“管辦評”分離改革的“上海經驗”

吳能武

當前，貫徹黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，對于教育系統來說，就是既要堅持改革創新、攻堅克難，又要堅持依法治教、依法治校。它們是“一體兩翼”，缺一不可。其中，推進管辦評分離，構建政府、學校、社會之間的新型關系，是全面推進依法治教、依法治校的必然要求和重要抓手。近年來，上海在深入推進管辦評分離方面進行了積極的探索和實踐，取得了一定的經驗和成效。

重塑教育管理制度的綜合改革

“管辦評分離”中，政府居于“樞紐”地位，牽—發而動全身。政府管理方式改革和創新的關鍵在于推進依法行政，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制，逐步實現由微觀管理、直接管理為主，向宏觀管理、間接管理與服務為主的轉變。

這方面上海的主要經驗有：一是依法行政上抓清單化、促規范化。市、區兩級教育行政部門對本單位行政權力事項進行了全面梳理，啟動探索權力清單和責任清單相結合的管理模式；全面推進行政審批標準化建設。二是管理方式上重規劃引領、改財政調控。通過編制上海高等教育布局結構與發展規劃、現代職業教育體系規劃、學科發展與優化布局規劃等三大規劃引領教育發展；通過改革市級財政高等教育投入機制，形成以經常性經費投入為主的高校投入機制，提高高校經費使用自主權。三是政府購買服務上總結經驗、擴大范圍。在浦東新區率先探索基礎教育階段學校委托管理、購買學額等基礎上，近年來逐步擴大政府購買教育服務范圍，涵蓋專業教育評估、社會組織專業培訓以及針對重度殘疾或智障兒童的特殊服務等，有力推動了各類社會組織的培育和發展。

“管辦評”分離改革中，學校居于“基礎”地位，是改革舉措和權力調整的交匯點。學校改革的核心是建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，重點是依法保障各級各類學校落實辦學自主權，釋放教育活力。

這方面上海的主要做法有：一是以學校章程建設為龍頭，優化多元主體參與的學校內部治理結構。2015年，上海不僅完成了市屬公辦高校章程的核準工作，也完成了全市中小學幼兒園章程的核準工作，確保實現“一校一章程”，同步開展學校內部制度體系的梳理修訂工作；啟動研制《上海市中小學校工作條例》，保障學校相關自主權。二是啟動現代大學制度建設試點工作。選取上海大學、上海出版印刷高等專科學校等7所高校，作為首批實施現代大學制度建設試點的高校，開展為期3年的試點工作，各有側重地探索現代大學制度建設；同時加快研制上海《推進現代大學制度建設指導意見》等文件，以全面推進、指導現代大學制度建設。三是探索“混合所有制”辦學模式，鼓勵社會力量參與辦學新機制。上海紐約大學、上海視覺藝術學院、上海思博職業技術學院等率先開展舉辦混合所有制學校的實踐探索，鼓勵和吸引大型國有企業以及各種公有、民營、外資等社會力量以多種方式參與辦學，在學校管理、人員聘用、人才培養、財務管理等方面充分發揮混合所有制辦學優勢。

第三方評價居于“管辦評”分離改革的“關鍵”位置。沒有社會第三方評價組織和機制的發育和成熟，由單一的政府管理轉向政府、學校與社會多元協作治理，就變得不太現實，甚至遙不可及。

在這方面，上海的主要做法有：一是制定并開始施行《上海市教育督導條例》，完善教育督導與評價工作機制。2015年2月，市人大常委會審議通過了《上海市教育督導條例》，該條例重點對教育督學資格及職務晉升辦法、教育督導的公眾參與和接受社會監督等做出了全面規范，為各級各類教育督導與評價工作奠定法治基礎。二是改革現有教育評估機構運行方式，增加“市場化”成分。三是多部門協作，培育和推動獨立的第三方專業教育機構參與教育評估和監督。目前全市共有專業教育評估機構24家。下一階段，上海將在浦東新區試點基礎上，整合教育、人保、工商、社團等部門力量，研究制定促進專業教育服務機構發展的相關規章制度，加快培育獨立專業教育服務機構。

