關于完善公共財政框架下部門預算管理的探討

吳波

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關于完善公共財政框架下部門預算管理的探討

吳波

摘要：部門預算是全面反映政府部門所有收支情況的綜合預算，作為公共財政框架的重要組成部分，為實現公共資源特別是財政資金的優化配置發揮了十分重要的作用。本文以部門預算基層管理者的視角針對目前我國部門預算普遍存在的問題，簡要分析其形成的原因，探討性地提出完善公共財政框架下部門預算管理的建議和措施。

關鍵詞：部門預算；問題；成因；建議

部門預算是全面反映政府部門所有收支情況的綜合預算。自上世紀90年后期起，部門預算改革作為財政體制改革的核心，經過十幾年的探索和實踐，初步建立起與社會主義市場經濟相適應的部門預算管理模式和運行機制。但隨著部門預算改革的不斷深入，部門預算編制理念落后，監管模式粗放、績效考核流于形式等深層次問題也逐步凸現，如何客觀理性分析其成因，探索建立更為科學、規范的部門預算管理模式，以提高財政資金使用率；是深化我國財政體制改革，增強公共服務保障能力的重要舉措。

一、部門預算普遍存在的問題

（一）部門預算編制“基數增長法”存在弊端

我國部門預算編制普遍采用“基數增長法”，基數基本參照上年預算數，上年預算執行的不合理因素，沒有在預算當年予以修正；同時增長部分也只是在整體財力狀況“天花板”的框架下，粗略估算，平均分配，沒有對新增變化因素有效研討，預算編制不能真實反映預算申請部門的需求。

（二）缺乏科學定員定額標準體系

預算定額標準套用歷史數據，沒有深入調研預算部門履職能力與發展的需求；沒有健全成本核算信息系統，數據統計缺乏網絡基礎數據的支撐，“估算定額”現象泛濫。公用經費定額依據不充分，細化預算管理目的難以實現。人員經費沒有按津貼規范后的標準核定，住房改革性支出定額標準與實際繳存金額存在較大差距。

（三）項目支出管理不規范

項目支出立項缺乏深入調研，可行性分析沒有結合部門事業發展規劃，數據統計依據不充分，缺乏說服力。項目支出預算執行不規范，基本支出擠占項目支出。項目過于繁雜、存在虛報重立現象。項目支出缺乏完善的績效評價機制，導致項目資金閑置或使用效益偏低。

（四）部門預算執行監管模式粗放

部門預算執行監督缺乏剛性約束機制，沒有建立動態智能監控信息系統。粗放的監管模式導致預算資金支出控制不嚴，專款沒有專用，公用經費擠占項目經費；專項資金閑置，形成大量資金沉淀，公共資源浪費；預算執行進度偏低，“以轉代支”、“年底突擊花錢”等現象頻現；嚴重的甚至出現挪用、截留財政資金的違法違規行為。

（五）部門預算績效管理的考核體系形式大于內容

部門預算績效考評定性指標多，定量指標少；重視投入，忽視產出；強調支出控制，弱化社會公共效益評價。考評沒有引入審計以及外部公眾評價機制，考評透明度低。考評問責機制不明確，考評結果未與單位相關責任人的經濟責任、職工的激勵機制掛鉤，沒有達到威懾違規、激發潛能的目的。

二、部門預算問題形成的原因

（一）“博弈負效”導致預算編制難以擺脫傳統思維的禁錮

部門預算是在總體資源有限的前提下對不同部門可支配資源的安排、配置和調整。本部門利益最大化的追求動機是部門預算博弈的原始起源，由預算博弈而產生的邊際效用大于為此付出的邊際成本的誘人前景是其存在的現實因素。因此經費申請部門往往扮演“高估冒算”的角色，財政部門深知“虛報多要”的陋習存在，削減的策略占據主觀意識，但受信息不完全和信息不對稱的限制，核減幅度的合理性成為審批部門最棘手的問題，最終導致帶有濃厚經驗色彩的預算編制“基礎法”長期普遍存在。

（二）支出控制缺乏節約動機導致預算執行成本難以控制

支出控制是部門預算管理的重點，但部門結余資金不能自由支配，容易導致預算執行部門主觀上缺乏支出節約動機。如在執行環節，對一些未達到政府采購標準的辦公用品采購，本可通談判降低采購成本，但由于缺乏節約動機，可能會按原價或高價采購，導致采購成本增加，甚至出現采購部門或人員的權利尋租的問題。

（三）投入控制型管理模式導致績效評價科學性缺失

現代預算理念是一種產出預算理念，它強調的不只是政府投入的過程，更重要的是這種投入所產生的效能。而我國現行投入控制型管理模式與現代預算理念存在著巨大沖突，重視對預算資金投入的控制，弱化對預算支出效果的評價與考核，導致部門預算支出虛增，社會公共服務效益下降。

（四）配套改革不到位導致部門預算改革進度放緩

部門預算改革是我國財政體制改革的重點，目前我國財政體制改革已步入深水期，（包括財稅體制改革、行政事業單位養老保險制度改革、公車改革、政府購買服務改革等）一系列重大改革因牽涉到各階層、各部門切身利益，問題和矛盾的解決，不可能一蹴而就。配套改革不到位直接導致部門預算改革進度放緩。

