政府與民辦社工機構的互動關系

盧 磊 何 輝

前言

當前，我國正處于社會轉型的關鍵時期，社會治理進入多元協作時代。社會組織的培育和社會工作的發展被推向了歷史前臺，民辦社工機構作為社會工作和社會組織的融合體，它的出現、生存和發展既迎合了社會服務改革和政府職能轉移的時代形勢，也在解決社會問題、滿足社會公眾需求、實現社會服務專業化和推進社會進步等方面發揮了重要作用。民辦社工機構或許可以說是改革開放后由政府和民間共同推動建立，并通過政府購買服務的方式得到迅速發展的社會組織類型。它的快速發展不失為近些年中國社會組織發展的一個典型案例。

本文首先簡要呈現了民辦社工機構的發展狀況；其次，主要解析了政府對民辦社工機構的構建和影響，探討政府與社會組織（民辦社工機構）兩大主體的互動關系；最后，通過對民辦社工機構的一些討論引出對社會組織與政府關系的理論思考。需要說明的是，本文所指“民辦社工機構”，主要是指以具體社會工作服務為核心業務的社會服務機構。

一、民辦社工機構的現狀

（一）民辦社工機構的規模及其增長變化

自2003年上海成立我國第一家民辦社工機構開始，民辦社工機構的發展經歷了一個從緩慢增長到井噴式增長的過程：2010年達到500余家①資料來自2010年民政工作報告，原文鏈接：http://www.mca.gov.cn/article/gk/mzgzbg/201507/20150700848398.shtml，2011年600余家②資料來自2011年民政工作報告，原文鏈接：http://www.mca.gov.cn/article/gk/mzgzbg/201507/20150700848397.shtml，2012年800余家③資料來自2012年民政工作報告，原文鏈接：http://files2.mca.gov.cn/www/201312/2013 1230162042549.pdf，2013年達到2452家④資料來自2013年全國民政工作報告，原文鏈接：http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgmzgzsphy/gzbg/201312/20131200568948.shtml，2014年達到3300余家⑤資料來自2014年全國民政工作報告，原文鏈接：http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgmzgzsphy2015/gzbg/201412/20141200748865.shtml，2015年4600余家⑥資料來自2015年民政工作報告，原文鏈接：http://mzzt.mca.gov.cn/article/elyl/gzbg/201512/20151200878853.shtml。由此提出一個問題，民辦社工機構為何能夠爆發式增長？

在一個政府主導的社會體制下，政府對于社會組織的態度和政策是社會組織健康發展的前提。民辦社工機構的快速增長，顯然與政府對其的認可和支持有很大關聯。其中，2009年和2014年，民政部先后發布的《關于促進民辦社會工作機構發展的通知》和《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》，可視為促使民辦社工機構快速增長的重要原因（盧磊a，2014：86）。本文認為，政府對民辦社工機構的功能定位和鼓勵政策賦予了民辦社工機構發展的合法性，而政府購買服務則是民辦社工機構生存發展的重要保障，民辦社工機構正是在這種制度環境下快速發展起來。

當然，需要強調的是，政府在民辦社工機構發展過程中不只是一個讓渡空間的角色，民辦社工機構也不僅僅是一個被動接受者的角色。一方面，民辦社工機構的發展及其功能彰顯，一定程度上提升了政府在構建和諧社會中的權威性；另一方面，在近些年的發展中，民辦社工機構自身的自主性也能得以提升。

（二）民辦社工機構的類型

民辦社工機構的類型，既可以根據提供服務的類別進行分類，也可以按照機構舉辦者的特征進行分類。

首先，從提供服務的類型看，目前的民辦社工機構包括三種類型，即提供一線社會工作服務的社工機構、提供能力建設的支持性社工機構以及專業社會工作評估機構。社會工作服務機構是目前民辦社工機構的主體，它們專注于某些人群或領域的專業社會工作服務，例如老年人、兒童和殘障人士等。而提供能力建設的支持性社工機構則往往在資源整合、組織管理和經驗轉換等方面具有優勢，為一線社工機構提供支持性服務。社會工作評估機構則專注于擔任第三方評估角色，受政府和基金會等委托對民辦社工機構及其服務進行監測和評估。支持性機構和評估機構目前在大陸地區還較少。