政府現代化是改革成功的關鍵因素

管辦評分離的目標是教育治理體系和治理能力現代化。管辦評分離并不是改革的目的，而是為了創造更好的制度與政策環境，促進教育公共治理體系的形成和發展。

作為一項系統的改革工程，管辦評分離的實質是對現有教育管理制度的重塑。這項改革旨在更好地調適政府、學校和社會三者關系。因此分離不是將三者相互隔離，而是促進三者更好的合作。在厘清權責關系的基礎上，明確政府、學校和社會在教育發展中的功能和角色，共同參與教育公共事務的治理。

推進管辦評分離是現代教育管理制度的必然選擇，是建設現代化教育強國的制度保障。這項改革的核心是重塑教育管理制度。

在重塑教育管理制度的過程中，政府必須實現三個轉變：一是從控制向服務的轉變。控制旨在實現自身利益的最大化，而在治理結構中，各方主體形成一個利益共同體，以成員的共同利益作為宗旨，以提供服務作為行動主要方式。二是從規制向協調的轉變。規制是微觀領域政府干預的基本手段，逐漸放松規制、以協調取代結構規制和行為規制是現代政府改革的主流方向。三是從法制到回應的轉變。回應性是治理的核心要義，也是現代責任政府的基本要求。政府不僅需要對公眾和社會的意見表達做出迅速反應，同時還必須對政策的合法性和有效性做出及時反饋。

教育治理體系和治理能力現代化包括教育治理主體的現代化、教育治理理念的現代化以及教育治理機制的現代化，這當中，無論是主體、理念還是機制的現代化，都與政府密切相關。因此，管辦評分離改革中，政府本身的現代化是關鍵因素。

政府現代化，是指政府調整自身的職能范圍，以更好地適應社會發展和服務公眾的需求。因此，政府管理職能轉變一方面要理順關系、下放權力，由偏微觀管理向宏觀把握轉變；另—方面要轉變方式、加強監管，要善于“運用綜合政策工具（如法律、規劃、經費、標準、監測、評價、督導）進行引導和問責”。

推進改革克難的政策建議

推進教育管辦評分離改革中要準確把握管辦評分離的實質，提升改革的自覺性、主動性。

管辦評分離改革實質是理順教育治理結構、推進教育治理體系和治理能力現代化的一項制度安排。管辦評三者各歸其位又銜接配合，才能最大限度發揮各自功能和作用。因此，只有依法明確政府、學校和社會在教育改革發展中的定位與角色，只有依法明晰政府、學校、社會之間的權責邊界，才能真正構建起系統完備、公平有序、開放科學的制度體系，形成決策、執行、監督相互協調、相互制約的教育治理結構。

管辦評分離改革是持續的自我革命，要糾正的是教育行政職能行使中的越位、錯位和缺位現象。

政府管教育，管得多并不一定就管得對、管得好，管得少也并不一定是不管事、少管事。管辦評分離改革的前提和關鍵是政府要堅決把不該管的放給市場、基層、社會，把該管的管住、管活、管好。

這一過程中，政府既是一個改革者也是被改革對象。推進政府部門由管理向治理轉變，并不意味著政府責任的減輕，而是政府角色向現代政府、法治政府、服務政府的躍遷。

政府放權是管辦評分離改革的前提，但放權并不必然會帶來學校辦學活力和實際成效。只有學校成為真正獨立的權責主體，才能接好、用好政府讓渡的職責。因此，政府在主動放權的同時，還應加快引導學校實施內部變革，以制定、實施學校章程為契機，完善權力運行的制度和機制，形成良性的內部治理機制，維護相關利益主體的權益。

整體上看，目前社會組織發育還不夠成熟，力量也相對薄弱，這制約著改革的進程。因此，政府應加大政策支持和資金扶持力度，保障社會組織知情權、參與權，積極培育社會組織。同時，還應逐步促使政府部門下屬教育評估機構與政府徹底脫鉤，使其真正成為獨立自主的第三方機構，提升教育評估的專業化水平和評估結果的社會公信力。