長江三角洲的行政區劃與區域治理研究

謝榮珍

（中共阜南縣委黨校，安徽 阜陽 236300）

長江三角洲的行政區劃與區域治理研究

謝榮珍

（中共阜南縣委黨校，安徽 阜陽 236300）

長三角的行政區劃與區域治理存在著諸多問題，主要有：行政區劃立法未能與時俱進，使得區域治理很難創新；統一的合作規劃缺乏；行政區內發展不均衡，使得長三角區域治理舉步維艱；在區域一體化上，行政區劃讓區域治理難度加大；多層次的行政區劃演變成“等級歧視的潛規則”，底層行政區很難留住區域治理人才。要解決以上問題，借鑒先進國家經驗，加快提升長三角區域治理水平，積極協調好行政邊界與經濟邊界，推動區域一體化進程，還要注重長三角區域內部多主體合作、多治理模式，改革長三角的行政區劃，提高治理效率。

長三角；行政區劃；區域治理；多主體合作；區域一體化

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.022

長江三角洲簡稱“長三角”，為長江流入東海之前的沖積平原，它在行政區劃上包括安徽省、江蘇省、浙江省和上海市，總區劃面積21.07萬平方公里，占總國土面積的2.19%；其中陸地面積約186802.8平方公里，水域面積有23937.2平方公里；長三角區域治理有著這樣的社會背景：區域經濟的自然發展受到行政區劃等諸多因素的影響，為了適應經濟的發展規律要求，而進行的規范、合理化的行為調整及關系構建。《長江三角洲地區區域規劃》，就是為適應這種要求而產生的，2010年它由國務院批準的，“全國綜合實力最強的經濟中心、亞太地區較為重要的國際門戶、全世界重要的先進制造業基地、中國率先躋身全球級城市群”的地區，盡力在2018年成為“世界第一大都市圈”。

1 長三角的行政區劃給區域治理帶來的問題與原因分析

長三角的行政區劃的框架，是在生產力落后、交通通信條件低下、計劃經濟體制的基礎上建立起來的。大半個世紀以來，尤其是改革開放30多年來的發展變化，社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，社會、經濟的飛速發展，交通、通信能力的提高，對長三角的行政區劃提出了新的要求，使得長三角的行政區劃體制弊端日漸暴露，直接或間接地阻礙著我國的經濟、文化的發展，給區域治理出了不少難題，主要有以下幾個方面。

1.1 行政區劃立法未能與時俱進，使得區域治理很難創新

行政區劃一般是依照國家法律規定，依法治理。但是我國目前缺乏與時俱進、切實可行的行政區劃專業性的法規，沒有對區劃設置的治理內容、形式等做總體的規定。舊有的規定早已不適用于長三角區域發展的要求。比如《國務院關于行政區劃管理的規定》是在1985年制定的，歷時31年了，類似“空心村”“鬼城”的新情況、新問題，缺乏治理規定，讓治理者無所適從；而有的規定很模糊，難以把握，這些使得區域治理無法可依，縮手縮腳，不敢創新。

1.2 統一的合作規劃缺乏

由于長三角區域立法不能與時俱進，而且中央政府在區域治理合作體系上的指導角色缺位，長三角區域內部分領導不敢沖破重重阻力，去制定統一的合作規劃。近幾年，長三角區域內，行政區間合作共識的意識雖然已經初步形成，浙江、安徽和江蘇紛紛融入到大上海，共享長三角區域的經濟合作收益，作為自身的發展戰略。從“三省一市”的城市發展規劃來看，把分散的城市聚合成整體是有共識的，但這種共識卻是無統一方案的共識，所以在這種共識下，往往是按照實際需要來進行的，而不是從整個長三角區域發展的要求出發的。在目前的行政區劃體制下，這種新的城市聚集，將會形成新的“塊塊結構”，和由此必然導致的新的“塊塊競爭”“塊塊封鎖”。

