中國社會保障轉移支付制度的構建與評估

柯卉兵

一、引言與文獻回顧

改革開放三十多年來，中國經濟持續高速發展，財政收入能力不斷增強，社會保障制度也獲得了快速發展，各地社會保障支出水平不斷提高。然而，各地經濟的不均衡發展使得社會保障地區差距明顯。林治芬（2002）較早研究了社會保障的地區差異問題。 王曉軍（2005）分析了養老保險待遇、負擔水平和償付能力的地區差異問題。彭海艷（2007）、歐陽瓊等（2011）運用廣義熵(GE)指數分解法，分析了社會保障支出區域差異及貢獻率。柯卉兵（2009）對中國1995-2005年地區間社會保障財政支出的差異問題進行了實證分析。劉渝琳等（2011）測算了我國社會保障基尼系數。徐倩等（2012）通過構建極值比、變異系數和基尼系數對區域社會保障財政支出的差距進行了描述。江華等（2012）測度評估了2001—2010年中國31個省份和東、中、西部社會保障經濟公平的非均衡發展狀態并進行聚類分析。果佳等（2013）指出財政性社會保障投入與社會保障覆蓋面間的不均衡發展狀況十分明顯。丁元竹（2009）指出中央政府應當更多集中在標準制定和轉移支付體制的建設與完善上。李麗琴（2012）對31個省會城市的最低生活保障的均等化效應進行了檢驗。范子英（2014）論述了分權、轉移支付與區域均衡發展之間的內在邏輯。楊紅燕（2014）以城市最低生活保障制度為例，分析了財政轉移支付制度的公平增進效果。

因此，學術界近年來在財政分權、政府間財政轉移支付、公共服務均等化以及中國社會保障制度建設等問題上，取得了豐富的研究成果。這些成果對合理構建和評估社會保障轉移支付制度，在思維路徑和研究技術路線方面提供了有益的參考價值。然而關于究竟該如何構建和評估社會保障轉移支付制度的研究成果并不多見。這便構成了本文的研究任務。本文接下來的內容是，第二部分介紹社會保障轉移支付的缺口補助理論，第三部分提出一套社會保障轉移支付的具體方案，第四部分基于實際數據對該方案進行模擬與評估，最后是全文的總結與思考。

二、社會保障轉移支付的理論基礎：缺口補助理論

社會保障轉移支付的理論基礎是缺口補助理論，所謂缺口補助是指在假設地方政府均在努力征收社會保障資金收入、合理控制社會保障支出的基礎上，有些地區仍然出現的社會保障資金短缺額度，中央政府為保證這些地區能夠達到國家最低限度的社保支出標準而采取的針對缺口的專項補助措施。可見，缺口補助理論的依據是人均社會保障支出與社會保障服務質量之間存在著一定的內在聯系，即過低的人均社會保障支出水平將會降低社會保障服務質量。該理論的基本思路是在建立社會保障標準收入能力和標準支出需求①社會保障標準收入能力是指各地執行社會保障標準收入征收政策，按照標準征收努力程度所能組織的社會保障收入。以標準收入概念代替實際收入概念可以排除原“基數法”中由于某些地區征收管理不嚴所造成的收入不實問題，是規范化轉移支付的一個重要特征。社會保障標準支出需求是指各地執行標準社會保障支出政策并按標準效率提供社會保障服務所需的支出，或者實現社會保障服務均等化目標而不受地方政府影響的人均社會保障支出需求。社會保障標準支出需求的測算主要是通過調整影響地方政府提供社會保障服務能力大小的各種相關因素的系數來實現的。模型的基礎上設計社會保障自給率系數的模型，這樣，就可以建立一個“缺口指標”，再根據“缺口”的大小和各地的支出成本差異進行補助。

首先將社會保障標準收入能力和社會保障標準支出需求按性質或來源分為若干類別，分別找出各類社會保障收入或支出的相關因素及其影響程度；其次，建立社會保障標準收入能力模型，并根據各地的具體數據求出社會保障標準收入能力Ci；再次，建立社會保障標準支出需求模型，求得社會保障標準支出需求Ni。最后，建立社會保障自給率系數模型Q（Q=Ci/Ni），確定是否上解或補助及其比重。在上述步驟中，指標的選擇是首要問題，關系到制度設計的科學性和合理性，也涉及到制度本身的執行和監督成本問題。因此，指標體系應當盡可能選擇客觀的、原生的指標，如人口數量、人口密度、老齡化程度、城市化程度、經濟發展程度等；同時，指標體系不宜過細，否則計算過程過于復雜，難以實施，既要考慮各地經濟發展水平的高低、財政能力的強弱，用稅制因素、人口因素、自然環境因素、經濟實力因素、社會發展因素和特殊因素等確定各地的社會保障需求水平，又要考慮到各地因物價、工資、消費水平等經濟因素的不同而導致的社會保障服務支出成本的差異。