三、完善部門預算管理的建議和措施

（一）全面推行“零基預算”

部門預算編制不以以前年度的預算項目和支出數為依據，改以預算當年的實際財政支出需求和公共財力為基礎，逐一審議各預算支出項目的必要性以及標準的合理性，綜合平衡分配財政資金。

（二）探索制訂科學、合理的定員定額標準體系

一是建立健全成本核算系統，充分運用信息化手段，深入研究分析部門運作成本，分類建立不同部門的定額標準，明確定額保障范圍和保障重點。二是推進人員定額與實物資產相結合的定額標準體系。規范人員管理，核定人員編制，結合工資標準，全口徑予以保障，實現人員定額。通過清產核資，建立各部門的資產信息庫，結合資產狀況和當地物價水平，實現公務用車費用、水電費、維修費等的實物費用定額。三是積極推進與定員定額有關的配套改革，如行政事業單位養老保險制度改革、公車改革、政府購買服務改革等，為定員定額體系的優化完善創造有利條件。

（三）完善項目支出預算管理模式

一是科學規范設置項目庫，入庫項目必須有充分的立項依據、明確的實施期限、合理的預算需求和切實的績效目標。二是對納入項目庫的項目實行全周期滾動管理，建立中央部門項目庫與財政部項目庫的信息交流機，對項目的執行、調劑、結轉結余、績效等信息及時進行更新和維護。三是規范資金渠道，厘清基本支出和項目支出界限。四是推行全過程項目支出績效管理，對納入部門項目庫的項目原則上都要組織評審。納入財政部項目庫的重點項目，由財政部組織開展再評審；強化評價結果的運用，健全項目退出機制。五是積極推進部門預算項目優化整合，優化項目類別，整合歸并性質相同、內容相近的項目，通過精簡項目，提升項目資金使用效率。

（四）強化部門預算執行的監督，實現對預算資金運行和管理的全方位、全過程監督

一是財政部可在全國范圍內，建立預算執行實時監控網絡信息平臺，與財務核算、國庫集中支付、政府采購等系統聯網對接，采用大數據、云技術，對部門預算資金的使用實行全方位、多層次的動態監控，確保預算資金使用安全高效。二是建立健全預算單位財務內部控制制度，強化預算資金管理能力，嚴格按照國庫集中支付及政府收支分類改革的要求，專款專用，嚴格控制預算資金支出的標準和范圍，強化預算資金執行的約束力，避免違法違規行為。三是預算單位根據業務進展需要，監督預算執行進度，定期（建議每季度）統計通報，對未達到序時進度或嚴重超支的項目，實行追蹤問責；對預算執行長期滯后的項目采取重點關注，比如：基本建設項目由于申報審批程序較為復雜，前期要充分做好項目實施的各項準備工作，項目批準后，及時按照工程進度，歸檔有關經濟合同、驗收報告及審核報告等，及時結清工程款。科研項目由于其科研工作的特殊性，周期較長，應及時向科研人員反饋支出進度等，對已發生的科研經濟事項，要及時完善支付手續。對政府采購項目的同類設備購置，實行集中批次，統一招標，集中采購，以達到節約資金，提高預算執行進度的目的。四是加強預算執行進度定性和定量分析，查找支出過大或執行偏慢等不合理因素，及時糾正，以提高預算資金的執行力。

（五）改進部門預算績效考核評價機制

一是倡導以產出和結果為核心的公共服務型績效預算新理念。為增強支出部門節約意識，賦予支出部門更多財政資金內部再分配自主權，使其財政資金運作更真實反映實際需求。強調對產出成本和結果的計量和績效評價，使預算資源的分配使用直接與社會公共服務效益掛購。二是試點推行部門預算年度審計責任制。對達不到預算指標要求的部門限期整改，核減對應項目下年預算控制數，并追究責任人的責任。三是引入外部監督評價機制。充分發揮民眾、媒體、中介機構等第“三只眼”監督作用，提高部門預算管理的透明度。建立統一聯網的部門預算數據對外公布平臺（軍事機密等影響國家公共安全的部門預算除外），提供預決算對比分析，項目資金安排使用說明，便于公眾對預算進行深度解讀；及時收集聽取公眾對部門預算管理的建議和意見，統一反饋，并將公眾滿意度列為部門預算績效考評的重要指標。

結束語：

綜上所述，完善公共財政框架下的部門預算管理：全面推行“零基預算”，采用科學定員定額標準，完善項目支出管理，強化預算執行監督；建立以預算產出和結果為核心，以項目支出為切入點，公共服務型部門預算績效管理體系等措施是推進我國財政體制改革的重要舉措，也是提升公共服務保障能力的有力途徑。

參考文獻：

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［3］梁星，王曉田，孫曉琳.中央部門預算管理問題探討——基于中央部門預算執行情況審計結果［J］.財務與會計，2015（14）.

（作者單位：湖南出入境檢驗檢疫局）