其次，民辦社工機構的舉辦者來源很廣，既有高校社工專業的教師，也有一些公益人士、企業家等（盧磊b，2014：28）。舉辦者的不同背景，也能夠反映該機構的特點。依據舉辦者的不同，本文將民辦社工機構大致分為五類：一是由民間組織轉型或民間人士舉辦。這類民辦社工機構主要是由發起組織或個人基于社會責任承擔創辦的，它們更加注重組織的獨立性和自主性，重在社會問題的解決和對市民社會的追求；二是高校教師舉辦。社工人員很多都是舉辦者的學生，由于高校教師往往與政府相關部門互動較多且更易獲得信任，因此這些機構容易得到政府的支持；三是由企業家舉辦。他們往往是看到了社工服務的市場前景，企業背景的社工機構其經營管理效率較高、市場化運作能力較強，但其企業化的管理和經營思路卻很可能與社會工作的價值觀有所出入，并由此引發一些問題；四是與政府相關的人員舉辦。由于對政策了解較多，一些政府部門人員或其親友等借機舉辦社會工作機構，并利用較為特殊的“關系”在政府購買服務的過程中獲取更多更好的資源；五是街道辦事處、社區或者一些體制內單位舉辦社會工作機構。這一類與政府關系密切的社工機構由于在以往或現有體制及區域上的優勢，從而能夠獲得基層政府和社區的青睞。

二、黨和政府對民辦社工機構的構建和影響

（一）黨和政府對民辦社工機構態度的認識和策略

在對社會組織的預期越來越高的現實面前，細致分析中國社會組織發展的動力機制和約束條件，尤其是政府對制度變革的意愿，是非常重要的。計劃經濟時期開始，中國政府也一直持國家和社會零和博弈的思維，并由此產生對社會組織進行分類控制的政策。改革開放以來，隨著政府越來越不能實現對國民的福利承諾，政府開始尋找改革的替代性策略。基于這種制度背景，社會組織的作用得以凸現（田凱，2003：92）。

民辦社工機構為什么可以在很短的時間里快速發展起來？除了與社會需求的變化及其對服務專業性要求越來越高等自下而上的因素相關以外，很顯然與其他兩個因素有關：一個是政府對于社會服務和慈善公益類社會服務機構從政策上給予了支持——采取直接登記并予以具體政策上的放寬，這使民辦社工機構更容易獲得政治和社會的合法性。二是政府購買服務，政府職能轉移使得民辦社工機構更容易獲得來自政府的資金支持。簡單說，近幾年民辦社工機構的快速發展，與政策上的降低門檻以及在資金上的大力支持有極大的關系。如果用康曉光和韓恒（2005：84）的行政吸納社會的模型分析，民辦社工機構的發展，大體上屬于功能替代中的政府支持發展的社會組織。那么，需要提出的問題是：民辦社工機構是如何被政府如此定位的？政府的這種認識從何而來？另外，在政府支持民辦社工機構發展方面，政府又是如何行動的呢？

1．黨和政府對社會工作的定位

中共十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將社會工作人才隊伍建設的任務置于黨的建設的宏觀框架之中，實際上是將發展社會工作人才隊伍、發展專業社會服務作為加強黨的執政能力、推動和諧社會建設的重要手段。這些正是從我國社會治理的需要出發。基于此，黨和政府在發展社會工作過程中，不論是對社會工作人才隊伍建設的職能定位、社會工作人才的培養使用的制度設計，到社會工作人才隊伍培養體系建設的要求，以及對社會工作人才使用方向的規定，都進行主動建構和推動。通過這種主動建構，黨和國家希望社會工作能更好地服從和服務于和諧社會建設的總任務。因此，可以說，中國共產黨的領導地位和對社會工作的重視，決定了黨和國家在社會工作制度建設中的主導作用，也反映了我國社會工作發展的重要特征（王思斌，2007：9）。

2．黨和政府對民辦社會工作機構的定位和行動策略

我們需要從政府對社會組織的態度發展來觀察。康曉光等人（2005）認為，分類控制是政府在轉型時期管理社會組織的主要機制。對于城鄉社區服務組織、公益慈善組織等非營利性和非政治性組織，各級黨和政府多持肯定、支持和鼓勵的態度，并進行積極扶持。