1.3 行政區內發展不均衡，使得長三角區域治理舉步維艱

因為各城市在各個行政區的地位不同，形成政府的政策傾斜度不一樣，政府的投資和扶持力度不同，導致了部分城市總體實力強于其他城市。還有，因為地理因素和后天的發展，讓部分城市潛力漸漸發揮出來，這都引起長三角區域內的經濟呈現非均衡性的發展。長三角城市的經濟實力、綜合實力、投資環境都存有不平衡性，綜合實力強的城市不愿意與實力差的城市合作，害怕“拖后腿”，影響領導政績，綜合實力差的城市，想參與合作治理，卻又無能為力。據調研，江蘇一個小鄉鎮，每年的GDP相當于安徽省阜南縣的整個縣的GDP，阜南縣的鄉鎮政府想跟江蘇的鄉鎮政府合作治理，需要拿出相同或相近的錢數，阜南縣的鄉鎮政府是根本拿不出來的。長三角區域的合作明顯受到了挑戰，更別談構建合作機制，最終使得長三角區域整體治理舉步維艱。

1.4 行政區劃阻礙了區域一體化，使得區域治理難度加大

LAS方法以當前設計點附近區域的樣本為序列樣本對Kriging近似進行更新，因此隨著優化迭代的進行，Kriging近似的精度不斷提高。由圖6c可以看出，局部自適應采樣窗口逐步逼近可靠性設計優化最優解，且最優解附近的極限狀態約束邊界能夠被Kriging近似準確擬合。

區域一體化是社會發展的必然趨勢和客觀規律。在區域一體化進程中，區域治理的策略起著重要的作用，對區域的社會、經濟協調、合作發展產生了關鍵的影響，而長三角地區由于行政區劃的影響，現有22個城市，許多城市策略不統一，利益也不一致，各行其是，各自為政，區域之間的協調難度較大。長江三角洲的區域合作形式相對較為松散，無制度化的議事及決策機制，更沒有系統化的組織機構，在很大程度上增加了區域政府間的合作成本，使得區域治理難度加大。行政區劃形成條塊分割，無法統籌產業的空間上的整體布局、組織產業間的分工協作，總靠大規模投資去拉動增長，解決低端技能者就業，因此引起各地重復建設現象頻繁出現，資源利用率低下，產能過剩及經濟結構失調，市場需求與市場供給不合拍，從而有經濟危機的危險，使得區域治理難度加大。

1.5 多層次的行政區劃演變成“等級歧視的潛規則”，底層行政區很難留住區域治理人才

層次是行政區劃體系的基本框架，是區域治理系統的基礎。長三角地區的行政區劃是三級制和四級制并存的，上海是三級制度，江蘇、浙江、安徽的管理層次是四級制的，即省、市、縣、鄉或鎮四級。等級歧視的潛規則，是指住在或者工作在上一級行政區的人看不起下級以下行政區里的人，特別看不起縣鄉里的人，這種現象已經成為長三角地區一種普遍的現象。據調研：名校畢業的一位碩士甲和高中沒畢業的乙，工作能力碩士甲遠遠大于乙，職務都是教師，職稱是副教授級別，性別相同，碩士甲到省委黨校工作，在省城，乙到縣委黨校工作，在縣級城市，如果把兩篇區域治理水平不同的文章投到同一本科院校學報編輯部，碩士甲的那篇水平高的沒被錄用，乙寫的水平低的文章反被錄用，原因就是碩士甲工作單位在低層次的行政區里，編輯部里的編輯首先看的是工作單位，一旦是基層單位，看都不看就把那篇文章“槍斃”了。發表文章是這樣，申請省級課題更是如此。同樣條件的那位甲雖然做區域治理課題能力遠遠大于乙，但是，甲很難立項，而乙輕而易舉地就能立項。原因就是評審組人員一看表中的甲是基層單位工作人員，其他內容連看都不看，直接否決掉。如果統計一下歷年的省級以上的課題立項人員，就能發現縣級以下工作人員立項率不到萬分之一，很多立項率為0。像這樣因為行政區劃而受到不公平的待遇的現象很普遍，盡管沒有明文規定，但已經形成一種“潛規則”，就像種族歧視一樣，心存不滿的人才只能想方設法往高層次行政區里擠著找工作，山村教師留不住的原因在很大程度上與此類受歧視現象有關。“等級歧視”的結果是縣級以下區域治理人才流失嚴重，而縣級以下區域治理的問題遠遠多于縣級以上區域治理的問題。

