預者，政府職能的評價標準，將不再完全是效益和效率，而主要是取決于服務對象的滿意程度”[7]。只有政府職能實現切實轉變，確保市場在資源配置中的基礎性作用，才能夠弱化行政區劃的經濟功能，使行政區劃主要功能回顧到政治和行政管理領域，解決行政區和經濟區的矛盾。

（四）完善政府間協調機制，促進府際合作

無論是市管縣體制還是省管縣體制，總會存在區域間行政壁壘。行政壁壘不僅阻礙生產資源的合理流通，而且即使是政府職能實現徹底轉變之后，行政壁壘依然會給跨行政區域的公共問題治理（例如，防疫、跨區域河流、環境污染等）以及跨區域公共服務供給（例如，公路、橋梁、醫療等）帶來困難。市縣分治一方面使縣市改變了控制與被控制關系，為兩者建立平等協商關系創造條件，另一方面卻加劇了跨區域公共問題治理困境與公共服務碎片化，省政府取代市政府作為市縣之間、市與市之間、縣與縣之間協調主體，增加了省政府的管理幅度，對省政府的管理能力造成挑戰。解決這一困境的關鍵在于構建一種跨行政層級、跨行政區域的政府間合作機制，整合各方利益，完善溝通和協調機制，實現區域經濟一體化、跨行政區公共服務供給均等化與跨行政區域公共治理的高效率。

三、結語

“政治制度不僅位于環境之中并與其發生關系，而且制度同環境的關聯方式和契合程度是政治制度得以維系的重要方式。”[8]每種制度的維系與效用的發揮程度，除了這一制度自身合理性之外，也與這一制度所處的制度環境有關。只有制度與制度環境之間實現良性互動，這一制度才能實現其預定效用并得以維系。

市管縣體制造成的諸多悖論，不僅僅是市管縣體制單獨所造成的后果，而是這一體制與其他制度互動的共同結果。單純揭示“市管縣”體制悖論，而不分析其制度環境對這一體制的影響，那么今后的行政區劃改革措施也會步入“市管縣”體制悖論后塵。本文從市管縣體制與我國城鄉體制、財政體制、人事管理體制的互動關系中結合我國的權力結構與政府運行特點，揭示市管縣體制悖論的制度性誘因，對我國行政區劃改革和行政管理體制改革具有重要的啟示意義。

【參考文獻】

[1]龐明禮.市管縣”的悖論與“省管縣”的可行性研究[J].北京行政學院學報，2007（04）.

[2]孫學玉，伍開昌.當代中國行政結構扁平化的戰略構想——以市管縣體制為例[J].中國行政管理，2004（03）.

[3]張志紅.當代中國政府間縱向關系研究[M].天津：天津人民出版社，2005：269.

[4]張緊跟.當代中國政府間關系導論[M].北京：社會科學文獻出版社，2009：94.

[5]景躍進，張小勁，余遜達主編.理解中國政治——關鍵詞的方法[M].北京：中國社會科學出版社，2012：192.

[6]王雪麗.中國“省直管縣”體制改革研究[M].天津：天津人民出版社，2013：207.

[7]沈榮華.關于轉變政府職能的若干思考[J].政治學研究，1999（04）.

[8]馬雪松.政治世界的制度邏輯——新制度主義政治學理論研究[M].北京：光明日報出版社，2013（163）.

責任編輯：楊柳