民辦社工機構獲得政府青睞的主要原因，可能有三個方面：一是民辦社工機構能夠很好地替代政府部門實現公共服務管理的職能，使得政府在面對社會公眾利益訴求時有一個相對緩和的時間和空間。同時，我國社會工作發展始終以人才隊伍建設為主線，這也符合我國人才強國的國家發展戰略（鄒學銀、盧磊，2013：35）。二是社會工作具有貼合中國社會發展的價值理念。從深層次理解，社會工作的核心價值理念與當前社會主義的核心價值觀有許多相通之處，比如平等、公正等，因此容易被政府接納。而社會工作的專業服務方法在傳統體制內的社會服務機構中基本是不存在的，它也就成為了政府進行社會服務改革的重要手段。這也是政府看重民辦社工機構的重要原因。三是社工機構多是為公眾特別是弱勢群體提供社會服務，進而緩解了社會矛盾，維護社會和諧穩定。從黨和政府的角度看，民辦社工機構是吸納社會工作人才的重要載體，是有效整合社會工作服務資源的重要渠道。①資料來自《民政部關于促進民辦社會工作機構發展的通知》，原文鏈接：http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/200910/20091000039648.shtml.

（二）民辦社工機構發展的政策空間：民政部的部門推動

根據社會工作發展職能分工來看，民政部門是具體負責部門，在我國社會工作發展制度的頂層設計上發揮了至關重要的作用。因此，我們首先梳理民政部推動社會工作以及民辦社工機構發展的情況。

1．社會工作與新時期民政工作的關系

民政部之所以在中國社會工作和民辦社工機構發展中如此著力，既有幾任領導的遠見卓識，更是與民政部對自己部門定位和發展息息相關。長期以來，民政工作雖然重要，但并不突出，常常被視為“政府中的弱勢部門”。改革開放后，特別是市場經濟體制的建立完善，計劃體制下的民政工作方式、方法已經很難適應社會發展的需要。而社會工作，既強調專業性，又強調價值理念，便成為民政部門轉型的很好途徑。社會工作成為了社會轉型時期民政部門發展提升的重要契機，這也可以解釋為什么在中國社會工作發展的過程中，民政部門是最全心全意的推動者。

民政部是在建設自身人才隊伍和部門定位時發現和接受了現代社會工作的概念。1987年，民政部資助北京大學開設了國內改革開放后第一個社會工作專業，并在民政院校率先開設社會工作專業和課程，推動社會工作教育的發展。1991年，民政部主導組建了中國社會工作協會，后者于第二年代表中國加入了國際社會工作者協會。在這個過程中，民政部逐漸認識到，民政工作與社會工作息息相關。著名社會學家雷潔瓊先生曾指出“民政工作就是中國特色的社會工作”。隨后，民政部一直致力于推動社會工作發展，部門自身或者通過與其他部委合作，出臺社會工作相關政策措施。民政部試圖通過開展社會工作培訓、推動社會工作試點、開發設置社會工作崗位、加強社會工作宣傳等一系列措施來突出社會工作的重要性，當然也是民政工作的重要性。2008年，國務院在民政部的職能中增加了推進社會工作及其人才隊伍建設方面的內容，并籌備設立了社會工作司，從而標志著民政部成為負責社會工作及其人才隊伍建設的政府職能部門。這初步實現和奠定了民政部在發展社會工作中的重要地位。

2．從建設社工人才隊伍到發展民辦社工機構

盡管民政部摸到社會工作這塊關鍵的石頭，但發展道路依舊需要摸索。民政部在推動社會工作發展的前期將重點放在人才隊伍建設上，緊密貼合國家人才強國的戰略需求。到2009年，以民政部為主管部門，政府采用“先試點、后推廣”的發展方式，逐步推動著社會工作人才的評價、使用、培養、激勵等頂層制度設計。2011年底，中央組織部、民政部等聯合發布了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，這是第一個中央層面關于社會工作專業人才的綱領性文件。

社會工作人才隊伍建設進入實施階段后，面臨的一個問題是，這些人才去哪里？對此有兩種思路，一個是在既有的體制內部開發社會工作崗位，第二個是發展社會組織，以此開辟社會工作人才的“用武之地”。在體制內新增崗位較為困難，而將體制內的一些崗位轉化為社會工作的專業崗位又面臨另一個問題，即既有崗位人員以及其他有可能設置社會工作崗位的部門可能“消極配合”。