2 長江三角洲的行政區劃與區域治理思路

針對上述問題，長三角的行政區劃與區域治理需要以下策略去解決。

2.1 借鑒先進國家經驗，加快提升長三角區域治理水平

先進國家積累了許多區域治理的成功經驗，那些經驗是值得長三角區域借鑒的。像美國大都市區的區域治理的成功經驗：20世紀90年代初，將近81%的美國人口居住在大都市區里。隨著人口大都市化，經濟效率、生活水平、信息化程度及科技文化水平提高了，而城市許多問題也急需治理，如交通、就業、住房、治安等。另外，由于行政區劃的存在，大都市區內部也產生了治理困境，如：相鄰的行政區間存在著共同利益，在產品生產、商業性投資以及聯邦及州的補貼金方面，存在著競爭關系。這種治理困境向大都市區的治理主體提出了改革要求，包括建立多中心治理主體、建立大都市區政府、網絡狀的協調體系等，希望在合作共治的機制下，推動跨行政區公共治理問題的解決。需要注意的是，一定要結合長三角區域的具體情況，吸取國外區域治理的精華部分。

2.2 積極協調好行政邊界與經濟邊界，推動區域一體化進程

2.3 注重長三角區域內部多主體合作、多治理模式

在長三角區域里現有的治理模式較為單一，行政區的治理主體往往是政府，其他治理主體或者發育不良，無力參與合作共治，或者依附于某個政府機構，便于自己權力和利益的最大化，造成了整個長三角區域不能有效實現多方平等協作共治的治理目標。現實中，在推進長三角區域經濟一體化進程中，“三省一市”的發展在諸多問題上，不僅需要合作才能解決資源共享，解決超出行政邊界的跨省市公共事務問題，也需要“三省一市”內部多主體合作、多治理模式的協同作用，因為只有廣泛聚集社會各方面的智慧力量，才能深入挖掘長三角經濟的潛在效益及“三省一市”的區域治理問題。

在這種情況下，長三角區域的單一的治理模式已經無法滿足建立統一協調大市場的要求，更無法勝任其公共事務問題的挑戰。所以，針對這些要求和挑戰，必須注重長三角區域內部多主體合作、多治理模式，例如“三省一市”的政治學會交流合作，其他社會組織合作商討長三角區域治理問題。

2.4 改革長三角的行政區劃，提高治理效率

針對長三角多層次的行政區劃出現的問題，要改革長三角的行政區劃，撤銷市級建制，重新劃分縣區范圍，恰當縮小行政區面積較大及擁有城市數量較多的縣區，增加縣級建制數量，原來的市級城市只治理城市本身，成為和縣級平行的城市建制，剝離縣和市的隸屬關系，將其直接交給省級管理，合并行政區劃偏小的縣，建立治理范圍更廣的縣級建、鄉級建制，尤其突出縣級建制的作用，賦予縣級一定的立法、行政及人事等自主權，以便與合作伙伴共同治理時，擴大自由裁量權，充分發揮其在區域合作治理上的主動性和積極性；在省、縣、鄉級管理體系內部，要遵循“以市場為決定作用”“以民主法治為本位”“以交易成本為最小化”“以回應民眾為主線”“以效率為目標”等原則，處理好長三角內政府和其他治理主體的關系，建立與現代治理要求相適應的長三角區域治理體系，縮少治理成本，提高治理效率。

3 結 論

調研與論證的結果就是：只有突破行政區劃的障礙，建立城市聯盟，協調行使“三省一市”的跨界職能，促進彼此之間的有效合作，進而才能達到加快推進長江三角洲區域一體化進程的治理目的。

［1］《“兩學一做”學習教育手冊》編寫組.“兩學一做”學習教育手冊［M］.北京：人民出版社，2016.

［2］陳瑞蓮.歐盟國家的區域協調發展：經驗與啟示［J］.理論參考，2008（9）.

［3］楊龍.地方政府合作在區域合作中的作用［J］.西北師大學報：社會科學版，2009（5）.

［4］曹銀瑩，孫攀，劉夢潔.長江三角洲地區城市生產性服務業競爭力研究［J］.中國市場，2016（11）.

謝榮珍（1977—），女，安徽阜南人，碩士，安徽省中共阜南縣委黨校，高講。科社，公共管理專業。研究方向：社會治理研究。