三、社會保障轉移支付具體方案的設計與測算

根據缺口補助理論，結合現有社會保障制度的特點和財政轉移支付制度的管理基礎，借鑒馬駿（1998）對地方標準財政能力和標準支出需求的測量方法，筆者提出構建社會保障轉移支付制度具體方案，具體操作步驟如下：

（一） 測算社會保障標準收入能力

測算公式為：

該公式理論上以稅制因素和若干經濟指標為基礎，但由于中國還未開辟社會保障稅，而實行預算內社會救助等項目財政撥款和預算外社會保險收費制度。因此，筆者將上述理論公式（1）作一定的修改，如公式（2）所示：

在計算各地標準社會保障收入能力時，使用標準費率可以保證一個地區的社會保障收入能力只與其社會保險費基有關，而與其征收努力程度（實際費率）無關。換言之，如果一個地區努力增收，使其有效費率高于全國平均水平，其財政能力并不因此上升，其所得的轉移支付也并不因此減少，這樣就可以避免“鞭打快牛”現象的發生，反而鼓勵地方政府努力增加社會保障收入。

因此，計算各地社會保障標準收入能力一般要經歷“選擇費基——選擇標準費率——確定各地標準財政支出需求——確定α值——得出社會保障標準收入能力”等幾個步驟。需要說明的是，采用上述方法的前提是能得到有關各地社會保險費基和標準財政支出的精確和詳細的數據，這在中國很難做到。在這種情況下，可以使用一些相對容易獲取的數據指標，如各地區的人均GDP、人均居民總收入、人均財政收入等，來間接地測算各地的社會保障標準收入能力。

（二）測算社會保障標準支出需求

社會保障標準支出需求的測算是因素法的重點和難點。先將社會保障支出劃分為社會救助、社會福利、社會保險等不同種類，對每一類需求進行估算，然后加總得出總的社會保障支出需求，計算公式為：

公式（3）中Ni代表的第i個支出類別（如優撫安置、社會救助、社會福利等），測量單位是指接受地方政府社會保障服務的受益者數量， 比如應接受社會福利的老年人人數，應享受失業保險待遇的失業人數等；標準單位成本即人均社會保障經費；調整系數應該綜合多因素，反映地區成本差異，比如，某地的人均低保費用支出與該地低收入人數、該地的人口密度和城市化水平等因素均有一定的聯系。具體公式如下：①公式中U為i省應接受某項社會保障項目的人數，C為某項社會保障項目標準單位成本，即全國某社會保障項目總支出除以全國應該享受該項社會保障項目的總人數，I為某項社會保障項目指數，即i省接受某項社會保障項目人口百分比與全國平均值之比，a為系數。V、A、W、P、U、M、I、B分別代表優撫安置、社會救助、社會福利、養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險。

所有支出需求相加總，即可得i省社會保障標準支出需求：

其中，a1+ a2+ a3+ a4+ a5+ a6+ a7+ a8=1

（三）調整社會保障標準支出需求

上述公式沒有考慮各地的成本差異問題。一方面東部發達地區提供每單位社會保障服務的成本要高于內地，另一方面，中國現行的社會保障制度具有城鄉分割的特點，城市居民和農村居民的社會保障待遇和繳費規定都有所不同。因此，農村社會保障標準支出需求的計算應該與城市的測算采取不同的數據指標體系，有必要設計一種 “物價—城鄉”綜合指數（δ）調整機制。該指數根據各地物價水平和城市化水平計算得出。根據社會保障支出成本差異調整后的i省社會保障標準支出需求為δ·Ni。

（四） 計算社會保障自給率

根據缺口補助理論，計算出社會保障自給率（Qi），Qi值的結果是估算社會保障轉移支付資金數量的重要依據，其計算公式為：

（五）計算社會保障轉移支付額度

某地區社會保障標準支出需求與標準收入能力之差，即為該地區的社會保障轉移支付需求額，其計算公式為：

通過以上五個步驟的實施，公式化的社會保障轉移支付設計使用客觀的變量進行評估，公式的內容不以個別地方政府的談判能力為轉移，因而可避免地方與中央之間過度的討價還價。同時，還可以鼓勵地方政府增收節支，避免舊體制中的諸多弊端，能在較大程度上解決地區間社會保障財力差異問題。