這種情況下，在既有體制外，發展民辦社工機構便映入民政部的眼簾。由此，民政部逐步認識到，政府推進社會工作人才隊伍建設強有力的抓手，是著力培育發展民辦社工機構（黃志華，2009：9）。如果說社會工作人才隊伍建設是從培養專業人才的角度出發的，那么培育和發展民辦社會工作機構，則不僅涉及人才培養和使用的問題，而且涉及到人才的流向、社會組織的優勢等內容。在民政部門看來，促進民辦社工機構發展，不僅對推進社會工作及其人才隊伍建設、預防和解決社會問題，以及創新社會管理和公共服務方式，具有重要意義，而且也是增強民政基層服務力量、提升民政管理與服務專業化水平的重要途徑。因此，針對民辦社工機構，政府部門提出要在政策上給予指導、扶持、培育，使他們能夠健全、健康地生長發展（趙蓬奇，2014：93）。民政部在2006年就鼓勵地方政府采取購買服務方式發展民辦社工機構。經過包括深圳在內的很多地方的成功實踐后，民政部、財政部聯合發布了《關于政府購買社會工作服務的指導意見》。2014年4月，民政部又發布《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》，其中明確提出要“建立健全民辦社會工作服務機構支持保障體系”。民政部正是這樣一步步地推動社會工作和民辦社工機構的發展進步。

（三）地方政府在社會工作領域的探索實踐

僅有民政部在國家部委層面的推動是遠遠不夠的，地方政府對民政部發展社會工作政策等的回應、采納乃至推進非常重要。我國民辦社工機構的發展中，包括深圳、上海等地方政府的政策推動起到關鍵作用。不同地區在民辦社工機構發展中的政策舉措呈現出逐步遞進的特征，本文主要以發展較早、較快的深圳市及廣東省為例進行呈現和分析。

1．2007-2010年：深圳市的整體謀劃和“頂層設計”

政府推動以及國家對社會工作的頂層設計，為深圳的地方性試驗和先行先試提供了政策上的支持。2006年12月，民政部在深圳召開了全國民政系統社會工作人才推進會，并且把政府向社會組織購買社會工作服務的試點任務交給了深圳。民政部希望深圳利用地理優勢，學習和借鑒香港的發展經驗和模式，采取政府向社會組織購買服務的模式來推動社會工作發展。深圳市積極響應，成立調研組多次前往香港學習社會工作服務模式。為快速構建具有本土特色的現代社會工作制度，深圳市委、市政府從全局角度進行社會工作制度體系建設，成立了以市委副書記任組長、各個委辦局負責人任成員的領導小組，建立了“組織部門牽頭抓總、民政部門具體負責、各有關部門積極配合”的管理體制。2007年9月，深圳市委、市政府頒布《中共深圳市委深圳市人民政府關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》（以下簡稱《意見》）和7個一攬子配套的扶持方案（簡稱 “1+7文件”）①“1+7”，其中的1是指《中共深圳市委深圳市人民政府關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》，7是指《深圳市社會工作者職業水平評價實施方案（試行）》、《深圳市社會工作人才教育培訓方案（試行）》、《深圳市社會工作專業崗位設置方案（試行）》、《深圳市社會工作人才專業技術職位設置及薪酬待遇方案（試行）》、《深圳市發揮民間組織在社會工作中作用的實施方案（試行）》、《深圳市財政支持社會工作發展的實施方案（試行）》和《深圳市“社工、義工”聯動工作實施方案（試行）》。。深圳市的這種頂層設計可以通盤考慮社會工作的發展，擺脫政府不同部門之間的利益瓜葛和扯皮現象。

深圳在推動社會工作發展的特點在于其起步階段就明確提出“民間化運作”的基本思路，大力支持和培育民辦社工機構，然后以政府購買服務的方式向民辦社工機構購買社工服務。深圳市對社工機構發展予以政策支持，對社會組織的雙重管理體制進行改革，放低了準入門檻。2010年，深圳市頒布《深圳市社會組織發展規范實施方案（2010-2012）》、《推進政府職能和工作事項轉移委托工作實施方案》，這從制度建設和機制探索上拓展了社會組織的發展空間（徐宇珊，2010：141）。

深圳市的制度設計始終強調政府在財政方面的主導作用，初步建立起以“政府購買社會工作服務”為主要形式的財政支持體制。在實際工作中，各區級政府均已將購買社會工作服務納入區級公共財政體系，市級相關費用支出則由市福利彩票公益金等提供。這些政策推動了深圳社會工作機構的快速發展。

2．2010年至今：廣東經驗的推廣和升級

2009年7月，民政部和廣東省簽署共同推進珠江三角洲地區民政工作改革發展協議。該協議規定，民政部和廣東省在進一步率先建立現代社會工作制度、推進社會組織改革與發展、深化社區建設和基層管理與服務體制改革等八個方面加強合作，以先行先試的發展策略將珠江三角洲地區逐步建成社會工作發展和社會工作人才隊伍建設示范區。這個文件是推動廣東省探索建立現代社會工作制度的重要依據。深圳經驗是廣東經驗的早期基礎，繼深圳出臺了“1+7”文件后，廣州市出臺了“1+5”文件、東莞出臺了“1+8”文件等。

在實踐中，廣東省是在深圳經驗的基礎上，通過頂層設計推動了整個廣東省尤其是珠三角社會工作機構的快速發展。在整個廣東省的發展中，又以廣州市的舉措最為有力。而基于深圳、廣州等珠三角核心城市在社會工作發展中的頂層設計和實踐，又成為了全國推進社會工作發展的基礎和參考。

3．小結

由于有民政部和廣東省的政策支持、香港的社工發展經驗，以及更加市場化的觀念支持，深圳市政府部門在對民辦社工機構發展的政策上，采取增量改革的方式進行突破。增量改革體現為購買社工崗位政策，這一方面避免了體制內增設人員崗位的難點，一方面為民辦社工機構的存在價值找到根據。這個方式，既有可能是政府的一種權宜之計，也可能是政府深思熟慮后的策略。當然，此時民辦社工機構主要扮演的是“勞務輸出機構”的中介角色。

在購買崗位政策實施后，一些社工機構也順勢成長。政府看到了派駐社工的價值后，進一步推動購買項目的政策。這種政策更受民辦社工機構的認同，因為機構可以更加獨立自主地設計并獨立實施社工服務項目。有了以上經驗，政府開始賦予民辦社工機構更大的“使命”，即整合社區內的各種資源，重新構建社區服務中心，并將整個社區服務中心的運營交給民辦社工機構。這個過程中，社工機構擁有了更大的自主權。深圳從購買崗位、單一項目到社區服務中心的民辦社工機構發展的三步曲，既是政府的主動作為，也是政府、社工機構的一種雙向互動的結果。

有了上述經驗后，包括民政在內的一些政府部門在對待民辦社會工作機構時，開始倡導“扶持”和“發展”的政策。一方面，抓好前期扶持，擴大民辦社工機構數量，實現外延式規模擴張；另一方面，抓好后期發展，提高民辦社工機構服務效能，實現內涵式發展（柳拯，2014：21）。

需要注意的是，現有的政府主導民辦社工機構的發展，其后果也存在兩面性：一方面，推動我國社會工作發展，是黨和政府為加強執政能力和促進和諧社會建設而做出的主動、積極的選擇。民辦社工機構在此背景下迅速發展，提供社會服務、促進社會和諧穩定。另一方面，民辦社工機構容易因此產生對政府的依賴，同時，為了滿足政府對社會工作的“社會管理”的角色定位，它們可能較難處理好社會服務和社會管理之間的關系。執政黨和政府如何給社會工作一個合理、準確的定位，對于社會工作的健康發展和社會治理的目標達成非常關鍵。

三、政府與民辦社工機構互動的主要載體：政府購買社工服務

政府購買服務是政府發展民辦社工機構政策中的一部分。當民辦社工機構的合法性得以確認后，緊接著的需求便是資金支持。在社會組織發展較快的國家，政府可以在市場上選擇有聲譽的社會組織作為購買服務的對象。但當民辦社工機構尚處于早期發展階段的情況，政府如何選擇機構呢？投入多少資金購買服務是合適的呢？機構提供的服務如何評價呢？這些既是社工機構發展中面臨的問題，也是政府面臨的問題。

政府購買社工服務主要包括兩種，即購買社工崗位和購買社工服務項目。政府購買社工崗位是由體制外的民辦社工機構在公開招投標中標后，派遣專業社工人員到體制內部門及其所屬單位，專業社會工作者在這些崗位上，一定程度上能夠利用其專業知識，給崗位所屬部門的工作帶來一些新的思路、視角和方法。社工項目購買則包括兩類：一類是單個社工服務項目，政府鼓勵民辦社工機構設計并申報社會工作服務項目，為特殊人群或者區域人群提供專業服務；第二類是綜合服務項目，目前開展的主要是社區服務中心綜合服務項目的購買。下面繼續以深圳為例分別對崗位購買和項目購買進行分析。

（一）社工崗位購買

以深圳為例，該市先后制定了《政府采購社工服務合同》《社工機構行為規范指引》《政府購買社工崗位需求規定》，明確了購買社工的具體操作措施。截至2015年底，政府購買了1500多個社工服務崗位，遍布該市的各區、街道和各服務領域。