四、基于實際數據的模擬與評估

（一）對理論模型的修正和說明

第一，針對公式（2）的修改。由于目前社會保險項目尚未納入財政預算內開支，而且各地的社會保險費基和費率數據難以獲取，故社會保障標準收入能力只計算財政預算內的社會保障收入，但又由于沒有獨立的社會保障收入科目，所以只能選取各地標準財政收入的某個百分比（α′）作為社會保障標準收入能力，將公式（2）修改成如下：

其中Ci是地區i的社會保障標準收入能力；μ是全國人均標準財政收入能力，用全國31個省級單位的一般預算收入的總和除以全國總人口數即可得出；δ1表示各地的財政收入能力差異系數，各地的δ1值的計算辦法和計算結果可參考曾紅穎的研究結果；Pi表示某年底地區i的人口總數；α′表示百分比，即有多大比重的財政收入是用于社會保障支出的①根據《中國統計年鑒（2008—2012）》計算發現，2007—2011年國家財政性社會保障和就業支出占當年國家財政收入的比重分別是10.61%、11.09%、11.10%、10.99%和10.70%，取五年的平均值（10.90%）即為α′值。。故公式（15）可以簡化為：

第二，針對公式（12）的修改。公式（12）因其過于復雜的計算過程以及各項數據的獲取難度較大而不得不修改。根據鮑得威和沙安文的研究，工業化國家社會福利財政需求的影響因素主要包括最低工資指數（MWI）、貧困指數（PVI）、老齡人口指數（OAI）、失業率指數（UEI）和殘疾人指數（DI）[16]。借鑒這一思路，將公式（12）簡化為：

Ni=測量單位×標準單位成本×調整系數=

其中，Ni表示i地區的社會保障標準支出需求；Pi表示i地區的總人口數；μ′表示全國用于社會保障的人均財政支出，用當年全國社會保障財政總支出數額除以全國總人口數即可得出；最低工資指數MWI表示i地區的最低工資和全國各地最低工資平均值的比重，由于最低工資指數在一定程度上能夠反映一個地區的社會保障支出成本差異系數，所以本公式不用像公式（16）引入收入能力差異系數那樣專門引入反映各地支出成本的差異系數；貧困指數PVI表示i地區的低收入人口百分比和全國平均值的比重；老齡化指數OAI表示i地區老年人（65歲及以上）百分比和全國平均值的比重；失業率指數UEI表示i地區的失業率和全國平均值的比重；殘疾指數DI表示i地區殘疾人口百分比和全國平均值的比重；a11、a12、a13、a14、a15為各項指標的比重系數，a11+ a12+ a13+a14+ a15=1，為了便于計算，我們假定各項因素在整體調整系數中的作用即所占比重是一致的，所以a11= a12= a13=a14=a15=0.2，故公式可進一步簡化為：

第三，針對公式（14）的修正。由于上文對社會保障標準收入能力和標準支出需求的計算公式均做修正，社會保障轉移支付額度的計算公式（14）也要做相應的修正，新的計算公式如下：

原計算公式里面的“物價-城鄉”綜合指數δ，已經被拆分為社會保障標準收入能力差異系數δ1和能夠反映社會保障標準支出需求差異系數的最低工資指數MWI，分別體現在Ci里和Ni里，δ1的計算方法和計算過程，參考國家發改委宏觀經濟研究院曾紅穎的研究成果①雖然該成果計算的是各地的財政收入能力差異系數和財政支出成本差異系數，但社會保障作為財政收支的子項目無疑是由各地的財政收入能力和財政支出成本決定，將各地的財政收入能力差異系數和財政支出成本差異系數代替各地社會保障標準收入能力差異系數和支出成本差異系數，不會影響整體的計算結果。