社工崗位購買制度對民辦社工機構發展起到多方面作用：一是使政府強力快速推進社會工作進入社會服務相關領域；二是有力支持了民辦社工機構的創立和發展；三是使有限的社會工作專業資源廣泛分布到社會各個領域或有需求的部門，從而使社會工作以及社工機構迅速被社會了解和逐步認同；四是使用公開招投標制度，保證了崗位購買的相對公平性，為社工機構的健康發展奠定了基礎；五是能夠吸引和留住一批年輕的社工，既發展了民辦社工機構，也培養了社工人才。

不過，社工崗位購買也存在明顯的缺陷：一是社工崗位本身由于涉及固有的體制和利益格局，易遭到抵制；二是崗位社工往往需要接受民辦社工機構和用人單位的雙重管理，兩個管理機構的要求不一致會給社會工作者帶來自身定位的困惑；三是購買崗位模式使社工機構的服務過于分散化，難以形成規模，很難體現社會工作的專業價值；四是被派駐到服務場域的社會工作者常常是“單兵作戰”，較難得到團隊的有力支持，服務成效難以保障。

（二）社工項目購買

在購買社工崗位實踐的基礎上，政府亦逐步推動社工項目購買。相比之下，項目購買的優勢包括：一是社會工作者在專業機構的統一布局下開展工作，其專業優勢能夠得到發揮；二是對社會工作者的服務和管理安排都由機構統一進行，社會工作者的歸屬感較強，身份定位明確。在深圳和廣州的實踐中，社工項目購買包括單個項目購買和綜合項目購買兩種。在已有的購買單個項目的基礎上，廣州市和深圳市進一步將政府購買服務和社區治理、社區服務結合起來，推出了政府購買社區服務中心或家庭綜合服務中心項目的做法。這是對傳統社區服務和管理體制的一種創新。下面我們將深圳和廣州已有的政府購買社工服務的幾種方式進行列表做比較，見表1。

（三）小結

上文對政府購買社會工作崗位和項目的優劣利弊進行了分析，需要反思和留意的是，在借鑒和參考深圳經驗時，應分析本地實際情況，亦可以考慮將政府購買社工崗位與政府購買社工項目相結合，盡量各取所長（鄒學銀、盧磊、陶書毅，2014：51）。即使是購買崗位也應考慮社工崗位群的購買，即考慮管理崗和實務崗雙重推進的策略（盧磊c，2014：33）。

政府購買服務是當前我國政府與民辦社工機構最重要的互動載體，以此為載體主體，雙方進行相互構建和影響——政府通過購買方式扶持和推動民辦社工機構發展，民辦社工機構也通過組織化和專業化的方式幫助政府提升公共服務的專業性和有效性。此舉在為民辦社工機構取得社會公眾初步認可的同時，也提升了政府在社會公眾中的威信。

四、民辦社工機構的發展困境及其與政府的互相建構和賦權

（一）民辦社工機構存在的問題及其解決路徑

關于迅速發展中的民辦社工機構，也面臨著諸多挑戰和問題，可概括為以下六點：

一是社工機構資源獲取途徑單一，資源數量不足。由于主要依靠政府購買服務的資金進行運作，社工機構總體上資金來源渠道不暢、數量不足。多數社工機構的經濟壓力比較大，很多機構除了支付社工薪酬、行政管理人員工資、辦公場地設施費用和辦公經費外，真正能用于服務拓展的經費十分有限。因此，民辦社會工作機構應有意識地尋找多元化的合作伙伴，實施資金來源多元化策略。

表1：政府購買社工服務的模式

二是社工機構發展相對不成熟，服務能力尚待社會認可。絕大多數的機構成立于近幾年，普遍缺乏管理經驗，機構創辦人及管理團隊相對缺乏成熟的管理理念和有效的組織運行能力，導致社工機構的能力尚有待于社會認可。民辦社工機構的發展既需要管理型人才更需要服務型人才，兩者缺一不可。機構管理應有系統思維和戰略意識，而這些能力的獲得在組織發展早期較為需要外部技術支持。

三是社工機構的公益性和公信力有待強化。社工機構的創辦者中有熱心公益者，也有部分人抱有功利動機，希望從中謀取私利。民辦社工機構的籌建和發展應最主要發自創辦者的內生動力，出于對社會問題和社會發展的真正關懷和使命使然，有全面系統的思考和準備，同時相關政府部門也應加強監督（盧磊d，2014：262）。

四是社工機構注重于爭取政府資源，缺乏較為清晰的發展定位。這一問題是社工機構出于獲取政府資金支持的考慮使然。民辦社工機構應在發展過程中不斷聚焦服務人群，明確發展方向，在項目設計和服務開展時有針對性地進行選擇，這是基于服務專業性、最大程度滿足服務對象基本需求及服務項目品牌建設的三重考慮。

五是社工從業者薪酬和職業發展制度不合理，社工人才易流失。由于資源總體上比較缺乏，從業人員的薪酬待遇比起同等條件的公務員或事業單位職員要低，很難長期留住優秀人才，進而導致機構的管理和服務水平難以獲得長期持續的提升。對此，民辦社工機構負責人應善待社會工作者，同時政府應在薪酬制度和職業發展上提供政策支持。

六是政府對社工機構的指導和監管還存在很多的問題。這主要是由于政府對社工機構的監管和評估等還缺乏足夠的經驗。這就需要對相關行政人員開展專題能力建設，為有效監督提供基礎；于機構而言，自身亦應做好自律。

以上六條中，第二條和第六條是社會組織發展過程中的階段性問題，假以時日，不論民辦社工機構的管理經驗和運作等，還是政府對機構的監管以及評估等會積累更多的經驗，從而更加規范、有效。第一條和第五條則不僅僅是當下我國民辦社工機構存在的問題，也是國內以及國際上類似社會組織普遍存在的問題。社工人員的待遇問題，包括薪酬福利的有形回報和社會認可等無形回報，當然還有待于進一步提高。而資金來源單一、資金有限的問題則需要政府繼續增加財政投入，而民辦社工機構本身也需考慮其自我造血策略。

（二）從社工機構到社會組織：關于中國社會組織發展的一些思考

當前，許多對于中國社會組織與政府關系的研究，都是將其與英美國家的社會組織相比較，從而產生類似“中國的社會組織是依附于政府的、不獨立的”的結論。但如果從政社互動的視角來看，或許我們低估了作為社會組織的民辦社工機構自身的韌性和發展趨勢，同時也忽視了政府與民辦社工機構的互動關系是發展的、可塑的。

1．國家在社會中：動態變化和相互建構的國家與社會關系

目前，國際學術界的主流是強調國家與社會的互相增權、公私部門互為伙伴關系，從而期待出現一個國家行政能力強大、社會組織富有活力的新局面。“零和博弈”的倡導者約爾·米格達提出要從國家和社會的相互沖突、適應及創造方面理解雙方的變化，開創了一種被稱為“國家在社會中”的研究方法。他認為，國家和社會都不是固定的實體，在相互作用的過程中，它們的結構、目標、規則和社會控制都會發生變化。國家與社會的行動是互為反應的，雙方在社會結構中的相對位置及行動都是互動的結果。兩者的互動既可能使雙方都產生更多的權力，也可能使雙方都變得更為脆弱。彼得·伊文思則提出“國家與社會協同”的理念，認為成功的政府一方面要能夠具有高度自主性，超脫于社會的特殊利益，從而能夠高瞻遠矚地推動有利于社會長遠發展的政策；另一方面，國家也必須同社會組織保持良好的互動才能有效推動其政策。因此，國家與社會是相互建構和賦權的關系，國家賦予社會行動者更大的力量，并不必然削弱國家治理社會的權力。由眾多生機勃勃的社會組織組成的社會，構成了一種有別于物質性基礎設施的社會基礎設施。這種社會基礎設施的發展可以有效地把社會的需求同國家的權力聯系起來，也可以為國家提供更為有效的制度能力，以幫助國家確定其政策目標并且推動政策目標的實現。活躍的社會組織可以通過社會資本的滋養推進公共機構的良好運作，為政府增權（陳華，2011：96）。

在中國問題研究方面，黃宗智認為，國家與社會的二元對立是從那種并不適合于中國的近現代西方經驗里抽象出來的一種理想構造。我們需要轉向采用一種三分的觀念，即在國家與社會之間存在著一個第三空間，而國家與社會又都參與其中。這一第三領域隨著時間的變化而具有不同的特征與制度形式，對此需要作具體的分析和理解。由于國家主義傳統的路徑依賴，中國社會的發展以及社會組織與政府的關系都在一種大的社會轉型背景下展開，無論政府還是社會組織都處于不斷變動的政治和經濟環境中，同時自身也在不斷變化中（朱建剛，2012：229）。中國實際的社會政治變遷從未真的來自對針對國家的社會自主性的持久追求，而是來自國家與社會在第三領域中的關系的作用。此領域的內容與邏輯并不是從西方經驗中抽取的理想構造所能涵括的，它迫切地要求著我們賦予創造性的關注與研究（黃宗智，1999：421）。“國家在社會中”這一國家和社會互動的視角可以幫助我們認識我國社會組織的發展狀況。