（二）實際數據模擬的結果

根據上述系列公式，筆者結合2011年相關數據，分別計算各地的社會保障標準收入能力和標準支出需求，然后計算出各地理論上的社會保障缺口。如果沒有特別說明，以下數據均來自《中國統計年鑒（2012）》、《中國財政年鑒（2012）》等。首先，根據公式（16），計算2011年各地的社會保障標準收入能力如表1所示：②公式（16）中μ是全國人均標準財政收入能力，用2011年全國31個省級單位的一般預算收入的總和除以當年全國總人口數即可得出，計算得出全國人均標準財政收入能力即μ值為3900.03元。③ 公式（18）中μ′表示全國用于社會保障的人均財政支出，用2011年全國社會保障財政總支出數額除以當年全國總人口數即可得出，計算得出全國人均社會保障財政支出即μ′值為787.24元。計算調整系數MWI、PVI、OAI、UEI和DI的值以及各調整指數之和的情況，分別見附表1～6。其次，根據公式（18），計算2011年各地的社會保障標準支出需求如表2所示：③最后，根據公式（19），計算2011年各地理論上的社會保障轉移支付“缺口”額度如表3和圖1所示。

表1：2011年全國各地社會保障標準收入能力

資料來源：《中國統計年鑒（2012）》、曾紅穎著：《我國基本公共服務均等化標準體系及轉移支付效果評價》，《經濟研究》2012年第6期。

表2： 2011年各地社會保障標準支出需求

注：1.本表中全國總人口數為各地人口數之和，未包括現役軍人數；2.各地人口數來源于《中國統計年鑒（2012）》；3.各地社會保障標準支出需求即Ni =0.2×指數之和×μ′×Pi

表3： 2011年各地理論上的社會保障轉移支付“缺口”額度單位：億元

資料來源：《中國統計年鑒（2012）》、曾紅穎著：《我國基本公共服務均等化標準體系及轉移支付效果評價》，《經濟研究》2012年第6期。

圖1： 2011年各地理論上的社會保障轉移支付“缺口”額度（億元）

表3中社會保障轉移支付缺口Gi=社會保障標準支出需求Ni—社會保障標準收入能力Ci，所以，如果Gi為零，表示某地社會保障標準支出需求和社會保障標準收入能力相等，該地社會保障收支平衡，不需要中央財政的轉移支付；如果Gi為正，表示某地社會保障標準支出需求大于社會保障標準收入能力，該地社會保障支出存在缺口，Gi越大說明缺口越大，越是需要中央財政的轉移支付；反之，如果Gi為負，表示某地社會保障標準支出需求小于社會保障標準收入能力，該地社會保障不存在缺口，相反還有一定的結余，Gi越小說明結余越多。在全部的31個省級單位中，只有北京、天津、上海、浙江和廣東五個地區存在社會保障結余，其中上海結余最多，為182.58億元，其次是北京，結余123.72億元，結余最少的天津也有39.07億元，其余26個地區均不同程度上存在一定的“缺口”。 “缺口”排名前五位的地區是四川、河南、湖南、貴州和安徽，分別達到516.66億元、457.18億元、375.70億元、308.26億元和308.19億元，說明中央財政需要加大對這些地區進行社會保障轉移支付的力度；“缺口”超過200億元的地區還有河北、湖北、廣西、云南和甘肅等地，說明這些地區的社會保障支付壓力較大，需要中央財政的轉移支付扶持；“缺口”大于100億元而小于200億元的地區有山西、吉林、黑龍江、江西、山東、重慶、陜西和新疆，其余地區“缺口”均低于100億元，“缺口”排名倒數五位的江蘇、西藏、海南、青海和寧夏，分別只有4.25億元、17.70億元、25.51億元、32.75億元和33.14億元，說明這些地區的社會保障支付壓力不是很大，中央財政對地方進行社會保障轉移支付的重點不是這些地區。這樣我們可以依據“缺口”的大小即需要中央財政轉移支付資助的程度，將全部31個省級單位劃分為五個不同的檔次類別，如表4所示：

表4： 2011年理論上需要中央財政社會保障轉移支付的地區類別

（三）社會保障轉移支付的效果評估

通過一套社會保障轉移支付方案的設計以及與之相關的公式的不斷修正，筆者計算出了2011年各地理論上的社會保障轉移支付“缺口”數據，那么，這套方案對于實現社會保障服務均等化的效果如何呢？由于很難查到2011年中央財政對各地社會保障轉移支付額度的數據，故只能采取估算的方法測算。據測算，2011年中央對各地的全部財政轉移支付數額為34881.33億元，其中社會保障轉移支付數額為5150.83億元，社會保障轉移支付占全部財政轉移支付的比重為14.77%，按照這個比例，可以測算出2011年各地“實際”獲取的社會保障轉移支付額度從而得出理論值與實際值的差距（如表5所示）。雖然測算出來的數據不一定符合實際情況，但作為一種對照參考數據，并不影響上述方案作為一種實驗性例子的可行性。

表5： 2011年中央對各地的社會保障轉移支付實際值與理論值單位：億元

如果表5理論值與實際值之差是負值表示某地實際上多得到的轉移支付額，應當減少對該地的相應數值的轉移支付額，如果是正值則表示某地實際上沒有得到而應當增加的轉移支付額。從表5可以看出，2011年共有北京、天津等20個地區多得到了社會保障轉移支付，而河北、安徽等11個地區少得到了社會保障轉移支付，其中，多得到社會保障轉移支付的地區中排名前五位的是廣東、上海、北京、浙江和內蒙古，分別多出237.69億元、238.42億元、178.56億元、144.78億元和131.43億元，另外多出100億元以上的地區還有江蘇和遼寧兩地；而少得到社會保障轉移支付的地區中排名前五位的是四川、河南、湖南、貴州和云南，分別少支付181.51億元、143.53億元、117.76億元、115.68億元和82.23億元，另外，少支付超過50億元的地區還有安徽、廣西、湖北和河北四個地區。由此可見，實際生活中的社會保障轉移支付與理想的均等化的社會保障轉移支付還是存在一定的距離，許多地區理應多補助的沒有多補助，而另外一些不應多補助的地區卻得到了更多的補助。

那么新的均等化的社會保障轉移支付方案會帶來什么樣的效果呢？按照筆者提出的度量方法，我們圍繞社會保障財政負擔（社保支出占財政支出比重）、人均社會保障支出、社會保障財政支出水平（社保支出占GDP比重）三個維度測量2011年各地理論上和實際社會保障支出的離散情況，從而印證該方案的效果，如表6以及圖2、圖3和圖4所示：

表6： 2011年各地財政社會保障支出實際值與理論值差異情況①詳細計算情況參見附表7～11.

圖2： 2011年各地社會保障財政負擔實際值與理論值對比圖（單位：%）

圖3： 2011年各地人均社會保障支出實際值與理論值對比圖（單位：元）

圖4：　2011年各地社會保障財政支出水平實際值與理論值對比圖（單位：%）

從表6以及圖2、圖3和圖4可以看出，就變異系數而言，2011年各地人均社會保障支出變異系數從實際值的0.66降低到理論值的0.40，降低了39.39%，社會保障支出水平的變異系數從實際值的0.99降低到理論值的0.81，降低了18.18%，社會保障均等化的效果非常明顯，從理論上證明了社會保障均等化轉移支付方案在一定程度上有利于縮小社會保障支出的地區差異。與之相反的是，社會保障財政負擔的變異系數卻從實際值的0.23增加到理論值的0.41，增加了78.26%，這是因為由于各地的財政支出情況不同以及各地的社會保障享受對象數量存在差別，而導致的在相對均等化的社會保障水平的情況下所要求的各地的負擔不一致所引起的。為了使人們在不同的地方均能夠享受到大體相同的社會保障服務，不同地區的社會保障財政負擔的差別將變得更大，這從側面上印證了社會保障轉移支付方案的均等化效果。

五、結論與思考

本文在考慮各地社會保障收入能力差異、社會保障支出影響因素的基礎上，構建了一個以各地社會保障服務均等化為目標的社會保障轉移支付方案，試圖說明如何運用不多的變量對各地區的社會保障標準收入能力和標準支出需求進行測量，并以社會保障收支缺口來估算中央財政向各地進行的社會保障轉移支付額度。該方案的優點在于它是盡可能多地使用客觀變量來衡量各地的社會保障收入能力和支出需求，既避免地方政府和中央政府的討價還價和“跑部錢進”行為，又鼓勵地方政府增收節支從而避免“鞭打快牛”現象，有效解決地區間社會保障服務水平的失衡問題。在此基礎上以2011年相關數據為例，測算和評估了該方案的均等化效果，結果表明，與實際社會保障轉移支付相比，按照社會保障均等化轉移支付方案實施轉移支付之后，地區間社會保障資源的再分配效果與現行體制相比明顯強化，各地提供社會保障服務的水平差距明顯縮小，社會保障服務均等化效果明顯。當然，要在短期內實現社會保障服務的完全均等化是不可能的事情，只能分階段分步驟地進行，本文也僅僅是為決策者提供一個方法和理念上的參考方案，真正科學有效的社會保障轉移支付方案還有待于在各方面數據不斷完善以及相關配套機制有效建立的情況下，進行反復地實踐不斷地修正，才能建立起來。