2．民辦社工機構的發展策略

前文已經就黨和政府對民辦社工機構的定位及政策等進行了分析，現在我們分析民辦社工機構如何適應和應對。郁建興、吳宇（2003：146）認為，中國的很多民間組織能夠主動接近國家，引述國家法律和政策，利用政府部門的符號資源和自上而下的權力體系，那是因為它有動力借此證明以社會自己的方式來解決社會問題的合法性，從而在活動推行和計劃安排上更具有效率。民辦社工機構的成長是政府推動的，因此它在發展中非常清楚政府對于其開展活動的合法性的作用以及經濟支持的作用，在工作中更多地爭取政府相關部門、高校和研究機構乃至從國家到地方的社會工作協會等官方和半官方組織的支持。為了能夠滿足政府的相關政策和法規要求，滿足政府購買服務的需要，很多機構在實踐中需要進行妥協。在開展社工項目服務時，也力求能夠和政府的一些活動有機結合，既能夠得到相關部門的認可和支持，也更容易讓服務對象在剛接觸社會工作時盡早接受和熟悉。

當然，機構的應對策略也存在兩面性：一是在努力獲得政府的認可過程中，機構既增強了自身的自主性，也獲得了資金等方面的支持；二是在與政府的合作溝通中，機構有時對權力的過于崇信容易迷失自己，忘卻了社會工作的本真使命。“管理為本”的機構在實施社會工作服務時，更多地從自身的人力以及組織設計的角度考慮，服務對象的切實需求往往被忽視。服務對象不再是單個的個體，而被劃分為某類由許多有共同特征的個體集合而成的社會群體，造成服務對象的“唯名化”現象。

3．通過市場互相增權：民辦社工機構的發展及其與政府的互動關系

在深圳的政府購買社工服務的實踐中，購買崗位實際上相當于社工機構的勞務輸出。而社區服務中心或家庭綜合服務中心這樣的綜合服務項目購買，則類似于經濟學和公共管理學意義上的特許經營權招投標。通過購買服務行為，政府和社會工作機構之間達成的是一種市場契約關系，或者說是委托-代理關系。

政府購買社工服務有諸多作用。一是在增強政府的合法性的同時保護政府。政府購買服務是市場經濟條件下政府實現職能轉移的重要方式，有助于提高行政效率。在這個過程中，政府通過職能轉移、委托和授權，從公共服務的直接提供者，變為公共服務的政策制定者、購買者和監督者，實現了政府角色轉換。這一過程幫助政府維持了自己負有責任的社會秩序，也提升了國家的合法性和對社會的控制整合能力。政府角色的轉換使政府在提供公共服務時處于有利地位。二是政府購買社工服務的招投標過程中社工機構之間的競爭，有助于政府對社工機構服務質量、投入產出效益等開展客觀評估，便于政府更好地進行購買服務。三是競爭的激烈將促使社工機構提升自身能力和服務水平，為自己贏得信譽，從而整體提升民辦社工機構的服務水平。

由此，在很多學者看來，有可能對立的雙方——政府和民辦社工機構在這里取得了互相認可和合作，并達到了一定程度的互惠。這個過程中，雙方的能力都有所加強：國家變得更靠近社會，其權威性和控制能力都有所增強；而民辦社工機構也得到了政府和社會的雙方面認可，得以利用自身的雙重身份來獲得政府體制內外的資源，行動更有效也更靈活（郁建興、吳宇，2003：146）。在民辦社工機構的發展過程中，通過政府購買服務這種市場化的方式，政府和民辦社工機構取得了互相增權的效果：一方面推動了民辦社工機構的大發展，確認了其合法性和在社會建設中的重要作用；另一方面，民辦社工機構提供的服務能有效滿足社會公眾的要求，政府的合法性和執政基礎得以鞏固。這正是本文在研究民辦社工機構發展的過程中得到的結論。

從民辦社工機構的發展及其與政府之間的關系來看，國家和社會組織之間的互動并不必然使國家和社會處于一種分離或緊張的張力狀態，而是使雙方在互動中界定相互的關系和角色，從而使社會領域的真空狀態得以重新界定和整合。民辦社工機構迅速發展的過程提示我們，把包括民辦社工機構在內的社會組織的發展途徑歸結到“要么回歸行政，要么走向自治”兩種截然相反的趨向可能是片面的。因為，兩大主體之間的內在關系一直是一種動態關系，而且還在不斷地互相建構和影響當中。